No revisión consular

La no revisión consular (a veces escrita como no revisión consular y también llamada absolutismo consular ) se refiere a la doctrina en la ley de inmigración en los Estados Unidos donde las decisiones de visa tomadas por funcionarios consulares de los Estados Unidos ( Funcionarios del Servicio Exterior que trabajan para el Departamento de Estado de los Estados Unidos ) no pueden ser impugnadas en el sistema judicial de los Estados Unidos. Está estrechamente relacionada con la doctrina del poder plenario que inmuniza de la revisión judicial las decisiones de inmigración sustantivas del Congreso de los Estados Unidos y la rama ejecutiva del gobierno de los Estados Unidos. ^{[1] [2]}

Dado que el extranjero al que se le negó la entrada en un consulado en el extranjero no estaba sujeto a la jurisdicción de los Estados Unidos, no está claro a priori si el extranjero tiene legitimidad para presentar una demanda en el sistema de justicia estadounidense. Sin embargo, el principio de no revisión consular va más allá de simplemente negar la legitimidad a los extranjeros; también crea una fuerte presunción contra la revisión judicial de las decisiones consulares solicitadas por los ciudadanos y residentes de los Estados Unidos afectados por ellas. ^[2]

La no revisión consular se aplica específicamente a las decisiones tomadas por funcionarios consulares que representan a los Estados Unidos en otros países y que son empleados del Departamento de Estado de los Estados Unidos . No se aplica a las decisiones tomadas por el Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos .

En el caso de muchas visas de inmigrantes y no inmigrantes, la aprobación de una petición o solicitud por parte del USCIS es un requisito previo para obtener la visa. Sin embargo, la visa puede ser denegada a pesar de que la solicitud del USCIS haya sido aprobada, y la no revisión consular aísla tales decisiones de ser impugnadas. ^[2] Por ejemplo, en el caso de Kerry v. Din (2015), el solicitante cuya visa fue denegada había obtenido la aprobación del USCIS a través de un Formulario I-130 presentado por su esposa, pero su visa fue denegada de todos modos y el gobierno de los Estados Unidos afirmó que no era necesaria una explicación detallada del motivo de la denegación.

La no revisión consular tampoco se aplica a las decisiones que toman los funcionarios de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos cuando deciden si permiten o no el ingreso de un extranjero a los Estados Unidos en un puerto de entrada designado, o a las medidas de control de inmigración adoptadas por el Servicio de Inmigración y Control de Aduanas de los Estados Unidos . Sin embargo, en la práctica, las vías de reparación legal por las acciones de estas agencias son limitadas, debido a la doctrina del poder plenario .

La no revisión consular no significa que el Departamento de Estado no pueda reconsiderar sus decisiones en materia de inmigración. Existen varias vías de recurso dentro del Departamento de Estado para aquellas personas a quienes se les niega la visa. ^[3]

• Rechazos de la sección 214(b) : Se trata de rechazos de visas de no inmigrantes en los que el funcionario consular no está convencido de la intención del solicitante de no inmigrar. Este motivo de rechazo no puede impugnarse ante un tribunal, pero el solicitante es libre de volver a solicitar una visa (pagando la tarifa de visa nuevamente). Los rechazos anteriores quedan registrados y, por lo tanto, en principio se espera que el solicitante demuestre un cambio en las circunstancias para explicar por qué ahora calificaría para una visa. Sin embargo, dado que los diferentes funcionarios consulares toman decisiones según su propia discreción, el solicitante puede calificar cuando presente la solicitud por segunda vez a pesar de que no haya ningún cambio en las circunstancias.
• Rechazos de la Sección 221(g) : Estos "cuasirechazos" significan que el funcionario consular ha aplazado una decisión final sobre el solicitante y completará la decisión una vez que esté disponible información adicional del solicitante o del gobierno de los Estados Unidos. Si la información pendiente debe provenir del solicitante, existe un límite de tiempo de un año. Si el solicitante excede el límite de tiempo, debe volver a presentar la solicitud. Si la información pendiente debe provenir del gobierno de los Estados Unidos, no existe límite de tiempo. Los diversos motivos para estos cuasi-rechazos:
  • Suspensión de la acción en base a la petición
  • Se requiere evidencia adicional
  • Retiro de la solicitud (mientras se encuentra pendiente de resolución)

