Memorándum de Budapest

El Memorándum de Budapest sobre Garantías de Seguridad comprende cuatro acuerdos políticos sustancialmente idénticos firmados en la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE) en Budapest , Hungría , el 5 de diciembre de 1994, para proporcionar garantías de seguridad por parte de sus signatarios en relación con la adhesión de Bielorrusia , Kazajstán y Ucrania al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (TNP). Los cuatro memorandos fueron firmados originalmente por cuatro potencias nucleares: Ucrania , Rusia , Estados Unidos y Reino Unido . ^{[ 1 ]} Francia y China dieron garantías individuales en documentos separados. ^{[ 2 ]}

Los memorandos, firmados en el Salón Patria del Centro de Congresos de Budapest con la presencia, entre otros, del embajador estadounidense Donald M. Blinken , ^{[ 3 ]} prohibieron a Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido amenazar o utilizar la fuerza militar o la coerción económica contra Ucrania, Bielorrusia y Kazajistán, «salvo en legítima defensa o de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas ». Como resultado del memorando y otros acuerdos, entre 1993 y 1996, Bielorrusia, Kazajistán y Ucrania renunciaron a sus armas nucleares. ^{[ 4 ] [ 5 ]} El 6 de diciembre, la CSCE, sin mencionar los Memorandos de Budapest propiamente dichos, publicó en la misma sala de conferencias la Declaración de la Cumbre de Budapest y las Decisiones de Budapest , tras lo cual, el 1 de enero de 1995, pasó a denominarse OSCE . ^{[ 6 ]}

Rusia violó el Memorándum de Budapest en 2014 con la anexión de Crimea ^{[ 7 ] [ 8 ]} y en 2022 con la invasión de Ucrania. En respuesta, Estados Unidos, Reino Unido y Francia proporcionaron a Ucrania asistencia financiera y militar , e impusieron sanciones económicas a Rusia, descartando "cualquier intervención directa para evitar una confrontación directa con Rusia". ^{[ 7 ]}

Según los tres memorandos, ^{[ 9 ]} Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido confirmaron su reconocimiento de que Bielorrusia, Kazajstán y Ucrania se adhirieran al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares y retiraran efectivamente todas las armas nucleares soviéticas de su territorio, y que acordaron lo siguiente:

1. Respetar la independencia y soberanía del signatario dentro de las fronteras existentes (de conformidad con los principios del Acta Final de la CSCE ). ^{[ 10 ]}
2. Abstenerse de amenazar o usar la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de los signatarios del memorándum, y comprometerse a que ninguna de sus armas se utilice jamás contra estos países, salvo en casos de legítima defensa o de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.
3. Absténgase de ejercer coerción económica con el fin de subordinar a sus propios intereses el ejercicio por parte de Ucrania, la República de Bielorrusia y Kazajstán de los derechos inherentes a su soberanía y, por lo tanto, obtener ventajas de cualquier tipo.
4. Solicitar la adopción inmediata de medidas por parte del Consejo de Seguridad para prestar asistencia al signatario en caso de que "sea víctima de un acto de agresión o objeto de una amenaza de agresión en la que se utilicen armas nucleares".
5. No utilizar armas nucleares contra ningún Estado no poseedor de armas nucleares que sea parte del Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares , excepto en caso de un ataque contra sí mismos, sus territorios o territorios dependientes, sus fuerzas armadas o sus aliados, por parte de dicho Estado en asociación o alianza con un Estado poseedor de armas nucleares. ^{[ 5 ] : 169–171 [ 11 ] [ 12 ]}
6. Consultarse entre sí si surgen dudas respecto a esos compromisos. ^{[ 13 ] [ 14 ]}

En parte para obtener reconocimiento internacional, el gobierno ucraniano se comprometió desde el principio a ser un estado libre de armas nucleares. La Declaración de Soberanía Estatal de Ucrania del 16  de julio de 1990 comprometió a Ucrania a "no aceptar, producir ni adquirir armas nucleares", aunque algunos políticos ucranianos se opusieron, pues veían a Rusia como una amenaza. ^{[ 15 ]} Hasta que Ucrania transfirió las armas nucleares soviéticas estacionadas en su territorio, poseía el tercer arsenal de armas nucleares más grande del mundo . ^{[ 16 ] [ 17 ]} Bielorrusia solo tenía lanzadores de misiles móviles, y Kazajistán optó por entregar rápidamente sus ojivas nucleares y misiles a Rusia. Ucrania atravesó un período de debate interno sobre su enfoque. ^{[ 4 ] [ 18 ]}

