Integración diferenciada

La integración diferenciada ( ID ) es un mecanismo que permite a los países optar por no participar en determinadas políticas de la Unión Europea, mientras que otros pueden adoptarlas. Este mecanismo, en teoría, fomenta el proceso de integración europea . Evita que políticas que podrían ser de interés para la mayoría de los Estados se bloqueen o se adopten de forma menos estricta. ^{[ 1 ]} En consecuencia, las políticas no se implementan de manera uniforme en la UE. En algunas definiciones de integración diferenciada, esta se codifica legalmente en actos y tratados de la UE , a través del procedimiento de cooperación reforzada , pero también puede ser el resultado de tratados acordados fuera del marco de la UE, como por ejemplo el Acuerdo de Schengen . ^{[ 2 ]}

En un intento por resolver la confusión en torno a los diversos tipos de integración diferenciada, Alexander Stubb clasificó el mecanismo en tres conceptos distintos: multivelocidad , geometría variable y a la carta. Cada uno está vinculado respectivamente a una variable correspondiente: tiempo, espacio y materia. ^{[ 3 ] [ 4 ]}

• En la DI de velocidad múltiple , los objetivos son impulsados ​​por un grupo central de Estados que están dispuestos y capacitados para alcanzarlos. ^{[ 5 ]} Se espera que los Estados miembros que no puedan alcanzarlos a corto plazo cumplan esos mismos objetivos más adelante. Este enfoque es de naturaleza supranacional . Presupone una clara dirección integradora por defecto para todos los Estados participantes, diferenciándose únicamente por el tiempo.
• La geometría variable presenta una perspectiva menos integradora. Parte de la premisa de que los estados europeos son tan diferentes entre sí que la mayoría de los objetivos comunes resultan inalcanzables. Por lo tanto, se acepta y permite la separación irreversible entre estados durante el proceso de integración, siendo la diferenciación en este caso espacial. El resultado esperado de este enfoque es un núcleo sólido de estados que han avanzado considerablemente en el proceso de integración, con estados periféricos que han participado mucho menos en dicho proceso.
• En À La Carte DI, los Estados pueden elegir el área política en la que desean participar. La variable materia en este contexto se refiere a las áreas políticas. Este enfoque es fundamentalmente de naturaleza intergubernamental . ^{[ 3 ]}

El trabajo inicial de Stubb puede considerarse obsoleto, ya que no tiene en cuenta aspectos de la DI que han sido descritos más recientemente por académicos. ^{[ 6 ]} Parte de la literatura académica incluye la integración diferenciada de facto y las exenciones informales, centrándose en las diferentes formas en que los Estados miembros cumplen con las normas uniformes de la UE, ^{[ 7 ]} otros analizan grupos de Estados miembros que forman una cooperación diferenciada informal. ^{[ 8 ]} Se pueden distinguir dos tipos de integración diferenciada: primero, la interna, que se refiere al nivel de participación de los Estados miembros de la UE en la implementación de políticas, y segundo, la externa, que analiza la participación de los Estados no miembros en la implementación de políticas de la UE. Además, también se puede distinguir entre diferenciación horizontal y vertical; la primera analiza las diferencias de integración de un Estado a otro, mientras que la segunda analiza la integración de un área política a otra en toda la UE. ^{[ 9 ]}

La integración profunda (IP) puede considerarse una solución para profundizar la integración al tiempo que se amplía la UE. Se ha argumentado que la IP puede sortear importantes desafíos prácticos en la integración europea. En el contexto de la crisis de la eurozona , el Pacto Fiscal , por ejemplo, se consideró un tratado que permitiría a los Estados que deseaban reformar la eurozona hacerlo sin ser bloqueados por otros Estados que no deseaban hacerlo de la misma manera. ^{[ 10 ]}

La principal fortaleza práctica de la integración diferenciada reside en su capacidad para impulsar las negociaciones en el contexto de una Europa heterogénea. Muchos académicos consideran que este es el principal beneficio de la DI. ^{[ 11 ]} Pueden surgir múltiples razones para que se produzcan bloqueos políticos. Un Estado miembro puede no desear unirse o participar en la implementación de una política que está siendo negociada por varios Estados europeos. También puede ser incapaz de cumplir con los criterios impuestos en un momento determinado. Este es un ejemplo clave donde la DI a varias velocidades puede considerarse una solución eficaz. Si se requiere un acuerdo unánime , las políticas pueden verse dictadas por el mínimo común denominador o enfrentarse a un estancamiento político . El artículo 20 del Tratado de la Unión Europea establece que «el Consejo adoptará la cooperación reforzada como último recurso cuando haya constatado que los objetivos de dicha cooperación no pueden alcanzarse en un plazo razonable por la Unión en su conjunto». ^{[ 12 ]}