El Código de Reglamentos Federales establece que todas las denegaciones de visas de no inmigrantes deben ser revisadas por un supervisor. Sin embargo, el Manual de Asuntos Exteriores establece que se deben revisar tantas denegaciones como sea posible, pero no menos del 10%, lo antes posible, pero con una prórroga de hasta 120 días si el solicitante desea presentar evidencia adicional. Para las solicitudes de visa de inmigrante, la revisión debe realizarse tan pronto como sea administrativamente factible (pero dentro de los 30 días) a menos que el solicitante desee presentar evidencia adicional (en cuyo caso no hay límite de tiempo). La revisión supervisora ​​de las denegaciones 214(b) (no se puede demostrar la intención de no inmigrante) requiere que el supervisor vuelva a entrevistar al solicitante. ^{[3] [4]}

En algunas circunstancias limitadas, las decisiones de los funcionarios consulares pueden ser apeladas ante el consulado. Sin embargo, no existen garantías procesales al respecto.

A lo largo de los años han surgido algunas excepciones a la doctrina de la no revisión consular: ^{[2] [5]}

1. La prueba de Mandel , a saber, que el consulado no proporcionó una razón "aparentemente legítima y de buena fe" para el rechazo, podría infringir los derechos constitucionales de los ciudadanos de los Estados Unidos.
2. En los casos en que un funcionario consular rechaza la solicitud basándose en un estatuto o reglamento subyacente, a veces puede impugnarse ante el tribunal por estos dos motivos:
   • Reclamaciones de que el estatuto o reglamento subyacente que se aplica es inconstitucional.
   • Afirma que el funcionario consular cometió un error de procedimiento al aplicar la ley.

Dado que casi por definición excluye la revisión judicial, rara vez se ven casos que impugnan la doctrina de la no revisión consular en los tribunales. Sin embargo, la doctrina ha evolucionado un poco en respuesta a las impugnaciones judiciales. ^{[2] [5]}

Algunos precedentes importantes en materia de revisión judicial de las decisiones de inmigración se establecieron tras la Ley de Exclusión de los Chinos de 1882 y la Ley de Inmigración de 1882. La Ley de Exclusión de los Chinos fue la primera ley federal de inmigración que afectó significativamente a los flujos migratorios, y la Ley de Inmigración de 1882 le dio fuerza para su aplicación al convertir la aplicación de la ley de inmigración en un asunto federal. En ese momento, la decisión sobre si un extranjero podía entrar en los Estados Unidos la tomaba el funcionario en el puerto de entrada designado. Cuando el funcionario decidía no admitir al extranjero, este era generalmente detenido en el barco en el que había llegado y luego devuelto a su país de origen por el capitán del barco. Dado que el barco generalmente estaría anclado en los Estados Unidos antes de la salida, el extranjero podía presentar un recurso de hábeas corpus y hacer que su negativa fuera impugnada en los tribunales, al menos en principio. Algunos casos de este tipo poco después de la aprobación de la Ley de Exclusión de los Chinos ayudaron a delinear el alcance de la revisión judicial de las decisiones sobre si admitir o no a un extranjero.

El caso más importante fue Chae Chan Ping contra Estados Unidos (1889), también llamado el caso de la exclusión china. A Chae Chan Ping, un residente estadounidense nacido en China, se le negó el reingreso a Estados Unidos después de un viaje a China, de conformidad con la Ley Scott , que había sido aprobada después de su partida a China pero antes de su regreso. Presentó una demanda contra el gobierno de Estados Unidos y perdió. En su decisión, la Corte Suprema escribió que el poder de excluir a los extranjeros recaía en el poder ejecutivo del gobierno y que cualquier agravio internacional que surgiera de esto era competencia del departamento político del gobierno.

Otros casos que se produjeron en años posteriores reforzaron aún más la doctrina del poder plenario, aunque se relacionaban con la autoridad para denegar la entrada y deportar a personas y no abordaban decisiones consulares. Entre ellos se encuentran Fong Yue Ting v. United States (1893), Lem Moon Sing v. United States (1895) y United States v. Ju Toy (1905).

