Reducción del riesgo de desastres

La resiliencia se define científicamente como la eficiencia con la que un sistema puede reducir la magnitud y la duración de una interrupción. El concepto puede adoptar dos formas: resiliencia dura y resiliencia blanda. La resiliencia dura se refiere a la capacidad de una estructura para soportar presión, mientras que la resiliencia blanda se refiere a si un sistema puede recuperarse de un evento disruptivo sin alterar su función principal. ^{[ 13 ]}

Alternativamente, la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR) define la resiliencia como "la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuesta a peligros para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de los efectos de un peligro de manera oportuna y eficiente, incluso mediante la preservación y restauración de sus estructuras y funciones básicas esenciales". ^{[ 14 ]}

El uso del término resiliencia en este contexto ha evolucionado con el tiempo y en diversas disciplinas científicas, humanísticas, jurídicas y políticas. El profesor David Alexander señala que existen complicaciones y contradicciones que deben tenerse en cuenta al utilizarlo como modelo o paradigma en el contexto de la reducción del riesgo de desastres. ^{[ 15 ]}

Según la UNISDR, las vulnerabilidades son "las características y circunstancias de una comunidad, sistema o activo que lo hacen susceptible a los efectos dañinos de un peligro". ^{[ 14 ]} Las personas o comunidades más vulnerables son aquellas que tienen mayores dificultades para acceder a los recursos que necesitan para responder a un evento. ^{[ 13 ]}

La vulnerabilidad desempeña un papel fundamental en el análisis del riesgo , ya que el riesgo al que se enfrenta una estructura es proporcional a su nivel de vulnerabilidad. El riesgo se define a menudo por la probabilidad de que ocurra un evento y la vulnerabilidad de la comunidad ante dicho evento. ^{[ 16 ]} Cuanto más vulnerable sea la comunidad, mayor será el riesgo al que se enfrenta.

A menudo, los términos mitigación y reducción de riesgos se utilizan indistintamente; sin embargo, presentan algunas diferencias clave. Ambos buscan reducir la cantidad de efectos negativos de los peligros, pero la reducción de riesgos se centra en disminuir la probabilidad del evento en sí, mientras que la mitigación se centra en reducir el impacto del evento. ^{[ 17 ]}

Las evaluaciones de riesgos naturales suelen utilizar el término mitigación , mientras que los informes más amplios sobre el cambio climático tienden a usar capacidad de adaptación ( la mitigación tiene otra definición en el ámbito del cambio climático; véase mitigación del cambio climático ). ^{[ 14 ]} Aunque relacionadas, la capacidad de adaptación se refiere más al potencial para ajustar un sistema, mientras que la mitigación es la implementación real de los ajustes. ^{[ 16 ]}

La planificación de mitigación ayuda a los gobiernos locales a reducir los impactos de los peligros en sus comunidades. ^{[ 18 ]} No hay dos lugares con los mismos riesgos y las comunidades conocen mejor sus experiencias. Por ejemplo, incluso si un peligro no está registrado en los datos gubernamentales , los residentes locales tomarán nota de cualquier cosa que ocurra en su vecindario. Los responsables políticos pueden utilizar la información de la comunidad para crear planes de mitigación más eficaces. ^{[ 18 ] [ 19 ]}

El cambio climático , a través del aumento de las temperaturas, la alteración de los patrones de lluvia y el incremento del nivel del mar, afecta la naturaleza de los peligros hidrometeorológicos que pueden provocar desastres. Ejemplos de estos peligros son las sequías , las inundaciones y los ciclones . La investigación sobre la adaptación al cambio climático se lleva a cabo desde la década de 1990. ^{[ 20 ]}

