Procedimiento legislativo de la Unión Europea

La Comisión tiene un monopolio virtual en la introducción de legislación en el proceso legislativo, ^{[ 9 ]} un poder que le otorga una influencia considerable como creadora de la agenda para la UE en su conjunto. ^{[ 10 ]} Y si bien la Comisión introduce con frecuencia legislación a petición del Consejo o a sugerencia del Parlamento, la forma que adopten las propuestas legislativas introducidas depende de la Comisión.

Conforme al procedimiento legislativo ordinario (véase más adelante), la opinión negativa de la Comisión también obliga al Consejo a votar por unanimidad en lugar de por mayoría ^{[ 11 ]} salvo que se haya constituido un comité de conciliación . ^{[ 12 ]} También existen casos limitados en los que la Comisión puede adoptar legislación sin la aprobación de otros órganos (véase más adelante ). ^{[ 13 ] [ 14 ]}

Los 720 miembros del Parlamento Europeo son elegidos directamente cada cinco años por sufragio universal . Se organiza como un parlamento multipartidista normal, llevando a cabo la mayor parte de su trabajo en comisiones y sesionando en grupos políticos en lugar de delegaciones nacionales. Sin embargo, sus grupos políticos son muy débiles debido a su condición de amplias agrupaciones ideológicas de los partidos nacionales existentes. ^{[ 15 ]}

Los poderes del Parlamento han aumentado considerablemente desde la década de 1950, a medida que los nuevos procedimientos legislativos otorgaron mayor igualdad entre el Parlamento y el Consejo. También se ha convertido en requisito que la composición de la Comisión Europea esté sujeta a la aprobación del Parlamento en su conjunto. Sin embargo, la elección de los candidatos sigue siendo competencia del Consejo de la Unión Europea, y la Comisión Europea conserva la potestad exclusiva de iniciativa legislativa. Teniendo en cuenta que la Comisión (y también el Consejo) son los antagonistas del Parlamento en el sistema de separación de poderes, esto se considera un déficit democrático. ^{[ 16 ] [ 17 ]}

El Consejo de la UE (también conocido como «el Consejo de Ministros» o simplemente «el Consejo») representa a los gobiernos nacionales de los Estados miembros y, por lo tanto, su composición es esencialmente el número de Estados miembros (27), aunque los votos se ponderan según la población de cada Estado (véanse los procedimientos a continuación para mayor claridad). En consecuencia, no se reúne según grupos políticos y, en lugar de llevar a cabo la mayor parte de su trabajo en comisiones, gran parte de su labor la realizan sus órganos preparatorios (los Grupos de Trabajo y el COREPER ).

Los parlamentos nacionales de los Estados miembros de la UE cuentan con un «mecanismo de alerta temprana» mediante el cual, si un tercio de los miembros presenta una objeción —una «tarjeta amarilla»— alegando que se ha vulnerado el principio de subsidiariedad , la propuesta debe ser revisada. Si la mayoría lo hace —una «tarjeta naranja»—, el Consejo o el Parlamento pueden rechazarla inmediatamente. Si se superan los problemas logísticos para su implementación, el poder de los parlamentos nacionales podría ser criticado como el de una legislatura extraparlamentaria, sin debate común ni sede física: EU Observer la ha denominado «tercera cámara virtual». ^{[ 18 ]}

El trílogo es un tipo de reunión informal utilizada en el procedimiento legislativo ordinario de la UE. ^{[ 25 ]} En él participan representantes del Parlamento Europeo (PE), el Consejo de la UE y la Comisión Europea . Los trílogos son reuniones tripartitas, si bien la CE actúa como mediadora entre el PE y el Consejo. Las negociaciones del trílogo tienen como objetivo lograr un acuerdo entre las tres instituciones para agilizar el procedimiento legislativo ordinario. La expresión «trílogo formal» se utiliza a veces para describir las reuniones del Comité de Conciliación, ^{[ 26 ]} que tienen lugar entre la segunda y la tercera lectura de una propuesta legislativa. Sin embargo, el término trílogo se refiere principalmente a negociaciones informales interinstitucionales ^{[ 27 ]} que pueden tener lugar en cualquier fase del procedimiento legislativo ordinario, desde la primera fase hasta la fase del procedimiento de conciliación formal. ^{[ 28 ]} Los acuerdos alcanzados en los trílogos aún deben ser aprobados mediante los procedimientos formales de cada una de las tres instituciones. Los trílogos se "formalizaron" en 2007 ^{[ 29 ]} en una declaración conjunta del PE, el Consejo y la CE ^{[ 30 ]} pero no están regulados por la legislación primaria.

La evolución del proceso de integración europea, junto con la evolución del papel del PE como colegislador, ha producido un aumento en el número de reuniones de trílogo. ^{[ 31 ]} Durante el período legislativo 2009-2014, cuando entró en vigor el Tratado de Lisboa y el procedimiento de codecisión se convirtió en procedimiento legislativo ordinario —estableciendo el papel del PE y del Consejo de la UE como colegisladores—, el 85 % de los actos legislativos se aprobaron en primera lectura, el 13 % en segunda lectura y solo el 2 % se incluyeron en el procedimiento de conciliación. Esta tendencia corresponde a un aumento en el número de trílogos (más de 1500 en el mismo período) ^{[ 32 ]} y se considera una prueba de la eficacia de los trílogos para agilizar el procedimiento legislativo. ^{[ 27 ]}