Antes de la Primera Guerra Mundial , no era necesario tener pasaporte ni visa para entrar a los Estados Unidos por un puerto de entrada designado. En 1917 (durante la Primera Guerra Mundial), el Departamento de Estado y el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos emitieron una orden conjunta a los funcionarios diplomáticos, consulares y de inmigración que exigía que los no ciudadanos tuvieran un pasaporte y una visa antes de intentar entrar a los Estados Unidos. ^[5] En 1918, el Congreso de los Estados Unidos hizo que estos requisitos fueran a largo plazo. Inicialmente, los funcionarios consulares que emitían visas no verificaban los motivos de inadmisibilidad; en cambio, simplemente emitían la visa e informaban al solicitante de los posibles motivos de inadmisibilidad, dejando la tarea de determinar la inadmisibilidad al funcionario en el puerto de entrada. ^[5] Esto condujo al problema de las personas que emprendían un viaje costoso y luego eran rechazadas en el puerto de entrada. En 1924, el Congreso promulgó una disposición que exigía a los funcionarios consulares que hicieran una determinación de admisibilidad y emitieran la visa solo si estaban satisfechos. ^[5] Si bien el oficial en la frontera todavía tenía la última palabra sobre si admitir o no al extranjero (es decir, se le podía negar la entrada a pesar de tener una visa válida), la visa cumplía una importante función de selección y filtrado previo.

Al mismo tiempo, Estados Unidos se encaminó hacia la aplicación de restricciones más amplias a la inmigración procedente de todo el mundo. En concreto, la Ley de Cuotas de Emergencia de 1921 restringió la inmigración anual de un país a no más del 3% de la población de ese país en los Estados Unidos según el censo estadounidense de 1910 ; la Ley de Inmigración de 1924 (Ley Johnson-Reed) redujo aún más este porcentaje al 2%. Si bien esta ley limitó eficazmente la inmigración procedente de la mayoría de los países a niveles inferiores a los de ese momento, el objetivo principal de la ley era frenar la inmigración procedente del sur y el este de Europa. También afectó significativamente a la inmigración procedente de África y Asia.

La combinación del mayor grado de restricción de la inmigración y el desplazamiento de las decisiones sobre inmigración hacia los consulados en el extranjero dio a las decisiones consulares una importancia considerable.

Se han citado como precedentes de no revisión consular dos casos ocurridos inmediatamente después de la Ley de Inmigración de 1924:

• Estados Unidos ex rel. London v. Phelps 22 F. 2d 288 (2d Cir. 1927): La señora London, que vivía en Canadá , solicitó una visa para visitar a sus hijos en la ciudad de Nueva York . Su visa fue denegada. Se presentó en la frontera, donde se le negó la entrada. Presentó una petición de hábeas corpus contra el inspector de inmigración de los EE. UU., argumentando que como residente de Canadá no estaba obligada a tener una visa para viajar a los Estados Unidos. También argumentó que la emisión de visas era simplemente un acto ministerial y, por lo tanto, la decisión de no otorgarle una visa también era incorrecta. El caso se decidió en contra de la señora London. La decisión del tribunal de Phelps señaló que "la negativa injustificable a visar un pasaporte [...] está fuera de la jurisdicción del tribunal". Si bien el caso se ha citado como un precedente de no revisión consular, ^[2] algunos han argumentado que solo abordó la cuestión de lo que era relevante para ese caso judicial en particular. ^[5]
• Estados Unidos ex rel. Ulrich v. Kellogg 30 F. 2d 984, 985 (DC Cir. 1929): El peticionario, ciudadano estadounidense, presentó una petición de auto de mandamus solicitando al tribunal que ordenara al consulado estadounidense en Berlín que emitiera una visa a su esposa en Alemania. El consulado se había negado a emitirle una visa basándose en la afirmación de que ella había cometido previamente hurto , considerado un delito de vileza moral . El tribunal revisó la decisión y encontró que la condena por hurto constituía un delito de vileza moral y, por lo tanto, la hacía inadmisible. Además, señaló que, tanto ^{[ aclaración necesaria ]} sobre el lenguaje de los estatutos pertinentes, el poder de emitir o denegar visas recaía en los funcionarios consulares, no en el Secretario de Estado, y por lo tanto el Secretario de Estado no podía ordenar a un funcionario consular que cambiara una decisión de visa.

Antes de 1946, no existían obstáculos en principio para la revisión judicial de las decisiones consulares, pero no existía un protocolo claro en general para impugnar las decisiones de las agencias gubernamentales en los tribunales. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1946 cambió esto; la Sección 10 de la APA permitió la revisión judicial para cualquier persona "afectada o perjudicada negativamente" por las acciones de una agencia gubernamental. ^[5] Además, la Sección 279 de la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952 otorgó explícitamente a los tribunales jurisdicción sobre "todas las causas" que surgieran en virtud del Título II de la ley. Esto significaba que se llevarían a los tribunales casos cuyas decisiones ayudarían a aclarar su pensamiento sobre la no revisión consular.

La respuesta inicial de los tribunales a los intentos de impugnar las decisiones consulares fue basarse en la doctrina del poder plenario . La primera decisión que estableció la doctrina del poder plenario en la era posterior a la APA fue Knauff v. Shaughnessy (1950). Según el tribunal de Knauff , "cualquiera que sea el procedimiento autorizado por el Congreso, se trata de un proceso debido en lo que respecta a un extranjero al que se le niega la entrada". ^{[1] [2]}

En este caso, Knauff, la esposa extranjera de un ciudadano que había servido para los Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial, solicitó la admisión a los Estados Unidos (y normalmente habría sido elegible en virtud de la Ley de Novias de Guerra ), pero Estados Unidos le negó la admisión basándose en información confidencial. El Fiscal General denegó una audiencia, argumentando que una audiencia revelaría información sensible que sería perjudicial para los intereses de los Estados Unidos. La Corte Suprema confirmó la decisión del Fiscal General, aclarando que la negación de la entrada a la esposa extranjera no era inconstitucional y que "no está dentro del ámbito de competencia de ningún tribunal, a menos que esté expresamente autorizado por la ley, revisar la determinación de la rama política del Gobierno de excluir a un determinado extranjero". ^[6]

Otras dos decisiones judiciales de la época desempeñaron algún papel en el establecimiento de la doctrina de la no revisión consular: ^[5]

• Licea-Gomez v. Pilliod , 193 F. Supp. 577 (ND Ill. 1960): El peticionario fue excluido por no tener visa y presentó una queja en virtud de la APA impugnando tanto la orden de exclusión como la negativa del funcionario consular a expedir una visa. El tribunal reconoció que el peticionario podía impugnar la exclusión en virtud de la APA, pero se negó a considerar los argumentos relacionados con la denegación de la visa.
• Loza-Bedoya v. INS , 410 F.2d 343 (9th Cir. 1969): El INS había informado incorrectamente al consulado de los EE. UU. que Loza-Bedoya había estado involucrado en una actividad delictiva, y el consulado le negó una visa basándose en eso. Sin embargo, él volvió a ingresar a los Estados Unidos sin inspección y luego fue puesto en proceso de deportación. Presentó una moción ante la Junta de Apelaciones de Inmigración para reabrir el caso, pero fue denegada, y él la impugnó en la corte, pero la corte se puso del lado de la BIA.

Kleindienst v. Mandel , 408 US 753 (1972), fue una decisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos que confirmó que el Fiscal General de los Estados Unidos tiene el derecho de rechazar la entrada de alguien a los Estados Unidos , como está facultado para hacerlo en el artículo 212 (a) (28) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952 .

Esta acción se interpuso para obligar al Procurador General Kleindienst a conceder una visa temporal de no inmigrante a un periodista belga y teórico marxista a quien los demandantes-apelados estadounidenses, Ernest Mandel et al., habían invitado a participar en conferencias y debates académicos en los Estados Unidos. Se había determinado que el extranjero no cumplía los requisitos para ser admitido en virtud de los artículos 212 (a) (28) (D) y (G) (v) de la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952, que prohíben la admisión a quienes propugnan o publican "las doctrinas económicas, internacionales y gubernamentales del comunismo mundial". Kleindienst se había negado a eximir la inelegibilidad, como tiene el poder de hacerlo en virtud del artículo 212 (d) de la Ley, basando su decisión en actividades no programadas realizadas por el extranjero en una visita anterior a los Estados Unidos, cuando se le concedió una exención.