Los Memorandos de Budapest

El "Memorándum de Budapest" es en realidad tres documentos firmados individualmente el 5 de  diciembre de 1994 por los tres líderes de las antiguas naciones soviéticas, junto con las naciones garantes: Estados Unidos, Reino Unido y Rusia. Así, el portal UNTERM señala para uno: ^{[ 23 ]}

Para distinguirlo de los otros dos Memorandos de Budapest de la misma fecha, este podría denominarse Memorando de Budapest relativo a Kazajstán .

Secuelas

Tras este acuerdo, Estados Unidos utilizó su programa Nunn-Lugar de Reducción Cooperativa de Amenazas  para proporcionar asistencia financiera por valor de más de 300 millones de dólares (equivalente a 652  millones de dólares en 2025 ) y asistencia técnica para el desmantelamiento de las armas nucleares y los sistemas de lanzamiento, que se completó en su totalidad en 2008. ^{[ 4 ]} Estados Unidos también duplicó otra ayuda económica a Ucrania hasta alcanzar los 310  millones de dólares (equivalente a 673  millones de dólares en 2025 ) en 1994. ^{[ 24 ]}

Durante el conflicto de la isla de Tuzla en 2003, Ucrania decidió no invocar el Memorándum de Budapest. ^{[ 25 ]}

En 2009, Rusia y Estados Unidos emitieron una declaración conjunta en la que afirmaban que las garantías de seguridad del memorando seguirían respetándose tras la expiración del Tratado START . ^{[ 26 ]}

Sanciones a Bielorrusia en 2013

En 2013, el gobierno de Bielorrusia se quejó de que las sanciones estadounidenses en su contra contravenían el artículo  3 del Memorando. El gobierno de Estados Unidos respondió que sus sanciones estaban dirigidas a combatir las violaciones de derechos humanos y otras actividades ilícitas del gobierno de Bielorrusia, y no a la población bielorrusa, y también señaló que el Memorando "no es jurídicamente vinculante". ^{[ 27 ]}

Anexión rusa de Crimea en 2014

En febrero de 2014, las fuerzas rusas tomaron o bloquearon varios aeropuertos y otros sitios estratégicos en Crimea . ^{[ 28 ]} Las tropas estaban adscritas a la Flota del Mar Negro rusa estacionada en Crimea, ^{[ 29 ]} lo que puso a Rusia en violación del Memorando de Budapest. El Ministerio de Asuntos Exteriores ruso había negado inicialmente el movimiento de unidades blindadas adscritas a la Flota del Mar Negro en Crimea, lo que llevó a que las tropas fueran etiquetadas como "hombrecitos verdes", ^{[ 30 ]} sin embargo, después de tomar el control militar total de Crimea, Rusia finalmente admitió su participación, pero afirmó que estaban actuando dentro del marco de los diversos acuerdos entre los dos países. Rusia respondió organizando ilegalmente un llamado "referéndum" sobre si Crimea debía unirse a ella, donde no existía la opción de permanecer como parte de Ucrania y mantener los mismos derechos y leyes de 2014, como antes. Antes del referéndum, el ejército ruso bloqueó todos los canales de televisión y medios de comunicación de la oposición, así como reprimió radicalmente las manifestaciones en apoyo de Ucrania. En consecuencia, el parlamento de Crimea anunció un referéndum sobre el futuro de Crimea, de conformidad con la ley "Sobre la República Autónoma de Crimea". El 16 de  marzo se celebró el referéndum, el 17  de marzo Crimea declaró su independencia y el 21  de marzo se incorporó a la Federación Rusa.

