Artículo 49 de la Constitución francesa

El 27 de agosto de 1958, Michel Debré , entonces Ministro de Justicia y uno de los principales redactores de la nueva constitución, presentó el proyecto de ley ante la Asamblea General del Consejo de Estado . El artículo 49 se mencionaba en un breve pasaje que exponía su espíritu y sus motivaciones:

«El difícil procedimiento para una moción de censura debe atenuar el defecto que conocemos bien, y desde hace demasiado tiempo. La cuestión de confianza es el arma de la administración, y solo esa. Los diputados solo pueden usar la moción de censura, y dicha moción está rodeada de condiciones que solo discuten quienes prefieren no recordarlas. La experiencia ha llevado, además, a proporcionar una disposición un tanto singular para asegurar, a pesar de las maniobras, la aprobación de una ley esencial.» ^{[ 16 ]}

En una rueda de prensa el 31 de enero de 1964, el general Charles de Gaulle retomó el tema del funcionamiento de las instituciones. Su interpretación otorgó al presidente francés una primacía que iba mucho más allá de lo estipulado en la constitución, pero que a menudo coincidía con la práctica. Abordó, entre otros temas, la cuestión de la moción de censura:

«[...] Las relaciones entre el ministro y el parlamento, tal como se rigen por la Constitución, solo justifican una moción de censura en circunstancias que confieren a esta ruptura un carácter extraordinariamente grave. En un caso tan extremo, el presidente, responsable de garantizar la continuidad del Estado, también dispone de los medios para hacerlo, puesto que puede recurrir a la nación y convertirla en juez de la disputa mediante nuevas elecciones, un referéndum o ambos. Así pues, aún existe una solución democrática.» ^{[ 17 ]}

En marzo de 2023, el presidente francés Emmanuel Macron utilizó esta disposición para aumentar la edad de jubilación en Francia, provocando indignación y manifestaciones callejeras. ^{[ 18 ]} Su administración había aprobado legislación presupuestaria de esta manera en diez ocasiones anteriores. ^{[ 19 ]} También se produjo una moción de censura, que el gobierno superó por poco. ^{[ 20 ]} En ese momento, el artículo 49 había sido utilizado 89 veces desde 1958 por gobiernos de todas las ideologías. ^{[ 21 ]}

El término «comprometerse» (que significa «involucrarse» o «convertir algo en un tema») en la Sección 49.1 es particularmente controvertido. Puede interpretarse como un requisito, como en los regímenes parlamentarios, o simplemente como una facultad, dando prioridad a la separación de poderes y a las prerrogativas del presidente.

La Constitución de la Cuarta República Francesa también establecía que "el presidente del Gabinete y los ministros no pueden ser nombrados hasta que el presidente del Gabinete haya sido investido con la confianza de la Asamblea" (Artículo 45), lo cual también era la práctica de la Tercera República .

Sin embargo, el Presidente de la República nombra a los miembros de la administración (Artículo 8), ^{[ 22 ]} sin referencia a una posible confirmación por la Asamblea. El Artículo 20 aclara, al remitirse a los Artículos 49 y 50, que el presidente es responsable ante el Parlamento, pero esto no está condicionado a un «compromiso de responsabilidad», e incluso cuando se requiere, no se da un plazo, lo que limita el requisito, que en realidad se reduce a lo sumo a un imperativo moral. ^{[ 23 ]} Michel Debré , ante el Consejo de Estado , también interpretó la cláusula como opcional, ^{[ 16 ]} incluso antes de la adopción de la Constitución: «el arma del gobierno y solo de él». Pero en su primer discurso de política general, Debré dijo sobre este tema que «el texto no dice explícitamente que deba hacerlo, pero el espíritu de la Constitución es claro». ^{[ 24 ]} Esta dificultad con respecto a la connotación semántica del modo indicativo no es el único problema semántico que afecta a la Constitución; También se podría mencionar el debate de 1960 sobre el artículo 29: «El Parlamento se reunirá en sesión extraordinaria... a petición... de la mayoría de los miembros de la Asamblea Nacional, para considerar un orden del día específico». ^{[ 25 ] [ 26 ]} y la disputa de 1986 sobre el artículo 13: «El presidente de la república firmará las ordenanzas...» ^{[ 27 ] [ 28 ]}

El texto menciona la necesidad de deliberación del Gabinete, y la doctrina jurídica ha debatido si el término implica acuerdo entre los miembros del Gabinete o simplemente discusión, lo que en ese caso dejaría la decisión únicamente en manos del primer ministro. Los gobiernos siempre han hablado de autorización o de acuerdo del Gabinete. Esta formulación tiene la ventaja adicional de consolidar la interpretación del compromiso de responsabilidad como opcional, ya que difícilmente se podría exigir al primer ministro que asumiera la responsabilidad del gobierno y, además, impedirle hacerlo sin el acuerdo de todo el Gabinete. El Consejo Constitucional validó el compromiso de responsabilidad del gobierno (Sección 3) con la frase «en la medida en que el Gabinete hubiera deliberado [...] el compromiso de responsabilidad» ^{[ 29 ]} sin mencionar la autorización. Dado que los gobiernos de la Quinta República siempre han estado más unidos que los de anteriores gobiernos de coalición, la cuestión de un posible desacuerdo entre el primer ministro y el Gabinete sigue siendo teórica. En cualquier caso, esta deliberación no otorga al presidente, especialmente en un período de "cohabitación", el poder de impedir el cumplimiento de su responsabilidad, salvo en el improbable caso de una negativa a incluir la cuestión en la agenda del Gabinete.

Por último, cabe distinguir entre un «programa» y una «declaración de política general». Si el primero puede entenderse como un catálogo de las principales medidas que el gobierno espera emprender, probablemente tan pronto como se establezca, y el segundo como una explicación de su razonamiento y de sus intenciones en un ámbito preciso que tendría —o al que el gobierno desea otorgar— particular importancia, la distinción carece de consecuencias prácticas. Algunos primeros ministros han utilizado la expresión «declaración de política general» al hablar por primera vez ante la Asamblea. El Consejo Constitucional señaló, incidentalmente, que el artículo 49 «tiende a conferir un significado análogo» a ambos términos. ^{[ 30 ]}

De Gaulle en su Segundo Discurso de Bayeux ( deuxième discours de Bayeux de 1946, que explicaba sus puntos de vista sobre las instituciones políticas) no quería un sistema parlamentario , al menos no en el sentido monista que había prevalecido desde finales del siglo XIX: «Huelga decir que el parlamento, que está compuesto por dos cámaras y que ejerce el poder legislativo, no puede ser la fuente del poder ejecutivo». ^{[ 31 ]} Sin embargo, como una importante concesión que evitó un régimen estrictamente presidencial, el jefe de Estado debe «conciliar el interés general respecto a la elección del pueblo con una orientación que sea libre del parlamento». ^{[ 31 ]} Los primeros gobiernos de la Quinta República, los que sentaron el precedente para los gobiernos posteriores, comprometieron su responsabilidad ante la asamblea después de su nombramiento. Lo hicieron, sin embargo, enfatizando siempre que procedían del presidente de la República y no del parlamento, y que no era una investidura . Pero tras las elecciones presidenciales de diciembre de 1965, el primer ministro Georges Pompidou volvió a encabezar un tercer gobierno y esperó a la apertura de la sesión ordinaria del parlamento en abril para presentar su programa, haciendo una simple declaración seguida de un debate sin votación y, por lo tanto, sin un compromiso de responsabilidad, a pesar de contar con una sólida mayoría parlamentaria. Entonces, declaró que quería crear un precedente que estableciera el carácter opcional de dicho compromiso. ^{[ 32 ]} Tras las elecciones generales de 1967, su cuarto gobierno se había reducido a una mayoría estrecha e incierta, y recurrió a la misma solución.

François Mitterrand atacó a la Asamblea, diciendo:

"El lenguaje sencillo y la gramática [...] demuestran de la manera más clara que el primer ministro debe comprometer la responsabilidad de su gobierno con su programa, y ​​que esta obligación, así decidida, se le impone de manera estricta."

Pompidou desafió a la oposición a censurar a su gobierno. La interrupción de esta práctica persistió tras la disolución del Parlamento en mayo de 1968, incluso cuando el ejecutivo se enfrentó a una aplastante y disciplinada mayoría parlamentaria, lo que demuestra que la práctica se considera opcional. (Se produjeron algunos compromisos de responsabilidad, pero no inmediatamente después de la designación del gobierno). La práctica se reanudó en 1974 y posteriormente se siguió esporádicamente. Desapareció de nuevo entre 1988 y 1993, cuando los gobiernos socialistas, cuyo apoyo no alcanzaba la mayoría en el Parlamento, ya no podían recurrir al voto de confianza salvo en una única ocasión específica: mientras Francia estaba inmersa en la Guerra del Golfo , el primer ministro Michel Rocard obtuvo un amplio apoyo en la Asamblea, pero declaró que:

"[...] quienes votaron a favor no se presumirían que apoyaban la política general del gobierno de ninguna manera." ^{[ 33 ]}

Al carecer de una mayoría garantizada, es preferible que el gobierno espere una moción de censura, como se describe en el párrafo 2, ya que su aprobación es más difícil que simplemente rechazar un voto de confianza. Sin embargo, una categoría de gobierno sí requería sistemáticamente la confianza de la Asamblea, e incluso su investidura, al asumir el cargo: los gobiernos de cohabitación . Estos se derivan políticamente, si no legalmente, de la Asamblea y no del Presidente, y deben contar con su apoyo; por lo tanto, el régimen funciona de manera más claramente parlamentaria.

Al invocar la moción de confianza en la Asamblea Nacional , el primer ministro generalmente aprovechaba la oportunidad para hacer una importante declaración política. Este ritual parlamentario otorgaba cierta formalidad a la moción, y el evento era ampliamente comentado por los medios de comunicación. Durante muchos años, fue el mejor formato para pronunciar discursos sobre políticas públicas, antes de que la entrevista televisiva apareciera en sus diversas formas, ofreciendo alternativas. Es una muestra de cortesía y deferencia hacia el parlamento. Permite al nuevo primer ministro exponer sus posiciones y comprometerse con la solidez de su gobierno. La negativa a asumir compromisos se interpreta como una admisión de la debilidad de la mayoría. Además de la nominación del primer ministro, la moción de confianza permite al gobierno emitir una nueva declaración sobre asuntos y acontecimientos que puedan surgir o a los que el gobierno desee dar importancia.

Por otro lado, bajo la Quinta República , ya no es posible, como en las repúblicas anteriores, adjuntar mociones de confianza a las votaciones de leyes para obligar a la asamblea a votar sobre la moción combinada y el proyecto de ley. Según las prácticas anteriores, el gobierno podía vincular su continuidad a la aprobación de la legislación. La Quinta República proporciona un arma mucho más poderosa con el párrafo 3 (véase más abajo).

Una cuestión de confianza también puede ayudar a un gobierno en sus relaciones con su mayoría en el poder legislativo, tranquilizando a los diputados preocupados por la popularidad de su partido, gracias a una victoria en la Asamblea que estaba prácticamente asegurada, movilizando a las bases con un claro contraste con la oposición y, si es necesario, obligando a un socio de coalición difícil, como la Agrupación por la República entre 1976 y 1981, o el Partido Comunista entre 1981 y 1986, a reafirmar su lealtad a la mayoría.

Sin embargo, su alcance es limitado y, a menos que el discurso del primer ministro sea particularmente efectivo, tendrá poco efecto en la popularidad del gobierno y su mayoría. En cuanto a los socios de coalición reticentes, pueden votar a favor de la moción de confianza expresando reservas y críticas. No obstante, cuando la medida se centra en un ámbito específico, su voto de confianza queda especialmente condicionado a ello, a diferencia de una declaración general de apoyo al gobierno, que no impide el rechazo de algunos de sus aspectos. Finalmente, el voto de confianza no fortalece la posición del primer ministro frente al presidente. El primer ministro Jacques Chaban-Delmas solicitó y obtuvo la confianza de la Asamblea el 24 de mayo de 1972, reafirmando claramente que el gobierno emana del presidente, quien puede poner fin a sus funciones en cualquier momento. (Esta es la costumbre fuera de los períodos de cohabitación (gobierno minoritario), pero no la ley: el presidente nombra al gobierno, pero solo finaliza sus funciones si renuncia). El presidente Georges Pompidou había aceptado recientemente este compromiso de responsabilidad , señalando que se trataba de una prerrogativa del primer ministro. Tiempo después declararía: «No estaba a favor y esto era de conocimiento público». Cinco semanas más tarde, solicitó y obtuvo la dimisión de Chaban-Delmas. ^{[ 34 ]}

La posibilidad de que la Asamblea Nacional derroque al gobierno, incluso si no se utiliza, tiene un profundo impacto en el funcionamiento de las instituciones. Sin ella, la constitución francesa definiría claramente un sistema presidencial , aunque con fuertes poderes otorgados al poder ejecutivo por la constitución. Porque incluso sin una mayoría en la Asamblea Nacional, el presidente aún podría nombrar un gobierno a su conveniencia y disponer de esta manera de todos sus poderes, sujeto a la contreseación (contrafirma) ( Artículo 19 de la Constitución francesa ^{[ 36 ]} ), en particular el poder de nombrar ( Artículo 13 de la Constitución francesa ^{[ 27 ]} ), mientras que el gobierno tendría el poder de regular ( Artículo 37 ^{[ 37 ]} ), y los considerables poderes que le ofrece la constitución en sus relaciones con el parlamento (la parte esencial del Título V). Si también cuenta con el apoyo del Senado, podría bloquear cualquier iniciativa de la Asamblea Nacional con la que no esté de acuerdo; O al menos, podría obstaculizarlo considerablemente. Aun así, le sería imposible lograr la aprobación de la legislación que desea, y sobre todo, tendría que llegar cada año a un compromiso con la Asamblea para aprobar el presupuesto. Estaría mucho mejor preparado para enfrentarse al poder legislativo que, por ejemplo, el presidente de los Estados Unidos , el arquetipo de la forma de gobierno presidencial.

Por el contrario, ante la amenaza de una moción de censura, una mayoría hostil en la Asamblea Nacional lleva al presidente a nombrar un gobierno de dicha mayoría. («Compatible» es la palabra utilizada en el discurso de Bayeux), un modo de funcionamiento institucional conocido como «cohabitación» desde su aparición tras las elecciones legislativas de 1986. Este gobierno contaría entonces con los fundamentos del poder ejecutivo y podría apoyarse en su mayoría en la Asamblea. El artículo 49.2 impone así coherencia entre el gobierno y la mayoría parlamentaria (en la medida en que exista tal mayoría), una característica de los regímenes parlamentarios modernos, incluso si el jefe de Estado dispone en el gobierno de poderes mucho más amplios que en otros regímenes europeos.

El inciso 2 se refiere, a través del parlamentarismo racionalizado , a la dificultad tanto de presentar como de aprobar una moción de censura. Su objetivo es evitar la inestabilidad gubernamental y, por lo tanto, asegurar «que exista un gobierno que esté hecho para gobernar, al que se le dé el tiempo y la posibilidad de hacerlo», como dijo De Gaulle en su discurso del 4 de septiembre de 1958 en la Plaza de la República. ^{[ 38 ]}

La presentación de una moción de censura está limitada por requerir, para cada moción, la firma de al menos una décima parte de los diputados, cada uno de los cuales solo puede firmar tres mociones de este tipo durante una sesión ordinaria según el artículo 28 ^{[ 39 ]} . (Antes de la reforma constitucional de 1995, una sola moción por cada una de las dos sesiones ordinarias del año), o por cada sesión extraordinaria según el artículo 29 ^{[ 25 ]} . Las consecuencias de esta restricción son menores, ya que la oposición generalmente no se queda sin mociones autorizadas. La consecuencia más visible es que, cuando hay más de un partido de oposición, el más pequeño (por ejemplo, el Frente Nacional entre 1986 y 1988) no puede presentar tales mociones, ya que no alcanzaría el umbral del 10%; sin embargo, en cualquier caso, una moción de este tipo no habría tenido ninguna posibilidad de ser aprobada.

El inciso 2 también dificulta la aprobación de una moción. En primer lugar, debe transcurrir un lapso de cuarenta y ocho horas entre la presentación de una moción y su votación. Si la votación es ajustada, el lapso de 48 horas puede permitir al gobierno convencer a algunos de los indecisos de no votar a favor de la medida. De este modo, la constitución impide la interpelación que prevalecía durante la Tercera República , en la que un solo diputado podía desafiar al gobierno, y una votación, tras el debate, a favor de una legislación desfavorable al gobierno podía provocar su dimisión. La Cuarta República preveía un día completo entre la presentación de una moción y su votación. ^{[ 40 ]} A continuación, debe votar a favor la mayoría de los miembros de la Asamblea. Esto significa que más de la mitad de los miembros actuales (los escaños vacantes no cuentan según el reglamento de la Asamblea) deben votar a favor de la moción, en lugar de solo la mayoría de los votos emitidos. El sistema no permite la abstención: un diputado puede votar a favor de la moción o abstenerse, en cuyo caso se presume que no desea derrocar al gobierno. Se dice que una moción no ha sido aprobada, por cierto, lo que significa que no recibió el apoyo de la mayoría, no que fue rechazada, lo que implicaría que la mayoría votó en contra; mientras que, en una votación ajustada, solo votan los partidarios de la moción. Este mecanismo puede asegurar la supervivencia del gobierno en una votación reñida. La moción que fracasó por el margen más estrecho se refería a la política agrícola del gobierno de Pierre Bérégovoy en junio de 1992, a la que le faltaron solo tres votos para ser aprobada. El procedimiento de la Cuarta República fue similar, con un matiz: mientras que los defensores de la censura necesitaban, como hoy, una mayoría absoluta de diputados, todos los diputados participaron en la votación, lo que permitió distinguir a los partidarios del gobierno de quienes se abstuvieron; si bien esto no afectó la aprobación de la moción, la votación podía debilitar al gobierno al evidenciar el escaso apoyo con el que contaba.

Estas precauciones se vieron reforzadas aún más por el carácter exclusivo del artículo 49 en lo que respecta a la responsabilidad del gobierno que entra en juego. El Consejo Constitucional censuró cualquier intento, bajo la ley orgánica o el reglamento de la Asamblea, que permitiera al parlamento o a una Asamblea la posibilidad de una votación que marcara un desafío al gobierno, incluso sin un efecto restrictivo, fuera del artículo 49. ^{[ 41 ]}

Estas diversas técnicas de racionalización demostraron su eficacia para aquellos gobiernos de la Quinta República que contaban con una escasa mayoría para sostenerlos. Sin embargo, las mismas técnicas, o casi las mismas, que ya estaban presentes en la constitución de la Cuarta República, fracasaron por completo en su objetivo. La mayoría de los gobiernos de la época, no obstante, no fueron derrocados formalmente, sino que se retiraron al no obtener el apoyo considerado necesario o tras graves desacuerdos entre ministros. Estas dos causas han desaparecido.

Los gobiernos de las dos Repúblicas precedentes (al menos tras la caída de Patrice de Mac-Mahon ) debían toda su legitimidad al poder legislativo; el presidente de la República simplemente los proponía a las Asambleas, a las que él mismo debía incidentalmente su función. La falta de apoyo de los legisladores, incluso sin voto de censura, solía provocar su dimisión. El presidente de la Quinta República tenía legitimidad propia y consideraba, fuera de los periodos de cohabitación (gobierno minoritario), que el gobierno le pertenecía y respondía ante él, lo que a menudo genera un paralelismo entre la Quinta República y los regímenes parlamentarios dualistas de la primera mitad del siglo XIX. La responsabilidad ante el poder legislativo subsistía, pero el gobierno podía considerarse legítimo siempre que no fuera derrocado formalmente. Un voto de censura podría interpretarse como un conflicto entre legitimidades, ambas basadas en la elección, del presidente de la República y de la Asamblea, un conflicto que, como explica de Gaulle, ^{[ 17 ]} "dona a esta ruptura un carácter de extraordinaria gravedad". La Asamblea ya no debería derrocar al gobierno salvo en caso de un desacuerdo importante, y el Presidente de la República, para poner fin a un conflicto de legitimidad, "puede recurrir a la nación", disolviendo la Asamblea Nacional ( Artículo 12 de la Constitución de la Quinta República Francesa ). Este es uno de sus poderes inherentes, incondicional en su aplicación salvo en la forma, y ​​de hecho se utilizó la única vez que se votó una moción de censura. La Constitución también prohíbe un voto de censura cuando la disolución no es posible, durante una vacante en la Presidencia o una incapacidad presidencial ( Artículo 7 ) . La posibilidad, por no decir la probabilidad, de esta disolución puede tener un gran efecto disuasorio en la Asamblea, dado que muchos diputados podrían arriesgarse a perder sus escaños.

Además de los aspectos dualistas propios de la Quinta República, que también pueden ayudar a explicar la solidez de los gobiernos frente a la Asamblea, se han señalado con frecuencia los límites de la racionalización "técnica" del parlamentarismo. Los primeros ejemplos de racionalización técnica, presentes en las constituciones redactadas al final de la Primera Guerra Mundial , especialmente la de la República de Weimar , que también contaba con un jefe de Estado fuerte, fracasaron por completo, al igual que fracasaron durante la Cuarta República y en la República Italiana.

Por otro lado, el parlamentarismo británico, totalmente desprovisto de tales medidas, demostró una gran estabilidad. Esta estabilidad se atribuye a menudo al bipartidismo , en particular por Michel Debré en su discurso ante el Consejo de Estado ^{[ 16 ]} o por René Capitant , uno de los que inspiraron el sistema, ambos grandes admiradores del sistema británico, basado en una votación mayoritaria en una sola vuelta y bipartidista. Si bien Michel Debré consideró imposible su transposición a Francia, las elecciones mayoritarias en dos vueltas, introducidas en 1958, dieron lugar a resultados similares, con coaliciones formadas antes de las elecciones y que se mantuvieron estables posteriormente. En lo que respecta al derecho ordinario ( Artículo 34 ), este método electoral sin duda contribuye más a la estabilidad de los gobiernos que el detalle del Artículo 49. Al mismo tiempo, cabe señalar el efecto del cambio del método electoral en Italia en 1993, en ausencia de una reforma constitucional importante, que siguió siendo un parlamentarismo monista estricto, por cierto bastante cercano al de la Cuarta República. Sin embargo, este método electoral no siempre garantiza la existencia de una mayoría, como lo demuestra el ejemplo inglés de la década de 1920, o bien la composición de la Asamblea Nacional entre 1988 y 1993.

Durante la Quinta República, se aprobó una moción de censura en dos ocasiones: la primera, durante la sesión del 4 de octubre de 1962 (en realidad, la mañana del 5 de octubre). La moción se presentó el 2 de octubre, después de que el general De Gaulle anunciara el 30 de septiembre un referéndum (de conformidad con el artículo 11 de la Constitución) para organizar la elección del Presidente de la República por sufragio directo . Las circunstancias de dicha votación fueron muy particulares. Tuvo lugar al final de la crisis argelina, que afectó a los primeros años de la Quinta República, una especie de fase de transición en su historia. La votación se celebró durante la primera legislatura de la Quinta República y puso fin a la misma. Las elecciones parlamentarias de 1958 no habían dado como resultado una clara mayoría, pero el presidente y el gobierno de Debré pudieron trabajar con la Asamblea sin mayoría en el poder legislativo, ya que la prioridad era resolver la crisis argelina. En el verano de 1962, la crisis terminó y muchos diputados deseaban volver a un sistema más parlamentario. De Gaulle, al solicitar la dimisión del primer ministro Debré y nombrar a Georges Pompidou, un no parlamentario, no parecía estar avanzando en esa dirección. ^{[ 42 ]}

La moción de censura fue aprobada fácilmente, siendo el partido gaullista ( Unión por la Nueva República ) el único grupo importante que no votó a favor. De Gaulle fue destituido el 5 de octubre y el 6 de octubre recibió a Pompidou anunciando su dimisión, tal como lo obligaba el artículo 50. De Gaulle tomó nota de la dimisión sin aceptarla formalmente, solicitó que el gobierno permaneciera en funciones y anunció la disolución de la Asamblea Nacional el 9 de octubre. De Gaulle ganó con facilidad el referéndum del 28 de octubre y también las elecciones parlamentarias del 18 y 25 de noviembre. Con esta última votación, la izquierda se recuperó de las elecciones de 1958, en las que no hubo alianza entre socialistas y comunistas. Por el contrario, los partidos centristas, los republicanos populares e independientes fueron derrotados en beneficio de la UNR, que monopolizó los votos de la derecha. Esa elección, consecuencia de la moción de censura del 5 de octubre, consolidó la polarización de la vida política en Francia. El nuevo gobierno de Pompidou fue nombrado tras las elecciones.

El anuncio del referéndum, precedido por algunos rumores durante el verano, causó gran revuelo. Las elecciones por sufragio universal iban a alterar el equilibrio de poderes y convertirían la elección del Presidente de la República en un referéndum, reviviendo el doloroso recuerdo de Luis Napoleón Bonaparte y el general Georges Ernest Boulanger . Sin embargo, el procedimiento era el que estaba en entredicho, ya que De Gaulle optó por reformar la constitución con el artículo 11 y no con el artículo 89, que exige el consentimiento del poder legislativo. La mayoría de los parlamentarios creían que este procedimiento era inconstitucional. Esta era también la opinión de la mayoría de los expertos, del Consejo de Estado, cuya opinión se filtró a la prensa, del Consejo Constitucional, cuyo dictamen se mantuvo confidencial, y de la mayor parte del entorno del presidente, incluso del primer ministro. La moción iba claramente dirigida contra el Presidente de la República. La mayoría de sus facultades están sujetas a refrendo , lo que, según la tradición parlamentaria, justifica su irresponsabilidad , pues el ministro que refrenda aprueba el acto. El artículo 11 no está sujeto a refrendo ; sin embargo, no se puede hablar de un poder inherente, ya que la iniciativa debe provenir del gobierno o del parlamento. En este caso, provino, si bien formalmente, del gobierno, lo que permitió poner en juego su responsabilidad. El texto de la moción, sin embargo, no dejaba lugar a dudas sobre su objetivo, ya que el gobierno solo se mencionaba al final: «La Asamblea Nacional [...], considerando que al ignorar la votación de ambas cámaras el Presidente de la República viola la Constitución de la que es guardián; considerando que abre así una brecha por la que un aventurero podría algún día entrar para derrocar la República y suprimir las libertades; considerando que el Presidente solo pudo actuar basándose en la propuesta del Gobierno; Censurar al Gobierno de conformidad con el Artículo 2 de la Constitución. » ^{[ 43 ]} Su redacción no está lejos de sugerir el uso del Título IX, la Alta Corte de Justicia ( Artículo 68 ), la presentación de una acusación contra el presidente de la República por alta traición, en lugar de una simple censura del gobierno. 

El 4 de diciembre de 2024, se aprobó una moción de censura con 331 votos. ^{[ 44 ]}

El artículo 20 de la Constitución de la Quinta República establece que "el gobierno determina y dirige la política de la nación". Este concepto difiere considerablemente de la definición habitual del poder ejecutivo, encargado de la ejecución de las leyes. Determinar y dirigir la política de la nación implica, por el contrario, ser su principal autor, a lo que la constitución dedica su artículo 49, que exige a la Asamblea priorizar el debate de los proyectos legislativos del gobierno. Si bien esto podría interpretarse como una reducción de la democracia en Francia, está en consonancia con el deseo de De Gaulle de lograr una democracia más eficiente y estable. El ejecutivo se sitúa al frente de la democracia y, a través de este párrafo, adquiere el poder de implementar sus promesas y objetivos de campaña. El ejecutivo se coloca en una posición de liderazgo y asume sus responsabilidades. La importancia de este artículo radica en que establece otro vínculo directo entre el ejecutivo y el pueblo, como ocurre en la Quinta República. Sin embargo, si bien esto ayuda al ejecutivo a implementar su programa, también lo coloca en una posición precaria. Los proyectos de ley aprobados bajo el artículo 49.3 son objeto de un escrutinio más riguroso, y si son impugnados y rechazados mediante un voto de censura, podrían considerarse como un cuestionamiento de la legitimidad del gobierno. ^{[ 45 ]} Esto desestabilizaría al poder ejecutivo y lo obligaría a disolverse y formar un nuevo gobierno.

El mecanismo tradicional de la moción de confianza (distinto del más limitado que se mantiene en el párrafo 1 durante la Quinta República) obliga al Parlamento a bloquear la política gubernamental y a asumir la cuasi censura que implica el rechazo de un proyecto. Puede consistir simplemente en que el Gobierno anuncie su dimisión si su proyecto no se aprueba. Un Gobierno puede hacerlo de manera informal, en ausencia de medidas para implementar este compromiso. Este fue el caso, por ejemplo, durante la Tercera República. La acción también puede estar contemplada en la Constitución, generalmente de forma favorable al Gobierno. En Alemania, el artículo 68 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania establece que si una moción de confianza, que puede incluir la aprobación de un texto, no se aprueba por mayoría absoluta, el Canciller puede solicitar al Presidente la disolución del Bundestag o la proclamación de un «estado de necesidad legislativa», que durante un tiempo limitado permite la aprobación de leyes con el consentimiento de una sola cámara alta, el Bundesrat . El Presidente es libre de aceptar o no esta solicitud. En cualquier caso, la no aprobación no obliga al gobierno a dimitir. La dimisión del gobierno solo puede obtenerse si el Bundestag aprueba una moción de censura por mayoría absoluta que designe a un nuevo canciller, lo que se conoce como moción de censura «constructiva» en el artículo 67.

Durante la Tercera República, una moción de confianza provocó la caída de numerosos gobiernos. Una de las razones fue que, a menudo, la planteaba un solo ministro sin el acuerdo previo del gobierno en su conjunto, y por ende, de la coalición a la que representaba. Los demás miembros de la coalición podían negarse a verse obligados a actuar de esta manera, y el gobierno caía. En la Cuarta República, la cuestión del voto de confianza se regía por el artículo 49 de la Constitución. Esta era prerrogativa exclusiva del Presidente del Consejo, tras la deliberación del Consejo de Ministros . Dicho artículo establecía que el gobierno solo podía ser derrocado por mayoría simple de los miembros de la Asamblea. Esta última disposición, destinada a proteger al gobierno, resultó devastadora para él.

El reglamento de la Asamblea Nacional establecía que, en circunstancias normales, un texto adjunto a una moción de confianza se aprobaría por mayoría simple. Por lo tanto, los diputados podían, mediante numerosas abstenciones, asegurar que una medida se aprobara por mayoría simple, pero no absoluta. El efecto era que la medida no se aprobaba y el gobierno quedaba en minoría. Sin embargo, debido al elevado número de abstenciones, el gobierno no fue derrocado conforme a la Constitución. Privado del apoyo de la Asamblea, de la que extraía su legitimidad, e impedido de implementar sus programas, se vio acorralado, políticamente si no legalmente, a dimitir. De este modo, la Asamblea evitó la disolución del Parlamento, conocida como «mayoría calibrada», que, según la Constitución, estaba condicionada al derrocamiento formal del gobierno.

En la Constitución de 1946, esta medida fue una de las que más contribuyó a la inestabilidad del gobierno y a la ausencia de una política clara en un contexto particularmente difícil, marcado hasta 1954 por la guerra en Indochina y posteriormente en Argelia. El régimen se encontraba en crisis. Si bien existía un amplio consenso sobre la necesidad de reforma, no surgió ninguna propuesta concreta. La última y más radical fue la del gobierno de Félix Gaillard , presentada a la Asamblea Nacional el 16 de enero de 1958. Esta incluía, notablemente, una reescritura del artículo 49. El cambio principal consistía en que no se votarían más mociones de confianza, sino solo una o más mociones de censura que pudieran presentarse en respuesta a la misma. A menos que se aprobara una de estas mociones de censura, la medida del gobierno se aprobaría. La medida de Gaillard también se inspiró en la moción de censura "constructiva" alemana, que exigía que las mociones de censura contuvieran una contrapropuesta y "sugerranque" el nombre de un nuevo presidente del Consejo.

De esta forma, se buscaba evitar que un gobierno fuera derrocado por una oposición dividida, incapaz de ponerse de acuerdo sobre una política diferente. En primera lectura, la Asamblea Nacional aprobó una versión atenuada de la medida. Mientras que la medida de Gaillard establecía que los diputados votarían únicamente sobre la censura, en la versión de la Asamblea tendrían que elegir entre la confianza y la censura, sin la opción de abstención. La versión de la Asamblea obligaba así a quienes no querían derrocar al gobierno a aprobar su texto, incluso si lo desaprobaban o no deseaban su aprobación. La propuesta original les permitía permanecer pasivos y simplemente no votar a favor de la censura. Graves reveses diplomáticos relacionados con Argelia llevaron a la caída del gobierno de Gaillard el 15 de abril, antes de que pudiera aprobarse la reforma constitucional. Tras una larga crisis ministerial y una breve interrupción de Pierre Pflimlin como presidente del Consejo, De Gaulle asumió el poder el 1 de junio y su gobierno fue facultado para redactar una nueva constitución.

En el consejo interministerial que redactó la esencia de la nueva constitución, el ministro de Estado Pierre Pflimlin insistió en retomar el proyecto Gaillard, en particular la adopción sin votación de proyectos sobre los que el gobierno se compromete a asumir la responsabilidad, pudiendo oponerse únicamente mediante una moción de censura. Michel Debré consideró inadecuada la propuesta y defendió un sistema complejo basado, por un lado, en compromisos de responsabilidad frecuentes y obligatorios en el sentido del artículo 1, y por otro, en una distinción entre un ámbito de competencia exclusivo del parlamento y otro en el que el gobierno podría adoptar medidas por decreto (una distinción más flexible que la establecida por los artículos 34 y 37).

Dadas estas circunstancias, consideraba que el ámbito exclusivo del Parlamento no abarcaba ningún tema que requiriera la urgencia de un proyecto de ley, y que, por lo tanto, no habría motivo para un procedimiento tan brutal. De Gaulle, en cambio, deseaba que el presidente pudiera convocar un referéndum sobre cualquier legislación rechazada por el Parlamento. Este deseo resultaba inaceptable para los ministros de Estado, partidarios de un gobierno estrictamente representativo, para quienes un referéndum evocaba los plebiscitos de los Bonaparte. No querían que se utilizara la consulta popular para debilitar y controlar al Parlamento.

El recurso al referéndum estaba, por tanto, muy limitado en el artículo 11 de la Constitución. Pflimlin y su partido, el MRP, impusieron su solución: en la comisión Consultiva Constitucional, compuesta principalmente por parlamentarios, que examinaba el proyecto legislativo del gobierno, Pierre-Henri Teitgen subordinó el referéndum a la aprobación del artículo. A pesar de la oposición de Paul Reynaud , ferviente defensor de las prerrogativas del Parlamento y presidente de la comisión Consultiva, y de Michel Debré , De Gaulle, muy preocupado por la aprobación de la Constitución y, además, consciente de que sus ideas sobre el referéndum no serían aceptadas, apoyó el artículo.

Por otro lado, desaparecieron elementos de la propuesta de Gaillard que habrían implicado que el ejecutivo procediera del parlamento, es decir, la designación de un sucesor mediante una moción de censura constructiva y la referencia a la investidura. La propuesta de Gaillard justificaba la adopción del texto señalando que, al no haber censura, no se retiraba la confianza depositada en la investidura. De Gaulle no quería que el gobierno fuera nombrado ni aprobado por el parlamento.

La implementación del artículo se desarrolla en tres etapas. Primero, la deliberación del Consejo de Ministros, en las mismas condiciones que para el primer párrafo. Luego, el compromiso de responsabilidad, estrictamente hablando, del Primer Ministro, en una sesión de la Asamblea Nacional. De ser aplicable, la presentación de una moción de censura, con las debidas facilidades respecto al subpárrafo 2, y su votación. En caso de que no exista dicha moción, o si esta no se aprueba, el texto se considera aprobado por la Asamblea.

La deliberación en el Consejo de Ministros se lleva a cabo en las mismas condiciones que en el apartado 1, y se puede analizar de la misma manera la distinción entre deliberación y autorización (véase más arriba).

Si bien, fuera de los períodos de convivencia, el Presidente, verdadero jefe del poder ejecutivo, puede tener informalmente un papel importante en la decisión de recurrir al artículo 49.3, nunca se ha opuesto a ello en los períodos de convivencia, lo que solo podía hacer negándose a que la deliberación quedara registrada en las actas del Consejo de Ministros. El uso del artículo 49.3 es una prerrogativa estrictamente ejecutiva. Cabe destacar que, justo después de su negativa a firmar los decretos en 1986, una negativa cuya constitucionalidad fue objeto de un animado debate, François Mitterrand permitió que el Consejo de Ministros autorizara a Jacques Chirac a comprometer la responsabilidad del gobierno en un proyecto de ley que retomaba las mismas disposiciones.

Tras la deliberación del Consejo, el primer ministro tiene la libertad, en sesión de la Asamblea Nacional, de comprometer la responsabilidad del gobierno en el momento que considere oportuno, y solo si lo considera oportuno. Debe hacerlo personalmente. Puede hacerlo tan pronto como se presente el texto, evitando así cualquier debate. Con mayor frecuencia, permite que se celebre el debate y, posiblemente, que se modifique el texto legislativo.

El reglamento de la Asamblea permite al gobierno solicitar que se posponga una enmienda, es decir, aplazar el debate (Artículo 95). Si mientras tanto se produce un compromiso de responsabilidad, este debate no se lleva a cabo. De este modo, el gobierno puede evitar enmiendas que no le convienen, pero que la Asamblea podría respaldar, así como aquellas introducidas con fines dilatorios. Una vez que el compromiso de responsabilidad se ha formalizado, ya no es posible retomar las medidas previamente adoptadas. Sin embargo, el texto al que se ha comprometido el gobierno puede, por otro lado, retomar las medidas que se habían aplazado.

También puede contener modificaciones a la legislación original, ya sean introducidas por el poder ejecutivo o por el legislativo, que la administración haya decidido mantener. El compromiso de responsabilidad también puede referirse únicamente a una parte del texto, en cuyo caso el análisis de los artículos restantes se desarrolla de la forma habitual.

Una vez que el gobierno se compromete a asumir la responsabilidad de un texto, el debate sobre el mismo queda definitivamente cerrado. Se abre un plazo de veinticuatro horas para la presentación de una moción de censura. La única diferencia entre una moción de censura "provocada" y una moción de censura "espontánea" según el inciso 2 es que una moción provocada no se contabiliza dentro del límite fijo de mociones que un diputado puede firmar durante una sesión. Se mantienen las demás disposiciones del inciso 2: la firma de una décima parte de los miembros de la Asamblea, el plazo antes de la votación y la aprobación por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea.