Ha habido casos en los que la DI se ha considerado eficaz para resolver estancamientos. Bajo el mandato de John Major , el gobierno británico no deseaba formar parte de la moneda común ni de la política social propuesta en 1992 durante las negociaciones del Tratado de Maastricht . La flexibilidad que finalmente ofrecieron otros Estados miembros e instituciones de la UE con respecto a estas cuestiones clave para el Reino Unido trajo consigo dos ventajas. En primer lugar, permitió que los demás Estados avanzaran en la negociación y, en segundo lugar, alivió la presión política sobre el gobierno británico. ^{[ 13 ]} Este es un ejemplo de DI a la carta, donde un Estado miembro de la UE lleva a cabo exclusiones específicas de políticas. ^{[ 3 ]}

Puede haber casos en los que ofrecer opciones de exclusión dentro del marco de la UE no sea una vía aceptada para resolver un estancamiento político. En estos casos, la integración directa (ID) puede tener lugar fuera del marco de la UE. El acuerdo de Schengen de 1985 es producto de la ID mediante la elaboración de tratados independientes. ^{[ 14 ]} Este ejemplo de ID de geometría variable ^{[ 3 ]} satisface el deseo de ambos grupos. El primer grupo de Estados podría abrir sus fronteras entre sí, profundizando mucho más el proceso de integración, mientras que los Estados que no deseaban participar en este aspecto de la integración tenían total libertad para controlar sus fronteras. De este modo, el proceso de integración puede avanzar con poca obstrucción y la mayoría de las partes podrían satisfacer su interés nacional percibido. ^{[ 15 ]}

Al recopilar las opiniones sobre DI, la mayoría de los académicos creen que sus beneficios superan los riesgos. ^{[ 1 ]}

Los círculos concéntricos en la DI de geometría variable y los círculos superpuestos presentes en el modelo À La Carte implican reforzar la división y potencialmente alienar a los Estados entre sí. Este problema ha sido señalado explícitamente por Estados que se sentían excluidos de las negociaciones mediante el uso del proceso de cooperación reforzada. La introducción de las patentes de la UE es un ejemplo de ello. Italia y España, que tenían ciertas reservas respecto al idioma en el que debían presentarse las patentes, declararon explícitamente que «la cooperación reforzada prevista no tiene como objetivo promover los objetivos de la Unión, sino excluir a un Estado miembro de las negociaciones» cuando apelaron ante el Tribunal de Justicia de la UE . ^{[ 16 ]}

En el contexto de la futura adhesión a la UE, Schengen crea dos posibles caminos; primero, si se espera que los futuros Estados miembros de la UE acepten el acuerdo de Schengen, los Estados de la UE que no pertenecen a Schengen podrían sentirse más alejados del resto de la UE, e incluso podría provocar que los Estados actuales dentro del espacio Schengen lo abandonen. Segundo, si no se espera que los futuros Estados miembros de la UE acepten el acuerdo de Schengen, la DI generaría discriminación hacia estos nuevos miembros y podría poner en entredicho la autoridad y la legitimidad de la UE. ^{[ 17 ]} En ambos casos, la DI plantea nuevos desafíos a largo plazo.

La DI plantea cuestiones relativas a la solidaridad entre los Estados miembros. Los Estados que optan por no participar en ciertas políticas se eximen de riesgos compartidos. En el caso de Schengen, en 2011, los Estados directamente afectados por la migración procedente del norte de África fueron aquellos que no se adhirieron al acuerdo de Schengen. Inicialmente, la solidaridad entre los Estados que sí se adhirieron parecía ser el tema central, concretamente entre Francia e Italia. Esto se debió principalmente a que Italia concedió permisos de residencia temporal a migrantes que podían moverse libremente dentro del espacio Schengen, lo que llevó a Francia a introducir controles fronterizos internos. ^{[ 18 ]} Esta crisis llevó al primer ministro italiano a cuestionar el valor no solo de la pertenencia a Schengen, sino también de la UE. ^{[ 19 ]} En este ejemplo, la división de los Estados Schengen existía independientemente de la DI, pero además, los Estados que no pertenecen a Schengen no mostraron solidaridad, ya que se distanciaron de la crisis desde el principio. La solidaridad de todos los Estados miembros de la UE podría haber contribuido positivamente a la resolución de la crisis, pero la DI, en este caso, eximió a ciertos Estados de la necesidad de encontrar soluciones comunes. ^{[ 15 ]}

• Mayor cooperación
• Europa de múltiples velocidades
• Exclusión voluntaria en la Unión Europea