Ucrania protestó enérgicamente la acción como una violación del Artículo  1 del Memorándum de Budapest. Rusia violó el Memorándum de Budapest en 2014 con su anexión de Crimea, territorio ucraniano. ^{[ 7 ] [ 8 ]} En respuesta, Estados Unidos y el Reino Unido proporcionaron a Ucrania asistencia financiera y militar e impusieron sanciones económicas a Rusia, descartando "cualquier intervención directa para evitar una confrontación directa con Rusia". ^{[ 7 ]} Después de la anexión , Canadá, ^{[ 31 ]} Francia, Alemania, Italia, Japón, ^{[ 32 ]} el Reino Unido, ^{[ 33 ]} y Estados Unidos ^{[ 34 ] [ 35 ]} declararon que la participación rusa era una violación de sus obligaciones del Memorándum de Budapest con Ucrania y una violación de la soberanía e integridad territorial ucranianas. El 1 de marzo se publicó  el Discurso de la Rada Suprema de Ucrania a los Estados Garantes de conformidad con el Memorando de Budapest de 1994 sobre garantías de seguridad en relación con la adhesión de Ucrania al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares . ^{[ 36 ] [ 37 ]}

El 4 de marzo, el presidente ruso Vladimir Putin respondió a una pregunta sobre la violación del Memorándum de Budapest, describiendo la situación actual de Ucrania como una revolución: «surge un nuevo Estado, pero con este Estado y en respeto a este Estado, no hemos firmado ningún documento vinculante». ^{[ 38 ]} Rusia afirmó que nunca había estado obligada a «obligar a ninguna parte de la población civil de Ucrania a permanecer en Ucrania contra su voluntad». Rusia sugirió que Estados Unidos estaba violando el Memorándum de Budapest y describió el Euromaidán como un golpe de Estado instigado por Estados Unidos. ^{[ 39 ]}

El 24 de marzo, el primer ministro canadiense Stephen Harper encabezó una reunión ad hoc de los socios del G7 durante la Cumbre de Seguridad Nuclear de 2014 para solicitar una suspensión parcial de la membresía de Rusia en el G8 debido al incumplimiento por parte de Rusia del Memorando de Budapest. Harper afirmó que Ucrania había renunciado a sus armas nucleares "sobre la base de una garantía explícita de Rusia sobre su integridad territorial. Al incumplir dicha garantía, el presidente Putin ha proporcionado una justificación a aquellos que, en otros lugares, no necesitaban más que el orgullo o el resentimiento ya existentes para armarse hasta los dientes". Harper también manifestó su apoyo a Ucrania al afirmar que trabajaría con el nuevo gobierno ucraniano para lograr un acuerdo de libre comercio . ^{[ 40 ]}

En febrero de 2016, Serguéi Lavrov afirmó: «Rusia nunca violó el Memorándum de Budapest. Contenía solo una obligación: no atacar a Ucrania con armas nucleares». ^{[ 41 ]} Sin embargo, el periodista canadiense Michael Colborne señaló que «en realidad hay seis obligaciones en el Memorándum de Budapest, y la primera de ellas es "respetar la independencia, la soberanía y las fronteras existentes de Ucrania"». Colborne también señaló que una difusión de la afirmación de Lavrov en la cuenta de Twitter de la embajada rusa en el Reino Unido «proporcionaba un enlace al texto del Memorándum de Budapest con las seis obligaciones, incluidas las que Rusia ha violado claramente , a la vista de todos». Steven Pifer , diplomático estadounidense que participó en la redacción del Memorándum de Budapest, comentó posteriormente sobre «la mendacidad de la diplomacia rusa y su desprecio por la opinión internacional cuando el ministro de Asuntos Exteriores dice algo que puede demostrarse falso con menos de 30 segundos de verificación de datos en Google ». ^{[ 42 ]}  

El 20 de abril de 2016, Ucrania creó el Ministerio de Reintegración de Territorios Temporalmente Ocupados ^{[ 43 ]} para gestionar las partes ocupadas de las regiones de Donetsk, Luhansk y Crimea , afectadas por la intervención militar rusa de 2014.

Incidente en el estrecho de Kerch

El 25 de noviembre de 2018, la guardia costera del Servicio Federal de Seguridad (FSB) de Rusia disparó contra tres buques de la Armada ucraniana y los capturó cuando intentaban transitar del Mar Negro al Mar de Azov a través del estrecho de Kerch en su camino al puerto de Mariúpol . ^{[ 44 ] [ 45 ]} El 27 de noviembre de 2018, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Ucrania hizo un llamamiento a los Estados signatarios del Memorando de Budapest para que celebraran consultas urgentes a fin de garantizar el pleno cumplimiento de los compromisos del memorando y el cese inmediato de la agresión rusa contra Ucrania. ^{[ 46 ] [ 47 ] [ 48 ]} 