Por lo general, se presenta una moción de censura en respuesta al uso del artículo 49.3 por parte del gobierno. De ser aprobada, la moción conlleva el rechazo del texto legal y la dimisión del gobierno. Esto solo ha ocurrido una vez y el artículo 49.3 ha demostrado ser muy eficaz para el poder ejecutivo. Sin embargo, solo la Asamblea Nacional debe aprobar la moción, no todo el parlamento. La comunicación entre ambas asambleas, prevista en el artículo 45 de la constitución, se lleva a cabo de la forma habitual.

El ejecutivo suele reiterar su compromiso varias veces con el mismo texto: primero en la primera lectura, luego con el texto elaborado por la comisión que intenta conciliar las versiones adoptadas por el Senado y la Asamblea, y finalmente en la lectura final, que permitiría anular cualquier oposición en el Senado. El número de reiteraciones del compromiso puede ser mayor en la legislación presupuestaria, ya que la primera parte, relativa a los ingresos y el equilibrio presupuestario, debe aprobarse antes de cualquier debate sobre los detalles de las asignaciones por partidas. Esto puede dar lugar, en una sola lectura de la ley, a dos compromisos de responsabilidad. Por ejemplo, el artículo 49.3 se utilizó un total de cinco veces cuando se aprobó el presupuesto de 1990.

El procedimiento de la sección 49.3 ha sido utilizado 115 veces desde 1958 por los primeros ministros. Las columnas "Meses" indican la duración del mandato del líder. ^{[ 46 ]}

El artículo 49.3 se concibió en una época en que el parlamento solía estar dividido en numerosos partidos indisciplinados. Esta situación desapareció tras las elecciones legislativas de 1962. El nuevo sistema es más eficiente, ya que los legisladores preferirán no votar a favor de la dimisión del gobierno, incluso si se oponen a la ley en cuestión, por temor a una especie de suicidio político ante los votantes.

Diversos factores pueden hacer que esta sección entre en juego:

• cuando surge la necesidad de acelerar un debate que se prolonga demasiado en relación con las necesidades del calendario gubernamental o cuando la oposición intenta bloquear el proceso de debate multiplicando indefinidamente las propuestas de enmienda, cuando el gobierno goza de una mayoría real y no hay posibilidad de sorpresa. El gobierno incluye las enmiendas que considera más serias e importantes y comienza el procedimiento del artículo 49.3.
• cuando parte del partido gobernante se opone a una ley, impidiendo que se vote. Recurrir al artículo 49.3 permite al gobierno poner a prueba a la oposición interna, obligándola a aliarse con la oposición al gobierno o a aceptar la ley. Raymond Barre utilizó este procedimiento en tal situación ocho veces entre 1976 y 1981 para luchar contra la opresión permanente de los diputados del RPR de Jacques Chirac , quienes en cada ocasión aceptaron la aplicación de la ley en lugar de aliarse con el Partido Socialista de François Mitterrand ;
• Cuando el gobierno solo cuenta con el apoyo de una mayoría relativa en la Asamblea Nacional (es decir, tiene el respaldo del grupo más numeroso en la Asamblea, pero no la mayoría absoluta). Michel Rocard utilizó este procedimiento 28 veces para aprobar sus leyes, debido a la constante división entre el Partido Comunista Francés , la Unión de Centro (de centroderecha, separada de la Unión por la Democracia Francesa ) y los diputados leales al presidente François Mitterrand. Édith Cresson , quien lo sucedió, lo utilizó ocho veces, a pesar de contar con un mayor apoyo de los diputados mitterrandistas.

Desde 1958, esta práctica se ha utilizado más de 90 veces. ^{[ 48 ]} Se ha aplicado a diversos textos sin preferencia por ningún tema. ^{[ 49 ]} Los textos siguen siendo examinados por el Consejo Constitucional y por el Senado. El artículo 49.3 se utiliza para abordar un problema de manera más eficiente y directa si surge alguno de los factores mencionados anteriormente.

Tradicionalmente, el artículo 49.3 suele ser cuestionado por miembros de partidos opositores al ejecutivo. Algunos políticos lo consideran contrario a la democracia y al debate democrático. François Hollande, entonces aún no presidente, lo describió en febrero de 2006 como una «brutalidad» y un «bloqueo a la democracia». ^{[ 50 ]} Martine Aubry lo describe como «contrario al debate democrático». ^{[ 51 ]} Manuel Valls, entonces primer ministro de François Hollande, lo describe como de efectos perversos. ^{[ 52 ]} Esto no les impidió utilizarlo más que nadie en los últimos 20 años.

Las principales críticas al artículo 49.3 se referían al equilibrio entre el poder ejecutivo y el legislativo. Sin embargo, estas críticas deben matizarse, ya que la voz de los diputados aún puede ser escuchada mediante el voto de censura. De hecho, si se aprueba el voto de censura, lo más probable es que el ejecutivo disuelva la asamblea y, por lo tanto, permita a los ciudadanos expresar su opinión sobre el asunto mediante elecciones para diputados. ^{[ 53 ]}

Una crítica a este artículo también se centra en los motivos que justifican su uso y la variedad de razones que lo sustentan. De hecho, algunos académicos argumentan que, para que el artículo 49.3 se ajuste al artículo 24.1 de la Constitución sobre la voluntad general, los motivos que lo justifican deberían limitarse a ciertos ámbitos de aplicación. Esto se haría para evitar el uso abusivo de este artículo y garantizar que los motivos políticos que lo sustentan sean necesarios. Dichos motivos serían evaluados por el Consejo Constitucional. El problema radicaría en que, si los motivos no se declaran de forma suficientemente clara, podrían dar lugar a una interpretación subjetiva del proyecto de ley. ^{[ 54 ]}