Convenio Marco de la OMS sobre el Control del Tabaco

El Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco ( CMCT de la OMS ) es un tratado adoptado por la 56.ª Asamblea Mundial de la Salud celebrada en Ginebra, Suiza, el 21 de mayo de 2003. ^{[ 1 ]} Se convirtió en el primer tratado de la Organización Mundial de la Salud adoptado en virtud del artículo 19 de la Constitución de la OMS. ^{[ 2 ]} El tratado entró en vigor el 27 de febrero de 2005. ^{[ 3 ]} Ha sido firmado por 168 países y es jurídicamente vinculante en 182 países ratificantes . ^{[ 3 ]} Actualmente hay 14 Estados miembros de las Naciones Unidas que no son partes del tratado (ocho que no lo han firmado y seis que lo han firmado pero no lo han ratificado). ^{[ 4 ]}

El CMCT, uno de los tratados ratificados más rápidamente en la historia de las Naciones Unidas, ^{[ 5 ]} es un acuerdo supranacional que busca "proteger a las generaciones presentes y futuras de las devastadoras consecuencias para la salud, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y la exposición al humo del tabaco " mediante la promulgación de un conjunto de normas universales que establecen los peligros del tabaco y limitan su uso en todas sus formas a nivel mundial. ^{[ 1 ] [ 6 ]} Con este fin, las disposiciones del tratado incluyen reglas que rigen la producción, venta, distribución, publicidad y tributación del tabaco. Sin embargo, las normas del CMCT son requisitos mínimos, y se alienta a los signatarios a ser aún más estrictos en la regulación del tabaco de lo que exige el tratado. ^{[ 6 ]}

El CMCT representa un momento decisivo para la salud pública internacional ; no solo fue el primer tratado adoptado en virtud del artículo 19 de la OMS, sino que también constituye uno de los primeros acuerdos multilaterales vinculantes relativos a una enfermedad crónica no transmisible .

El CMCT supuso, además, un momento decisivo para la Unión Europea. Según Mamudu y Studlar, desde su adopción en 2003, «la soberanía compartida mediante la gobernanza multinivel se ha convertido en la norma en el ámbito de la política de control del tabaco para los Estados miembros de la UE, incluyendo la negociación entre organizaciones internacionales en el contexto de otras». ^{[ 7 ]} El control mundial del tabaco sentó un precedente para la participación y negociación de la Comisión Europea en tratados multilaterales, y definió aún más las competencias y capacidades de la UE como entidad supranacional.

El éxito percibido del CMCT ha impulsado la demanda de muchos otros tratados mundiales de salud, aunque una revisión reciente de 90 evaluaciones cuantitativas de impacto de tratados internacionales plantea interrogantes generales sobre su impacto en el mundo real. ^{[ 8 ]} Se han propuesto cuatro criterios para orientar el desarrollo de tratados mundiales de salud posteriores. ^{[ 9 ]}

La OMS lleva mucho tiempo trabajando para prevenir los numerosos problemas de salud derivados del consumo de tabaco. Como principal causa de muerte prevenible a nivel mundial, el tabaco ha experimentado un aumento tanto en su consumo como en su tasa de mortalidad en todo el mundo, debido a la creciente interconexión de la economía global. ^{[ 10 ]} Por lo tanto, si bien las enfermedades relacionadas con el tabaco difieren de las enfermedades transmisibles que tradicionalmente han sido de interés para la OMS, los efectos de la globalización han hecho que el tabaco sea cada vez más relevante para dichas autoridades intergubernamentales.

Bajo los auspicios de la activista antitabaco y profesora de la UCLA , Ruth Roemer , la OMS instó a los países a lo largo de las décadas de 1980 y 1990 a adoptar leyes nacionales que habían demostrado reducir el consumo de tabaco. Sin embargo, el CMCT marcó la primera vez que la OMS llegó tan lejos como para ejercer sus facultades jurídicas internacionales para abordar el problema. ^{[ 11 ]} De hecho, la propia Roemer formó parte del grupo original de académicos y activistas antitabaco que apoyaron la idea de un enfoque de protocolo de convenio marco (el resto del grupo incluía a Allyn Taylor, Derek Yach y Judith Mackay). ^{[ 12 ]}

La idea de un tratado multilateral sobre el control del tabaco cobró fuerza en 1994 en la Novena Conferencia Mundial sobre el Tabaco o la Salud, celebrada en París, Francia, cuando Roemer y Taylor presentaron su estrategia para la acción jurídica internacional. Roemer y Allyn, junto con Judith Mackay, tuvieron éxito y su propuesta fue adoptada como una de las primeras resoluciones de la conferencia. ^{[ 12 ]}

En 1995, la Asamblea Mundial de la Salud (AMS), en su Resolución 48.11, solicitó al director general que informara a la 49.ª Asamblea Mundial de la Salud sobre la viabilidad de elaborar un instrumento internacional, como directrices, una declaración o un convenio internacional sobre el control del tabaco, que sería adoptado por las Naciones Unidas. ^{[ 12 ]} En cumplimiento de la Resolución 48.11, la OMS encargó a Roemer y Taylor la elaboración de un documento de antecedentes sobre los diversos mecanismos disponibles para la OMS para controlar eficazmente el consumo de tabaco en todo el mundo. ^{[ 12 ]} Este documento de antecedentes proporcionó una recomendación concreta para un convenio marco, en contraposición a otras medidas jurídicas internacionales. Según sus defensores, un convenio marco promovería la cooperación mundial y la acción nacional para el control del tabaco. ^{[ 12 ]}

La propuesta de Roemer y Taylor fue recibida con cierto escepticismo. Allan M. Brandt , el estimado historiador de la industria tabacalera de la Universidad de Harvard, informa: «Algunos la consideraron poco realista, impráctica y demasiado ambiciosa, y prefirieron un "código de conducta" no vinculante » . [ ^{6 ] Sin} embargo, con el apoyo de Derek Yach , jefe del Comité de Coordinación de Políticas de la OMS, la propuesta cobró impulso. ^{[ 6 ]} Derek Yach se convirtió en el primer Director de la Iniciativa Libre de Tabaco en 1998 y dirigió el desarrollo del CMCT desde entonces hasta su adopción en marzo de 2003. Posteriormente, Gro Harlem Brundtland fue elegida directora general de la OMS en 1998. Brundtland, médica noruega con una maestría en salud pública de la Universidad de Harvard, apoyó plenamente la idea de un tratado multilateral vinculante sobre el control del tabaco. Junto con el tratamiento y la prevención de la malaria, el incipiente Convenio Marco se convirtió en una prioridad en su agenda en la OMS. ^{[ 13 ]}

Los negociadores tardaron tres años en llegar a un acuerdo sobre los términos del CMCT. Tras ser adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud, el órgano normativo de la OMS, entró oficialmente en vigor en febrero de 2005. ^{[ 5 ]}

Un convenio marco se justifica típicamente para problemas que requieren cooperación internacional para formular políticas de manera efectiva. Antes del CMCT, la mayoría de los convenios marco abordaban "cuestiones ambientales que estaban fuera del control de las naciones individuales". ^{[ 6 ]} Así, para demostrar que se necesitaba un convenio marco para el control del tabaco, los defensores del tratado invocaron problemas relacionados con el tabaco que no podían resolverse mediante las acciones de los países individuales, como el contrabando de tabaco y la filtración de publicidad de tabaco desde países que carecían de una regulación estricta hacia aquellos con restricciones sobre dónde y a quién podían comercializar sus productos las compañías tabacaleras. Esta justificación inicial del convenio marco se manifiesta en el preámbulo de la versión final del CMCT, que establece las siguientes cuestiones como centrales para los objetivos del tratado: ^{[ 6 ]}

• el drástico aumento del consumo mundial de tabaco;
• el aumento del tabaquismo y otras formas de consumo de tabaco por parte de niños y adolescentes
• el impacto de todas las formas de publicidad, promoción y patrocinio destinadas a fomentar el consumo de tabaco

El tratado destaca por su inclusión sin precedentes de organizaciones no gubernamentales a lo largo de los procesos de negociación y redacción. ^{[ 14 ]} Según Elinor Wilson, ex vicepresidenta de la Federación Mundial del Corazón, «el CMCT es un excelente ejemplo de colaboración entre gobiernos y organizaciones no gubernamentales a través de la Alianza del Convenio Marco, que ha dado lugar a avances en la salud pública mundial». ^{[ 15 ]} Esta colaboración entre las ONG y la OMS cambió para siempre la forma en que la OMS trata a las organizaciones no gubernamentales, y en 2002 se modificó la constitución de la OMS para reflejar este cambio en las relaciones. ^{[ 14 ]}

Gran parte de la base para la justificación económica del CMCT fue sentada por el Banco Mundial. Para contrarrestar la preocupación de que la legislación internacional sobre el control del tabaco perjudicara indebidamente a las economías de las que el cultivo, la fabricación y la venta de tabaco eran una parte importante, la OMS citó una publicación histórica del Banco Mundial titulada « Frenar la epidemia: los gobiernos y la economía del control del tabaco» (CTE, por sus siglas en inglés) , que afirmaba que el control del tabaco no perjudicaría a las economías, salvo a un selecto grupo de países agrarios que dependían desproporcionadamente de la producción de tabaco. Mamudu, Hammond y Glantz revelan que, «como institución financiera con una influencia sustancial en los países en desarrollo, la publicación de CTE por parte del Banco amenazaba con socavar los argumentos económicos de las compañías tabacaleras» sobre los efectos nocivos del control del tabaco. ^{[ 13 ]}