La principal herramienta utilizada en los trílogos es el documento de cuatro columnas, una hoja de trabajo dividida en cuatro secciones, cada una de las cuales comprende las posiciones de las tres instituciones de la UE. La primera columna está dedicada a la posición de la CE, la segunda a la del PE y la tercera al del Consejo. La cuarta y última columna se reserva para el texto de compromiso que se espera que surja. Sin embargo, aunque las dos primeras posiciones son públicas, las otras dos suelen contener elementos textuales que no han sido adoptados y el contenido de la cuarta columna permanece inaccesible al público. ^{[ 31 ]} Los trílogos han sido criticados por su falta de transparencia y legitimidad democrática. ^{[ 33 ]} El Defensor del Pueblo Europeo , el organismo de la UE responsable de investigar las quejas sobre la mala administración de las instituciones y otros organismos de la UE, inició en 2015 una investigación estratégica para determinar la necesidad de una reforma del trílogo, presentando propuestas para una mayor transparencia. ^{[ 34 ]}

Conforme a este procedimiento, el Consejo, actuando por unanimidad o por mayoría cualificada según el ámbito político de que se trate, puede adoptar legislación basada en una propuesta de la Comisión Europea tras consultar al Parlamento Europeo. Si bien está obligado a consultar al Parlamento sobre las propuestas legislativas, el Consejo no está vinculado por la postura parlamentaria. En la práctica, el Consejo suele ignorar las sugerencias del Parlamento e incluso, en ocasiones, llega a un acuerdo antes de recibir su opinión. Sin embargo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictaminado que el Consejo debe esperar la opinión del Parlamento y ha anulado legislación adoptada por el Consejo antes de que el Parlamento emitiera su dictamen. ^{[ 35 ]}

Antes del Acta Única Europea , el procedimiento de consulta era el más utilizado en la entonces Comunidad Europea . La consulta se sigue utilizando para la legislación relativa a las exenciones del mercado interior y al derecho de la competencia. ^{[ 36 ]} Este procedimiento también se utiliza en relación con los órganos consultivos de la Unión, como el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social, que deben ser consultados en diversos ámbitos en virtud de los tratados que afectan a su área de competencia. Este procedimiento se lleva a cabo además de la consulta con el Parlamento Europeo o los demás procedimientos legislativos.

En el procedimiento de consentimiento (anteriormente procedimiento de aprobación), el Consejo puede adoptar legislación basada en una propuesta de la Comisión Europea tras obtener el consentimiento del Parlamento. Por lo tanto, el Parlamento tiene la potestad legal de aceptar o rechazar cualquier propuesta, pero no existe un mecanismo legal para proponer enmiendas. No obstante, el Parlamento ha previsto una comisión de conciliación y un procedimiento para presentar informes provisionales en los que puede plantear sus inquietudes al Consejo y amenazar con denegar su consentimiento si no se atienden dichas inquietudes. ^{[ 37 ]} Esto se aplica a la admisión de miembros , los métodos de retirada , la disposición subsidiaria sobre la base jurídica general y la lucha contra la discriminación. ^{[ 36 ]}

Los sistemas jurídicos nacionales de los Estados miembros son en su mayoría un legado de distintas legislaciones históricas ^{[ 38 ],} cada una de las cuales debe adaptarse para desempeñar un papel esencial en la aplicación efectiva y uniforme de las normas del Derecho de la Unión Europea . Los gobiernos de los Estados miembros tienen la obligación, en virtud de los tratados de la UE , de modificar su legislación primaria y secundaria vigente de manera razonablemente coherente y comprensible para particulares y empresas, con el fin de aplicar la legislación y las directivas de la UE de forma coherente y fiable en todas las jurisdicciones de cada Estado miembro de la Unión Europea de manera oportuna .

Conforme a este procedimiento, el Consejo puede adoptar actos jurídicos propuestos por la Comisión sin necesidad de la opinión del Parlamento. Este procedimiento se utiliza para fijar el arancel exterior común (artículo 31, antiguo artículo 26) y para negociar acuerdos comerciales en el marco de la Política Comercial Común de la UE (artículo 207, apartado 3). Sin embargo, formalmente hablando, estos actos no son actos legislativos.

En algunos ámbitos limitados, la Comisión tiene potestad para adoptar legislación reglamentaria o técnica sin consultar ni obtener el consentimiento de otros organismos. La Comisión puede adoptar actos jurídicos por iniciativa propia en relación con los monopolios y las concesiones otorgadas a empresas por los Estados miembros y en relación con el derecho de los trabajadores a permanecer en un Estado miembro tras haber sido empleados en él (artículo 45, apartado 3, letra d), del TFUE). Se han adoptado dos directivas mediante este procedimiento: una sobre transparencia entre los Estados miembros y las empresas ^{[ 13 ]} y otra sobre competencia en el sector de las telecomunicaciones ^{[ 14 ]} . Formalmente hablando, estos actos no son actos legislativos.

El Tratado de Lisboa de 2009 estableció dos vías diferentes para la modificación de los tratados de la Unión Europea: un procedimiento de revisión ordinario, similar en líneas generales al proceso de revisión anterior, ya que implica la convocatoria de una conferencia intergubernamental, y un procedimiento de revisión simplificado mediante el cual la tercera parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que trata sobre la política y la actuación internas de la Unión, podría modificarse por decisión unánime del Consejo Europeo , siempre que no se modifique el ámbito de competencia de la UE y sujeta a la ratificación de todos los Estados miembros de la forma habitual.

El Tratado también prevé la cláusula de paso, que permite al Consejo Europeo decidir por unanimidad sustituir la votación unánime en el Consejo de Ministros por la votación por mayoría cualificada en ámbitos específicos, con el consentimiento previo del Parlamento Europeo, y pasar de un procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario.