Conferencia de Lausana de 1949

La Conferencia de Lausana de 1949 fue convocada por la Comisión de Conciliación de las Naciones Unidas para Palestina (UNCCP) del 27 de abril ^{[ 1 ]} al 12 de septiembre de 1949 ^{[ 2 ]} en Lausana , Suiza. Asistieron representantes de Israel, los estados árabes Egipto, Jordania, Líbano y Siria, el Comité Superior Árabe y varias delegaciones de refugiados para resolver las disputas derivadas de la guerra árabe-israelí de 1948 , principalmente sobre refugiados y territorios en relación con la Resolución 194 y la Resolución 181 .

Tras la adopción del Plan de Partición de la ONU y el fin del Mandato Británico , el Yishuv (asentamiento sionista en Palestina) proclamó el Estado de Israel . Durante la Guerra Civil de 1947-1948 en el Mandato Británico de Palestina y la posterior Guerra Árabe-Israelí de 1948 , alrededor de 700.000 árabes palestinos huyeron o fueron expulsados ​​de la zona que se convirtió en Israel. ^{[ 3 ]} Más de 500 aldeas árabes y cerca de diez aldeas y barrios judíos quedaron despoblados durante la guerra de 1948.

La Comisión de Conciliación para Palestina se estableció el 11 de diciembre de 1948 mediante la resolución 194 de la ONU. Un mes antes de la Conferencia de Lausana, el 29 de marzo de 1949, tuvo lugar un golpe militar en Siria. Entre el 6 de enero y el 3 de abril de 1949, Israel, Egipto, Líbano y Jordania firmaron acuerdos de armisticio . El 20 de julio de 1949, se firmó un acuerdo de armisticio con Siria. Durante la Conferencia, el 11 de mayo, Israel fue admitido como miembro de las Naciones Unidas.

Entre los temas tratados figuraban las cuestiones territoriales y el establecimiento de fronteras reconocidas, la cuestión de Jerusalén, la repatriación de refugiados (y si el tema podía tratarse por separado del conflicto árabe-israelí en general), las contrademandas israelíes por daños de guerra, el destino de los naranjales pertenecientes a refugiados árabes y de sus cuentas bancarias bloqueadas en Israel.

El 12 de mayo de 1949, las partes firmaron el Protocolo de Lausana . ^{[ 4 ]} Se adjuntó al protocolo una copia del mapa de partición de la Resolución 181. El tercer informe de progreso del CPNUC indica que, si bien el mapa serviría de base para el debate, se podrían proponer ajustes a sus límites. ^{[ 5 ]}

La firma de Israel en el protocolo pronto se convirtió en motivo de controversia. Israel argumentó que el protocolo era simplemente un «instrumento procedimental» y que su firma no implicaba la aceptación de las fronteras de la partición de 1947. Los líderes árabes, por otro lado, argumentaron que sí. ^{[ 1 ] [ 6 ] [ 7 ]} Walter Eyan, el firmante israelí del protocolo, afirmó posteriormente haber firmado el documento bajo coacción. ^{[ 8 ]}

Las condiciones para la negociación eran complejas, ya que las cuestiones de los refugiados y de los territorios estaban estrechamente vinculadas. Los participantes árabes solo querían actuar en bloque . Israel solo quería negociar con estados individuales. Como las delegaciones árabes se negaban a hablar directamente con Israel, la Comisión de Conciliación iba y venía entre las partes. ^{[ 9 ] [ 10 ]} Israel también se negaba a negociar ningún punto por separado; quería resolver todos los problemas a la vez en el marco de un acuerdo general. ^{[ 11 ]} Las posiciones de Israel se han descrito de la siguiente manera: «Los dos principales puntos de discordia eran los refugiados y el territorio. La posición de Israel sobre el primero era clara y enfática: los estados árabes eran responsables del problema de los refugiados, por lo que la responsabilidad de resolverlo recaía sobre ellos. Israel estaba dispuesto a hacer una modesta contribución financiera para la resolución de este problema, pero solo como parte de una solución global del conflicto y solo si los refugiados se reasentaban en países árabes. En cuanto al segundo tema, la posición de Israel era que las fronteras permanentes entre él y sus vecinos debían basarse en las líneas de alto el fuego, con solo ajustes menores». ^{[ 12 ]}

Los árabes querían negociar sobre la base de las resoluciones 194 y 181 de la ONU. ^{[ 13 ]} Querían que Israel aceptara primero el "derecho al retorno". Israel rechazó el principio de "repatriación de los refugiados y pago de la debida compensación por sus bienes perdidos o dañados, así como por los bienes de quienes no deseen regresar", tal como se formula en la Resolución 194, ^{[ 14 ] [ 15 ]} y exigió grandes extensiones de tierra a cambio del retorno de un número limitado de refugiados. Los árabes querían el reconocimiento de las áreas que les fueron asignadas por el Plan de Partición y el retorno inmediato de los refugiados provenientes de las áreas conquistadas por Israel. ^{[ 11 ]}

Posición de EE. UU.