Invasión rusa de Ucrania en 2022

En 2008 y 2011, Putin expresó la opinión de que ni la transferencia de Crimea a Ucrania ni el Memorándum de Budapest firmado por Yeltsin eran vinculantes para Rusia. En 2014, Putin afirmó que el movimiento Maidán y el cambio de gobierno transformaron radicalmente a Ucrania en una nueva entidad, con la que Rusia no tiene ningún compromiso, lo que permitió la invasión del Donbás en 2014. ^{[ 49 ]}

El presidente ucraniano Volodymyr Zelenskyy ha comentado públicamente sobre el Memorándum de Budapest argumentando que no ofrece una verdadera garantía de seguridad debido al poder coercitivo de Rusia. El 19 de  febrero de 2022, en la Conferencia de Seguridad de Múnich , Zelenskyy dijo: «Desde 2014, Ucrania ha intentado tres veces convocar consultas con los estados garantes del Memorándum de Budapest [es decir, Estados Unidos y Reino Unido]. Tres veces sin éxito. Hoy Ucrania lo hará por cuarta vez.  … Si no se vuelven a realizar o sus resultados no garantizan la seguridad de nuestro país, Ucrania tendrá todo el derecho a creer que el Memorándum de Budapest no funciona y que todas las decisiones del paquete de 1994 están en entredicho». ^{[ 50 ]} Putin utilizó los comentarios de Zelenskyy como parte de sus afirmaciones de que Ucrania podría desarrollar armas nucleares. Los críticos han refutado las afirmaciones de Putin. ^{[ 51 ]} El tratado fue violado posteriormente por Rusia con su invasión de Ucrania en 2022. ^{[ 52 ] [ 1 ]} En marzo de 2022, Aldo Zammit Borda argumentó en The Conversation : "La invasión rusa de Ucrania hoy es una violación aún más grave y efectivamente entierra las garantías de Rusia en el Memorándum de Budapest". ^{[ 53 ]}

El Memorándum de Budapest no es un tratado y no confiere nuevas obligaciones legales a los Estados signatarios. Fue redactado de manera que evitara la impresión de una obligación legal. ^{[ 54 ]} En virtud del acuerdo, la Federación Rusa ofreció garantías de seguridad a Ucrania comprometiéndose a no atacarla ni amenazarla con atacarla. Los demás signatarios (Estados Unidos y Reino Unido) se comprometieron a brindar apoyo no militar a Ucrania a cambio de su adhesión al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares . El memorándum reunió una serie de garantías que Ucrania ya tenía en virtud del Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE), la Carta de las Naciones Unidas y el Tratado de No Proliferación , ^{[ 2 ]} pero el gobierno ucraniano consideró valioso contar con estas garantías en un documento específico para Ucrania. ^{[ 55 ] [ 56 ]}

El Memorándum de Budapest se negoció a nivel político, pero no está del todo claro si el instrumento carece por completo de disposiciones legales. Se refiere a garantías, pero a diferencia de estas, no impone una obligación legal de asistencia militar a sus partes. ^{[ 2 ] [ 56 ]} Según Stephen MacFarlane, profesor de relaciones internacionales, «da a los firmantes una justificación si toman medidas, pero no obliga a nadie a actuar en Ucrania». ^{[ 55 ]} En Estados Unidos, ni la administración de George H. W. Bush ni la de Clinton estaban dispuestas a asumir un compromiso militar con Ucrania, y no creían que el Senado estadounidense ratificaría un tratado internacional , por lo que el memorándum se adoptó en términos más limitados. ^{[ 56 ]} El memorándum exige la consulta entre las partes «en caso de que surja una situación que plantee una cuestión relativa a los  compromisos» establecidos en el memorándum. ^{[ 57 ]} Independientemente de si el memorándum establece obligaciones legales o no, las dificultades que Ucrania ha enfrentado desde principios de 2014 pueden generar dudas sobre la credibilidad de las futuras garantías de seguridad que se ofrecen a cambio de compromisos de no proliferación. ^{[ 58 ]} En cualquier caso, Estados Unidos sostiene públicamente que "el memorándum no es jurídicamente vinculante", calificándolo de "compromiso político". ^{[ 27 ]}