Aunque se confirmó la no revisión consular, la opinión emitida en el caso Kleindienst v. Mandel allanó el camino para posibles impugnaciones a las decisiones consulares. En concreto, Kleindienst v. Mandel rechazó la revisión judicial porque dictaminó que el consulado había ofrecido una razón "de buena fe y aparentemente legítima" para rechazar la visa. Esto sugería que en los casos en que no se había proporcionado tal razón, la decisión consular podía estar sujeta a revisión judicial. Este criterio para determinar si una decisión consular podía ser objeto de revisión judicial llegaría a conocerse como la prueba Mandel. ^[2]

Kerry v. Din , 576 US 86 (2015), fue unadecisión de la Corte Suprema de los Estados Unidos que confirmó la doctrina de la no revisión consular. El caso fue presentado por Fauzia Din, una ciudadana de los Estados Unidos que había llegado al país como refugiada de Afganistán en 2000. En septiembre de 2006, se casó con Kanishka Berashk, una ciudadana de Afganistán , que había trabajado como funcionaria pública bajo el régimen talibán . Din luego presentó una petición del Formulario I-130 al Servicio de Ciudadanía e Inmigración de los Estados Unidos , patrocinando a Berashk bajo la categoría de pariente inmediato. La petición fue aprobada por el USCIS.

Berashk utilizó el Formulario I-130 aprobado para solicitar una visa para ingresar a los Estados Unidos. Sin embargo, en junio de 2009, se le informó que su visa había sido denegada; la razón declarada para la denegación fue que había brindado apoyo material a un terrorista, pero no se proporcionaron más detalles. Din presentó una demanda en el Tribunal de Distrito de los Estados Unidos para el Distrito Norte de California argumentando que el gobierno le negó el debido proceso legal al privarla de su "derecho constitucional a vivir en los Estados Unidos con su cónyuge". El Tribunal de Distrito rechazó su argumento, pero el Tribunal de Apelaciones del Noveno Circuito revocó la decisión. Estados Unidos apeló la revocación ante la Corte Suprema. Según la prueba de Mandel , había dos preguntas en juego:

1. ¿Se violó un derecho constitucional de Fauzia Din, ciudadana de los Estados Unidos?
2. ¿Fue la razón ofrecida por el consulado para rechazar la visa de Berashk "de buena fe y aparentemente legítima" según Mandel ?

El caso fue ganado por Estados Unidos, pero la Corte Suprema se dividió en su opinión. Antonin Scalia , John G. Roberts y Clarence Thomas escribieron opiniones pluralistas. Anthony Kennedy y Samuel Alito coincidieron.

La opinión de Scalia rechazó (1), es decir, argumentó que la negación de una visa no implicaba un interés de libertad fundamental, y que difería de Loving v. Virginia en que no se cuestionaba el derecho al matrimonio. La opinión de Kennedy difería de la de Scalia en que no llegó a una conclusión definitiva con respecto a (1), sino que rechazó (2), argumentando que incluso si se violó la libertad de Din, la explicación del motivo ofrecido por el consulado para la negación (es decir, que Berashk había brindado apoyo material a una organización terrorista) cumplía con las obligaciones del gobierno, y que no se requerían más detalles en los casos en que la solicitud se denegaba debido al terrorismo o a preocupaciones de seguridad nacional.

Stephen Breyer escribió una opinión disidente respondiendo tanto a (1) como a (2) de manera afirmativa, a la que se unieron Ruth Bader Ginsburg , Sonia Sotomayor y Elena Kagan . La opinión disidente de Breyer argumentó que prohibir que las personas vivan juntas efectivamente impedía el derecho a casarse, y que el nivel de explicación ofrecido para la negación era inadecuado, similar a "decirle a un acusado penal que se le acusa de violar la ley".

Aunque Kerry v. Din confirmó la doctrina de la no revisión consular, los comentaristas jurídicos consideraron que no tenía mucho peso adicional como precedente, ya que la decisión fue una opinión pluralista . ^{[7] [8] [9]}

• Poder plenario
• Ley de procedimiento administrativo (Estados Unidos)