En un memorando del 27 de mayo de 1949 dirigido al presidente estadounidense Harry S. Truman , el Departamento de Estado informó sobre las demandas territoriales de Israel y su negativa a llegar a un acuerdo sobre el problema de los refugiados. ^{[ 16 ]} Las demandas territoriales incluían una parte del sureste del Líbano, la Franja de Gaza y partes de Transjordania, así como las porciones de la "Palestina árabe" definidas por la ONU que Israel había ocupado. ^{[ 16 ]} El memorando señalaba las intenciones israelíes de modificar las posiciones estadounidenses por sus propios medios y la amenaza israelí de obtener territorio adicional por la fuerza. ^{[ 16 ]} Según el memorando, era probable que la Conferencia de Lausana se disolviera cuando los árabes se enteraran de la negativa de Israel a hacer concesiones territoriales o sobre los refugiados. ^{[ 16 ]} El memorando recomendaba tomar medidas y reconsiderar las relaciones de Estados Unidos con Israel si esta no respondía favorablemente. ^{[ 16 ]}

El 28 de mayo de 1949, el Presidente envió una nota al Primer Ministro israelí David Ben-Gurion , expresando su profunda preocupación por las excesivas reivindicaciones israelíes sobre territorio palestino y su rechazo a los principios básicos de la Resolución aprobada por la Asamblea General el 11 de diciembre de 1948. La postura estadounidense era que Israel debía ofrecer una compensación territorial por cualquier territorio adquirido fuera de los límites establecidos en la resolución de la ONU del 29 de noviembre de 1947. Estados Unidos advirtió que la actitud israelí hasta entonces en Lausana «inevitablemente conduciría a una ruptura en esas conversaciones... y que una ruptura derivada de la postura inflexible del Gobierno de Israel impondría una gran responsabilidad a dicho Gobierno y a su pueblo». Estados Unidos instó a revisar su relación con Israel. ^{[ 17 ]}

Cuando al día siguiente el embajador estadounidense entregó el telegrama a Ben-Gurion, este reaccionó diciendo que Estados Unidos y la ONU no habían podido hacer cumplir la resolución del 29 de noviembre ni impedir la agresión árabe. Afirmó que Israel no se fundó sobre la base de la resolución, sino sobre la de una guerra de defensa exitosa. Dado que los estados árabes se negaban a firmar la paz, consideraba a los refugiados como potenciales enemigos de Israel. ^{[ 18 ]}

La respuesta de Israel a Estados Unidos

El 8 de junio, Israel respondió a la nota del 28 de mayo. En ella, afirmaba que su disposición a negociar y su plena cooperación con la Comisión de Conciliación demostraban que no rechazaba los principios básicos de la Resolución 194. El estancamiento se debía enteramente a la actitud de los Estados árabes.

Israel afirmó que su admisión como miembro de la ONU, tras exponer sus puntos de vista sobre la Resolución ante el comité, significaba que la ONU los consideraba satisfactorios; una afirmación que el gobierno estadounidense rechazó enérgicamente. ^{[ 19 ]}

Según Israel, no estaba comprometida con los límites determinados en el Plan de Partición debido al párrafo 5 de la Resolución 194 que, también según Israel, dejaba el camino libre para un acuerdo territorial completamente libre de cualquier principio a priori .

Los refugiados eran, por lo tanto, miembros de un grupo agresor derrotado en una guerra que él mismo había provocado: «El éxodo es consecuencia directa de la invasión criminal [del Estado árabe]». Era inconcebible «emprender simultáneamente la absorción de la inmigración judía masiva y la reintegración de los refugiados árabes que regresaban». ^{[ 20 ]}

En el mes anterior a la Conferencia de Lausana, el Consejo de Seguridad de la ONU recomendó a la Asamblea General la admisión de Israel como miembro de las Naciones Unidas, al considerar que Israel era un Estado amante de la paz y capaz y dispuesto a cumplir con las obligaciones contenidas en la Carta de la ONU , ^{[ 43 ]} con la abstención del Miembro Permanente Gran Bretaña. Israel temía que los debates sobre fronteras y refugiados retrasaran su admisión e intentó persuadir a la Comisión de Conciliación de Palestina para que impidiera el debate sobre estos temas en la ONU mientras se resolvía el procedimiento de solicitud. ^{[ 44 ]}

El 11 de mayo, un día antes de que Israel firmara el Protocolo de Lausana, la Asamblea General aprobó la admisión de Israel, remitiéndose a las Resoluciones 181 y 194. ^{[ 45 ]} La resolución fue adoptada con 37 votos a favor y 12 en contra. La admisión fue aprobada a pesar de la silenciosa anexión de grandes partes de territorio que, según el Plan de Partición de la ONU, habían sido asignadas al Estado árabe, incluidos los puertos de Haifa y Jaffa, Galilea y las zonas alrededor de Cisjordania, incluida Jerusalén Occidental.

La ONU esperaba que Israel, como miembro, respetara la Carta y las Resoluciones 181 y 194, contribuyendo así a fomentar la paz en Oriente Medio. El 26 de abril de 1949, el presidente israelí Weizmann escribió al presidente estadounidense Truman: «En mi opinión, ningún acto contribuirá tanto a la pacificación de Oriente Medio como la pronta admisión de Israel en las Naciones Unidas». ^{[ 46 ]} Dicha admisión también contrarrestaría la negación de la existencia de Israel por parte de los países árabes.

Menos de seis meses antes, se había denegado una solicitud similar. Dicha solicitud fue rechazada mediante la aprobación de la Resolución 194 de la Asamblea General , que creó la Comisión de Conciliación. El Consejo de Seguridad estaba dividido sobre si la admisión beneficiaría o no las negociaciones sobre Palestina y también sobre las fronteras, definidas en el Plan de Partición, pero no aceptadas por Israel. ^{[ 47 ]}

Israel sostuvo que su admisión a la ONU implicaba que la comunidad internacional había estado de acuerdo con la postura de Israel respecto a la Resolución 194, un argumento que el gobierno estadounidense rechazó enérgicamente. ^{[ 19 ]}

Según Fishbach, ^{[ 42 ]} Israel salió de Lausana frustrado por el papel desempeñado por la UNCCP. En otoño de 1949, Israel notificó formalmente a la UNCCP que consideraba que su función no debía ser la de iniciar propuestas, sino la de mediar entre los árabes e Israel, quienes responderían directamente a las iniciativas mutuas. Para los árabes, avanzar en la cuestión de los refugiados seguía siendo condición indispensable para cualquier diálogo más amplio con los israelíes, por lo que también ellos salieron decepcionados de Lausana.

Según Benny Morris , las delegaciones árabes llegaron unidas en la exigencia de que Israel declarara su aceptación del principio de repatriación antes de aceptar negociar la paz. Morris cita al delegado israelí, el Dr. Walter Eytan, quien afirmó que la delegación israelí había llegado preparada para abordar el problema de los refugiados con sinceridad y, sobre todo, con realismo, donde, según Morris, «realismo» significaba no a la repatriación. ^{[ 48 ]} Morris añade que «La insuficiencia de la "Oferta de 100.000", el continuo rechazo de los estados árabes, su falta de voluntad para aceptar y reconocer la derrota y su incapacidad para aceptar públicamente absorber y reasentar a la mayoría de los refugiados si Israel aceptaba repatriar al resto, el rechazo egipcio del "Plan de Gaza" y la falta de voluntad de Estados Unidos para ejercer una presión persuasiva sobre Israel y los estados árabes para que llegaran a un compromiso, todo ello significaba que el estancamiento árabe-israelí se mantendría y que los árabes desplazados de Palestina seguirían siendo refugiados, para ser utilizados durante los años siguientes por los estados árabes como una poderosa herramienta política y propagandística contra Israel». ^{[ 49 ]}

Según Avi Shlaim , «Acepto que en el período 1947-1949 Israel no tenía opción palestina ni ninguna otra opción árabe, salvo la jordana. El rey Abdullah fue el único jefe de Estado árabe dispuesto a aceptar el principio de partición y a coexistir pacíficamente con un Estado judío una vez que las aguas se calmaran». ^{[ 50 ]}

– Ilan Pappe escribe: El 12 de mayo de 1949, la conferencia logró su único éxito cuando las partes firmaron el Protocolo de Lausana sobre el marco para una paz integral, que incluía territorios, refugiados y Jerusalén. Israel acordó en principio permitir el retorno de varios refugiados palestinos. Este acuerdo israelí se alcanzó bajo la presión de Estados Unidos y porque los israelíes deseaban ingresar en las Naciones Unidas, lo que requería la solución del problema de los refugiados. Una vez admitido en la ONU, Israel se retractó del protocolo firmado, pues estaba completamente satisfecho con el statu quo y no veía la necesidad de hacer concesiones con respecto a los refugiados ni a las cuestiones fronterizas. El ministro de Asuntos Exteriores israelí, Moshe Sharett, había esperado un acuerdo de paz integral en Lausana, pero no pudo competir con el primer ministro David Ben-Gurion, quien consideraba suficientes los acuerdos de armisticio que detuvieron los combates con los estados árabes y restaba importancia a un tratado de paz permanente. ^{[ 51 ]}

Entre los árabes, solo el rey Abdalá de Transjordania (actual Jordania) trabajó por un tratado de paz permanente con Israel, en parte porque había anexado Cisjordania y quería que los israelíes lo reconocieran. Cuando se descubrieron las negociaciones y acuerdos secretos de Abdalá con Israel, fue asesinado el 20 de julio de 1951 en Jerusalén por un palestino. ^{[ 52 ]} Finalmente, no se llegó a ningún acuerdo. El fracaso en la resolución de la cuestión de los refugiados llevó a la creación del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (ONURP) para atender las necesidades de los refugiados.

Según Yagil Levy, las partes acordaron un protocolo basado en la aceptación por parte de los árabes del principio de partición de Palestina, lo que implicaba el reconocimiento de Israel, y la aceptación israelí del principio de repatriación de los refugiados palestinos. Sin embargo, Israel, motivado por sus intereses de seguridad recién definidos, firmó el documento, pero logró impedir su conversión en un acuerdo político (Levy, 1997, p.  60). Los israelíes insistieron en abordar las soluciones al problema de los refugiados únicamente en el contexto de una solución integral al conflicto árabe-israelí . Esto coincidía con la postura de la comisión de que la interrelación de todos los aspectos del problema era demasiado obvia como para pasarla por alto. El gobierno israelí ofreció brevemente repatriar a 100.000 refugiados, pero solo como parte de un acuerdo final en el que todos los demás refugiados serían absorbidos por los estados árabes. Se pagaría una compensación, pero no a refugiados individuales ni a estados árabes, sino solo a un "fondo común" y solo por tierras que habían estado cultivadas antes de ser abandonadas; no por ningún bien mueble ni tierra sin cultivar. El fondo común se reduciría en una cantidad de compensación a Israel por reparaciones de guerra. La comisión consideró que esta propuesta era insatisfactoria y declaró que

El Gobierno de Israel no está dispuesto a aplicar la parte del párrafo 11 de la resolución de la Asamblea General del 11 de diciembre de 1948, que establece que a los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos se les debe permitir hacerlo lo antes posible.

Las delegaciones árabes insistieron en tratar el problema de los refugiados por separado de una solución general y se negaron a tratar directamente con la delegación israelí. La comisión constató que

Por otro lado, los Gobiernos árabes no están dispuestos a implementar plenamente el párrafo 5 de la mencionada resolución, que exige la solución definitiva de todas las cuestiones pendientes entre ellos e Israel. En sus contactos con la Comisión, los Gobiernos árabes no han mostrado ninguna disposición a alcanzar un acuerdo de paz con el Gobierno de Israel.

y que no sería posible ningún progreso constructivo hacia la solución de los problemas existentes a menos que todas las partes en la disputa, al comienzo de las conversaciones, expresaran su determinación de respetar el derecho de cada una a la seguridad y a la libertad frente a los ataques, de abstenerse de actos bélicos u hostiles entre sí y de promover el retorno de la paz permanente en Palestina.

En definitiva, por razones ajenas a la labor de facilitación de la comisión, este avance no se concretó. Las posturas respectivas de las partes sobre este asunto —posturas que provocaron un estancamiento total en lo que respecta a la cuestión de los refugiados— son bien conocidas. Los Estados árabes insistieron en una solución previa a la cuestión de los refugiados, al menos en principio, antes de aceptar debatir otros asuntos pendientes. En su opinión, la solución al problema de los refugiados solo podría alcanzarse mediante la aceptación incondicional por parte de Israel del derecho de los refugiados a ser repatriados. Israel, por su parte, ha sostenido que no se puede concebir ninguna solución a la cuestión de los refugiados que implique la repatriación fuera del marco de un acuerdo global.

• Texto de la Resolución 194
• Informe de progreso de la Comisión de Conciliación de las Naciones Unidas para Palestina, correspondiente al período comprendido entre el 23 de enero y el 19 de noviembre de 1951 (Documentos Oficiales de la Asamblea General de las Naciones Unidas, 6.º período de sesiones, Suplemento n.º 18, documento A/1985).