Los expertos ucranianos en derecho internacional, como Olexander Zadorozhny, sostienen que el Memorándum es un tratado internacional porque cumple con los criterios establecidos por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (CVDT) de 1969 y es "un acuerdo internacional celebrado entre Estados por escrito y regido por el derecho internacional". ^{[ 59 ]}

China y Francia ofrecieron garantías de seguridad a Ucrania en documentos separados. La declaración gubernamental china del 4  de diciembre de 1994 no exigía consultas obligatorias en caso de que surgieran dudas, sino únicamente «consultas justas». La declaración francesa del 5 de  diciembre de 1994 no mencionaba las consultas. ^{[ 2 ]}

Durante 20 años, hasta la ocupación militar rusa de regiones de Ucrania en 2014 , ^{[ 60 ]} el desarme nuclear ucraniano fue un caso ejemplar de no proliferación nuclear. Desde las invasiones rusas de Ucrania, se ha cuestionado la conveniencia de que Ucrania renunciara a sus armas nucleares. ^{[ 1 ]} Incluso el expresidente Bill Clinton, uno de sus firmantes, cuestionó esta acción. ^{[ 61 ]}

El exembajador de Estados Unidos en Ucrania, Steven Pifer, escribió en 2024 que la decisión de Ucrania de conservar las armas nucleares que se encontraban en su territorio a principios de la década de 1990 era una opción poco realista, dado que toda la infraestructura necesaria para mantener la vida útil de las ojivas se ubicaba en Rusia y que Ucrania misma enfrentaba una crisis económica que le impedía construir dicha infraestructura en su propio país. Pifer también señaló que el gobierno ucraniano concluyó en aquel momento que hacerlo habría sido inasequible. Añadió que, en retrospectiva, los funcionarios estadounidenses y ucranianos no previeron la guerra ruso-ucraniana y, por ello, Ucrania estuvo dispuesta a aceptar "garantías" de seguridad de Estados Unidos y Gran Bretaña, las cuales, a diferencia de las "garantías", no requieren el uso de la fuerza militar en caso de incumplimiento del acuerdo. Pifer también escribió que, en su opinión, habría sido improbable que el Senado estadounidense ratificara dichas garantías. ^{[ 62 ]}

Mucho antes de la firma de los Memorandos, John Mearsheimer escribió en Foreign Affairs que «Ucrania no puede defenderse de una Rusia con armas nucleares con armas convencionales, y ningún Estado, incluidos los Estados Unidos, le ofrecerá una garantía de seguridad significativa. Las armas nucleares ucranianas son el único elemento disuasorio fiable contra la agresión rusa. Si el objetivo de Estados Unidos es mejorar la estabilidad en Europa, el argumento en contra de una Ucrania con armas nucleares no es convincente… En general, la mejor fórmula para mantener la estabilidad en la Europa posterior a la Guerra Fría es que todas las grandes potencias —incluidas Alemania y Ucrania— cuenten con disuasiones nucleares seguras y que todas las potencias menores no posean armas nucleares». ^{[ 63 ]}

• Acuerdos de Minsk
• Acuerdo de Múnich
• Formato de Normandía
• paraguas nuclear
• Ensayo de Vladimir Putin de 2021 sobre la unidad histórica de rusos y ucranianos
• Tratado de amistad ruso-ucraniano
• Guerra ruso-ucraniana
• Ucrania y las armas de destrucción masiva

• Texto del Memorando de Budapest relativo a Bielorrusia en la Serie de Tratados de las Naciones Unidas (en bielorruso, inglés, ruso y francés).
• Texto del Memorándum de Budapest (Kazajistán)
• Texto del Memorando de Budapest relativo a Ucrania en la Serie de Tratados de las Naciones Unidas (en inglés, ruso, ucraniano y francés)
•  La Wikisource en inglés tiene el texto original relacionado con este artículo: Texto del Memorándum de Budapest (Ucrania).
•  La Wikisource ucraniana contiene el texto original relacionado con este artículo: Texto del Memorándum de Budapest.
• Texto del Memorándum de Budapest (en ucraniano)
• Pavlo Hai-Nyzhnyk Росія проти України (1990-2016 рр.): від політики шантажу і примусу до війни на поглинання та спроби знищення. – К.: «МП Леся», 2017. – 332 с. ISBN 978-617-7530-02-1