El Marco de Sendai asigna la responsabilidad de reducir el riesgo de desastres principalmente a los gobiernos federales mediante siete objetivos divididos en dos categorías: reducciones sustanciales y aumentos. Su objetivo es reducir la mortalidad por desastres, el número de personas afectadas, las pérdidas económicas y los daños a la infraestructura y los servicios. Los objetivos restantes buscan aumentar el acceso a los sistemas de alerta, la ayuda a los países en desarrollo y el número de países con estrategias de reducción del riesgo de desastres. ^{[ 25 ]} Desde la adopción del Marco de Sendai en 2015, el número de países con estrategias nacionales de reducción del riesgo de desastres ha aumentado drásticamente, de 55 a 123 países en 2022. ^{[ 9 ] : 22}

El marco también detalla cuatro prioridades de acción que deben lograrse para 2030: ^{[ 25 ]}

1. Comprender el riesgo de desastres
2. Fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres
3. Invertir en la reducción del riesgo de desastres
4. Mejorar la preparación ante desastres

Estas prioridades reconocen las deficiencias actuales de los esfuerzos de reducción del riesgo de desastres, como la falta de comunicación entre los gobiernos locales y federales y los programas privados, así como las desigualdades que enfrentan las mujeres y las personas con discapacidad en el ámbito de la respuesta ante desastres.

La Asamblea General de las Naciones Unidas designó el 13 de octubre como el Día Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres (DIRRD) para alentar tanto a los ciudadanos como a los gobiernos a fomentar comunidades más resilientes ante los desastres . Este día se creó en 1989 como parte de la proclamación del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales por parte de las Naciones Unidas . Originalmente, el DIRRD se celebraba el segundo miércoles de octubre y tenía como objetivo destacar las metas del decenio para la reducción de desastres. ^{[ 28 ]} En 2009, el día se estableció oficialmente el 13 de octubre, en lugar del segundo miércoles del mes. ^{[ 29 ]}

El IDDRR apoya los temas del Marco de Sendai, especialmente después de la Revisión de Medio Término del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. El IDDRR 2023, apenas unos meses después de este informe, pretendía reforzar el nuevo plan del marco para una mayor resistencia a los desastres, destacando las desigualdades en la preparación ante desastres. El IDDRR 2023 utilizó el lema "Luchando contra la desigualdad por un futuro resiliente" y los hashtags #ResilienceForAll, #BreakTheCycle y #DDRDay para crear conciencia en las redes sociales. ^{[ 30 ]}

En 2015, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) fueron adoptados como parte del amplio acuerdo intergubernamental sobre desarrollo hasta 2030. Muchos de estos objetivos están directamente relacionados con la reducción del riesgo de desastres, y los planes de desarrollo sostenible a menudo mencionan la RRD. ^{[ 31 ]}

La reducción del riesgo de desastres es aplicable y relevante para varios de los Objetivos de Desarrollo Sostenible: ^{[ 31 ]}

• El ODS 11 (ciudades y comunidades sostenibles) incluye la RRD como un medio de implementación . Las metas 11.5 y 11.B exigen una mayor inversión en estrategias y políticas de resiliencia ante el riesgo de desastres, y la 11.B tiene como objetivo evaluar las estrategias de RRD de acuerdo con el Marco de Sendai . ^{[ 32 ]}
• El ODS 13 (acción climática) también utiliza la reducción del riesgo de desastres como medio de implementación . La meta 13.1 busca fortalecer la resiliencia ante los peligros relacionados con el clima y mide el número de gobiernos locales y federales que han adoptado estrategias de reducción del riesgo de desastres. ^{[ 33 ]}
• Numerosos otros ODS también se basan en estrategias de reducción del riesgo de desastres (RRD) como método interdisciplinario para alcanzar sus objetivos. Por ejemplo, el ODS 9 (industria, innovación e infraestructura) busca construir infraestructura resiliente a los peligros, y el ODS 1 (fin de la pobreza) afirma que muchas personas empobrecidas son las más vulnerables a los desastres. ^{[ 31 ]} La implementación de la RRD tiene efectos duraderos en una amplia gama de problemas sociales debido a estos factores relacionados.

El pensamiento tradicional sobre la gestión de emergencias parte de dos supuestos erróneos acerca de las comunidades. En primer lugar, considera irrelevantes para la acción de emergencia otras formas de organización social (organizaciones voluntarias y comunitarias, grupos sociales informales y familias). Las acciones espontáneas de las comunidades o grupos afectados (por ejemplo, búsqueda y rescate) se consideran irrelevantes o perjudiciales, ya que no están controladas por las autoridades. El segundo supuesto es que los desastres generan «víctimas» pasivas, abrumadas por la crisis o por comportamientos disfuncionales (pánico, saqueos, actividades egoístas), que necesitan ser controladas —en algunos casos, mediante la imposición de la ley marcial—. ^{[ 34 ] [ 35 ]}

Una perspectiva alternativa enfatiza la importancia de las comunidades y las organizaciones locales en la gestión del riesgo de desastres. En esta estrategia, las personas y organizaciones locales son los principales actores en la reducción del riesgo y la respuesta ante desastres. La gestión del riesgo de desastres basada en la comunidad responde a los problemas y necesidades locales, capitaliza el conocimiento y la experiencia locales, es rentable, mejora la probabilidad de sostenibilidad a través de una verdadera "apropiación" de los proyectos, fortalece las capacidades técnicas y organizativas de la comunidad y empodera a las personas al permitirles abordar estos y otros desafíos. ^{[ 36 ]} Comprender el capital social ya existente en la comunidad puede ayudar enormemente a reducir el riesgo a nivel comunitario. ^{[ 37 ] [ 38 ]}

La baja participación comunitaria puede aumentar la gravedad de un desastre. ^{[ 39 ]} Los voluntarios comunitarios proporcionan recursos cruciales para los esfuerzos de recuperación, como acceso a la comunicación, esfuerzos de búsqueda y rescate, distribución de suministros, vivienda y provisión de alimentos, y asistencia tecnológica. ^{[ 39 ] [ 40 ]} Las agencias gubernamentales rara vez "consideran las necesidades y deseos de las comunidades" o solicitan la opinión de la comunidad al implementar sus estrategias de reducción del riesgo de desastres. ^{[ 40 ]} Un estudio de caso en Ruanda mostró que solo el 14,7 % de las políticas utilizaron el "conocimiento tradicional de la comunidad" al crear planes, a pesar del interés expresado por la comunidad. ^{[ 39 ]}

En la mayoría de los países, la gestión de riesgos está descentralizada a los gobiernos locales. En las zonas urbanas, la herramienta más utilizada es el plan de desarrollo local (municipal, integral o general), seguido de los planes de emergencia y reducción de riesgos que los gobiernos locales están obligados por ley a adoptar y que se actualizan cada 4-5 años. ^{[ 41 ]} En muchos contextos, especialmente al sur del Sahara , este proceso entra en conflicto con la falta de fondos o mecanismos para transferir recursos del presupuesto central al local. ^{[ 42 ]}

El riesgo de desastres no es neutral en cuanto al género . Los estudios han demostrado que las mujeres y las niñas se ven afectadas de manera desproporcionada por los desastres. Tras el tsunami de 2004 en el Océano Índico , el 77 % y el 72 % de las muertes en los distritos de Aceh del Norte y Aceh Besar, Indonesia , fueron de mujeres. Y en India, el 62 % de las personas que murieron eran mujeres. ^{[ 7 ]} Esto se debe a los roles de género construidos socialmente que determinan qué normas y comportamientos son aceptables para mujeres y hombres, y niñas y niños. En particular, las mujeres tienden a asumir la responsabilidad de las tareas domésticas y pueden ser reacias a abandonar sus bienes en caso de alerta de peligro; y a menudo no aprenden habilidades de supervivencia que pueden ayudar en los desastres, como aprender a nadar o escalar.

Un enfoque con perspectiva de género permitiría identificar cómo los desastres afectan de manera diferente a hombres, mujeres, niños y niñas, y dar forma a las políticas que aborden las vulnerabilidades, preocupaciones y necesidades específicas de las personas. ^{[ 8 ]}

Los costos económicos de los desastres relacionados con el clima están en aumento. Los costos globales recientes han promediado más de US$330 mil millones/año (durante 2015-2021). ^{[ 10 ] : 21} El sector asegurador estimó que los desastres relacionados con el clima y el tiempo contribuyeron a pérdidas económicas de US$165 mil millones en todo el mundo en 2018 y US$210 mil millones en 2020. ^{[ 43 ] [ 10 ] : 50} Es probable que estas cifras sean subestimaciones debido a la falta de informes y a las dificultades técnicas para estimar las pérdidas. Se espera que los riesgos de desastre aumenten significativamente en el futuro y que tengan impactos económicos en cascada, incluso en el sistema financiero y el pago de las deudas nacionales . ^{[ 10 ] : 49}

El gasto en reducción del riesgo de desastres (RRD) ha resultado difícil de cuantificar para muchos países. Por lo tanto, no se dispone de estimaciones globales de costos. Sin embargo, una indicación de los costos para los países en desarrollo la proporcionan los costos estimados de entre 215.000 y 387.000 millones de dólares anuales (hasta 2030) para la adaptación al cambio climático . La RRD y la adaptación al cambio climático comparten objetivos y estrategias similares, y las entidades gubernamentales tienen mandatos similares, incluyendo la promoción de una mayor financiación para abordar los riesgos climáticos. ^{[ 10 ] : 49}

Las actividades de reducción del riesgo de desastres (RRD) forman parte de las estrategias nacionales y la planificación presupuestaria en la mayoría de los países. Sin embargo, la prioridad que se les otorga suele ser menor que la de otras prioridades de desarrollo. Esto repercute en la asignación de presupuestos al sector público. En muchos países, menos del 1 % del presupuesto nacional está disponible para actividades de RRD. ^{[ 10 ] : 51} Esto puede generar una dependencia excesiva de la financiación internacional para el desarrollo en algunas actividades, que podrían no estar totalmente alineadas con las prioridades y necesidades nacionales. Otras barreras incluyen procesos de solicitud complejos y requisitos de elegibilidad estrictos que dificultan el acceso a la financiación internacional. ^{[ 10 ] : 51}

Solo alrededor del 90% de la financiación internacional para la reducción del riesgo de desastres se destina actualmente a responder y recuperarse de los desastres, en lugar de gestionar sus riesgos futuros. La mayor parte de esta financiación se destina a los sectores de asentamientos, infraestructura y desarrollo de servicios. Además, solo un porcentaje muy pequeño, alrededor del 0,5%, de la ayuda internacional al desarrollo total se destina actualmente a la fase previa al desastre de la reducción del riesgo de desastres. ^{[ 10 ] : 50} Esto ocurre a pesar de que se ha constatado que cada dólar gastado en reducción de riesgos ahorra entre 5 y 10 dólares en pérdidas económicas derivadas de desastres. ^{[ 44 ]} Un estudio de caso de Níger mostró resultados positivos de coste y beneficio para el gasto en preparación en 3 escenarios diferentes (desde el nivel absoluto de pérdidas por desastres, hasta la posible reducción de pérdidas por desastres y la tasa de descuento), estimando que cada dólar gastado genera entre 3,25 y 5,31 dólares de beneficio. ^{[ 45 ]}

El Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación ante Desastres (GFDRR) es una alianza de múltiples donantes que apoya a países de ingresos bajos y medios en la gestión de los riesgos combinados de desastres naturales y cambio climático. Entre 2007 y 2022, el GFDRR proporcionó 890 millones de dólares en asistencia técnica, análisis y apoyo para el desarrollo de capacidades a más de 157 países. Por ejemplo, el GFDRR apoyó a Maputo, Mozambique, en la elaboración de mapas detallados de vulnerabilidad para fundamentar las decisiones de financiación del gobierno. ^{[ 10 ] : 54} En 2022, el GFDRR comprometió 21,1 millones de dólares en nuevas subvenciones y 3,3 millones de dólares en fondos adicionales para ampliar las actividades existentes. ^{[ 46 ]} El GFDRR también trabaja para movilizar financiación adicional a través de la participación del Banco Mundial y otros bancos de desarrollo. Se estima que cada dólar de financiación del GFDRR influye en al menos 100 dólares en el impacto del desarrollo resiliente al clima. ^{[ 46 ]}

Las innovaciones en la financiación de la reducción del riesgo de desastres incluyen el establecimiento de iniciativas de divulgación de riesgos para comprender si las empresas gestionan su exposición a dichos riesgos. Estas incluyen marcos regulatorios para incentivar las inversiones privadas en reducción de riesgos y resiliencia. También se han producido innovaciones en nuevos instrumentos de financiación, como los bonos de resiliencia y el uso de bonos verdes. ^{[ 10 ] : 49}

La Asamblea General de las Naciones Unidas designó la década de 1990 como el Década Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. El Secretario General de las Naciones Unidas había sido encargado de supervisar la investigación sobre la relación entre los desastres y el desarrollo, y en 1987 informó que había margen de mejora por parte de la comunidad internacional. ^{[ 52 ]} Debido al creciente número de muertes y daños internacionales causados ​​por peligros relacionados con el clima, especialmente en los países en desarrollo, las Naciones Unidas consideraron que dedicar una década a este tema mejoraría sustancialmente las políticas a nivel local, regional y federal.

La sesión de la Asamblea General de 1987 propuso 5 objetivos para orientar los esfuerzos políticos: ^{[ 52 ]}

1. Mejorar la capacidad para mitigar los efectos de los desastres naturales, especialmente en los países en desarrollo.
2. Elaborar planes para aplicar el conocimiento preexistente sobre desastres desde diversas perspectivas.
3. Fomentar programas destinados a cerrar las brechas de conocimiento.
4. Difundir información sobre las medidas actuales que se están aplicando.
5. Desarrollar programas para prevenir y mitigar desastres específicos para cada peligro y ubicación.

Antes del inicio de la década en 1989, la Asamblea General examinó con mayor detalle los planes para la década y creó el Marco Internacional de Acción para el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. ^{[ 28 ]} Este marco reitera los objetivos y añade directrices adicionales que deben seguir los gobiernos nacionales, el Sistema de las Naciones Unidas y el Secretario General .

Se alentó a los gobiernos federales a participar en la década, formular programas nacionales de mitigación, crear comités científicos, fomentar la acción local, informar al Secretario General sobre sus acciones, aumentar la conciencia pública, monitorear el impacto de los desastres en la atención médica y mejorar la disponibilidad de suministros de emergencia. ^{[ 28 ]} El rol propuesto del Sistema de las Naciones Unidas se centró en exigir responsabilidades a los países por estos objetivos, así como en proporcionar los recursos o planes de políticas que los países pudieran necesitar para su implementación. Sin embargo, muchas de las tareas asignadas a las Naciones Unidas recaen en el Secretario General.

Durante la década de 1990, hubo tres secretarios generales: Javier Pérez de Cuéllar , Boutros Boutros-Ghalil y Kofi Annan . ^{[ 53 ]} A lo largo de la década, estos secretarios tuvieron la tarea de establecer y dirigir varios comités para el decenio, incluido un comité científico y técnico sobre el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales, un consejo especial de alto nivel para brindar asesoramiento general y promover la sensibilización, y una secretaría que manejaría las actividades diarias y apoyaría a los demás comités. ^{[ 28 ]} Estos grupos, así como los líderes de cada país, informarían de sus progresos al secretario general , quien supervisaría todos los progresos e informaría a la Asamblea General cada dos años sobre el progreso de los objetivos del decenio.

Según el Índice de Riesgo Climático, ^{[ 54 ]} Bangladesh es uno de los países más propensos a desastres del mundo. Bangladesh es altamente vulnerable a diferentes tipos de desastres debido a la variabilidad climática, los eventos extremos, la alta densidad de población, la alta incidencia de pobreza y desigualdad social, la escasa capacidad institucional, los recursos financieros insuficientes y la deficiente infraestructura. ^{[ 55 ]} Bangladesh inició su preparación ante desastres tras el ciclón de 1991 y ahora cuenta con un Plan Nacional Integral para la Gestión de Desastres que proporciona mecanismos tanto a nivel nacional como subnacional. ^{[ 56 ]}

Ubicada en el Caribe , Cuba es altamente vulnerable a tormentas tropicales y huracanes , sin embargo, se la reconoce frecuentemente por sus bajas tasas de mortalidad durante tales fenómenos meteorológicos. ^{[ 57 ] [ 58 ]} La reducción del riesgo de desastres en Cuba se convirtió en parte integral del proyecto socialista tras el catastrófico huracán Flora en 1963. Los extensos daños y la pérdida de vidas llevaron al gobierno cubano a institucionalizar la preparación ante desastres como parte central de la gobernanza estatal . El evento catalizó el desarrollo del sistema de Defensa Civil de Cuba , que integra la preparación basada en la comunidad y mecanismos de respuesta centralizados. A diferencia de los enfoques neoliberales que dependen de soluciones basadas en el mercado, el modelo cubano de reducción del riesgo de desastres se basa en una infraestructura liderada por el Estado, con toma de decisiones centralizada y movilización masiva de ciudadanos. ^{[ 58 ]}

Además de proporcionar financiación para la ayuda humanitaria, la Dirección General de Protección Civil Europea y Operaciones de Ayuda Humanitaria (DG-ECHO) de la Comisión Europea está a cargo del Mecanismo de Protección Civil de la UE ^{[ 59 ]} para coordinar la respuesta a desastres en Europa y más allá, y contribuye con al menos el 75 % de los costes de transporte y/o operativos de los despliegues. Establecido en 2001, el Mecanismo fomenta la cooperación entre las autoridades nacionales de protección civil de toda Europa. Actualmente, 34 países son miembros del Mecanismo; los 27 Estados miembros de la UE, además de Islandia , Noruega , Serbia , Macedonia del Norte , Montenegro , Turquía y Bosnia y Herzegovina . El Mecanismo se creó para permitir la asistencia coordinada de los Estados participantes a las víctimas de desastres naturales y provocados por el hombre en Europa y otros lugares.

Estados Unidos cuenta con una organización gubernamental encargada de la gestión de emergencias . La Agencia Federal para el Manejo de Emergencias (FEMA) creó un modelo para evaluar eventos peligrosos. Este plan de evaluación, el modelo de FEMA, utiliza el historial, la vulnerabilidad, la amenaza máxima y la probabilidad de cada desastre potencial para predecir los daños potenciales. A cada peligro se le asigna una calificación en la escala utilizando estos criterios y comparándolos con otros peligros para determinar la prioridad de las medidas de mitigación. ^{[ 60 ]}

A partir de mayo de 2023, FEMA actualizó su Manual de Planificación de Mitigación Local, que proporciona un marco para que los gobiernos locales lo sigan en caso de eventos peligrosos. Esta estrategia contiene 4 pasos: organizar recursos, evaluar riesgos, desarrollar estrategias de mitigación e implementar planes. ^{[ 18 ]} Estos pasos son amplios, ya que están diseñados para aplicarse a una amplia variedad de peligros. FEMA también cuenta con planes de política más específicos, como su Manual de Campo de Mitigación de Peligros (HMFB) sobre Carreteras. Este documento se centra en la prevención de la erosión de carreteras , inundaciones y acumulación de escombros causadas por alcantarillas , terraplenes y superficies de carreteras dañadas. El HMFB utiliza un diagrama de identificación de proyectos para comprender cada problema y una matriz de selección para relacionar ese problema con una solución eficaz utilizando consideraciones de duración, viabilidad, diseño y medioambientales. ^{[ 61 ]}