De hecho, incluso antes de la publicación del tratado, los representantes de la industria tabacalera emprendieron un esfuerzo concertado para frustrar los esfuerzos de los redactores del CMCT, además de los responsables políticos participantes de los Estados miembros de la OMS. Incapaz de refutar la abrumadora evidencia científica sobre los efectos nocivos del tabaco para la salud, la industria tabacalera aprovechó el potencial daño económico del CMCT. En respuesta al Informe sobre el Tratamiento del Tabaco del Banco Mundial , la industria realizó varios intentos para desacreditar el informe, especialmente a través de las campañas de relaciones públicas de la Asociación Internacional de Cultivadores de Tabaco (ITGA) y contratando a economistas ajenos al Banco Mundial para que publicaran sus propios análisis. ^{[ 13 ]} Entre el 4 y el 16 de marzo del año 2000, la ITGA, financiada por la industria tabacalera, emprendió lo que denominaron una "Gira", durante la cual representantes de la ITGA hablaron con responsables políticos en los países en desarrollo de India, Kenia, Malawi, Sudáfrica y Zimbabue, además de dos "mini-Giras" en Argentina y Brasil, con el fin de expresar la oposición de la ITGA al CMCT con el argumento de que el CTE había subestimado la amenaza que el control del tabaco representaría para las economías en desarrollo. ^{[ 13 ]} Una vez iniciadas las negociaciones del CMCT, la industria tabacalera intentó nuevamente mitigar el impacto de la legislación internacional en su negocio presionando a los delegados en la convención de Ginebra. Sin embargo, según Mamudu, Hammond y Glantz, "estos esfuerzos... no socavaron la aceptación del CTE durante las negociaciones del CMCT y el CTE siguió siendo un análisis económico autorizado del control mundial del tabaco". ^{[ 13 ]}

No obstante, el CMCT reconoce que su agenda inevitablemente perjudicará a los agricultores que actualmente dependen del tabaco para su sustento. Con ese fin, el tratado alienta a las Partes a ayudar a los agricultores de tabaco a realizar la transición del tabaco a cultivos alternativos. El artículo 17 del Convenio Marco establece: «Las Partes, en cooperación entre sí y con las organizaciones intergubernamentales internacionales y regionales competentes, promoverán, según proceda, alternativas económicamente viables para los trabajadores, cultivadores y, en su caso, vendedores individuales del tabaco». ^{[ 1 ]} En particular, el CMCT favorece las opciones de desarrollo sostenible sobre el cultivo de tabaco. Para lograrlo, se alienta a los gobiernos de las Partes y a los defensores del control del tabaco a invertir en una mejor infraestructura, especialmente en transporte, para facilitar el acceso de los agricultores a mercados nuevos y extranjeros durante la transición, al tiempo que se mejora su acceso al crédito que pueda ser necesario para la conversión de sus instalaciones existentes. ^{[ 16 ]}

El Convenio define el control del tabaco como aquel que comprende la demanda, la oferta y la reducción de daños (Artículo 1d). Disposiciones importantes del tratado exigen que las partes implementen las siguientes medidas:

Estado del mapa mundial

Estados Unidos no es parte del Convenio Marco para el Control del Tabaco. ^{[ 4 ]} Cuando el tratado firmado se sometió a ratificación , el presidente George W. Bush no envió el CMCT al Senado de Estados Unidos para su consideración, impidiendo así la plena participación de Estados Unidos en la implementación del Convenio Marco.

Además, Estados Unidos ha intentado modificar ciertas disposiciones del CMCT, pero con un éxito limitado. ^{[ 2 ]} Entre las disposiciones a las que se opuso con éxito se encontraban la prohibición obligatoria de la distribución de muestras gratuitas de tabaco (que ahora es opcional), una definición restrictiva del término "menor" en relación con la venta de tabaco (que ahora se refiere a la legislación nacional o interna) y amplias limitaciones relativas a la publicidad, promoción y patrocinio del tabaco (que se consideraban una violación de la libertad de expresión y ahora están sujetas a limitaciones constitucionales). Entre las disposiciones a las que Estados Unidos no se opuso con éxito se encontraban el requisito de que las etiquetas de advertencia estuvieran escritas en el idioma del país donde se venden los productos de tabaco y la prohibición de descripciones engañosas y confusas como "bajo en alquitrán" o "ultraligero", que podrían infringir la protección de las marcas registradas.

A octubre de 2022, hay 14 estados no partes que son miembros de la ONU: seis que han firmado pero aún no han ratificado ( Argentina , Cuba , Haití , Marruecos , Suiza y Estados Unidos ); y ocho que no han firmado ( República Dominicana , Eritrea , Indonesia , Liechtenstein *, Malawi , Mónaco , Somalia y Sudán del Sur ).

• Nota : Liechtenstein, aunque no es Estado miembro de la OMS, puede ser parte del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT de la OMS) como Estado miembro de las Naciones Unidas.

El CMCT estableció dos órganos principales para supervisar el funcionamiento del tratado: la Conferencia de las Partes y la Secretaría Permanente. Además, existen más de 50 organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que son observadoras oficiales de la Conferencia de las Partes. ^{[ 5 ]}

Según el CMCT en 2010, "la mayoría de las partes han aprobado o están renovando y fortaleciendo la legislación y las políticas nacionales para cumplir con sus obligaciones en virtud del tratado" y que el 80% de las partes facilitaron programas de información y/o educación pública sobre los peligros del tabaco y frenaron el consumo de tabaco por menores de edad mediante leyes que prohíben a los minoristas vender productos de tabaco a menores. ^{[ 5 ]} Además, el 70% de las partes hicieron obligatorias las "advertencias sanitarias grandes, claras y visibles" en los envases de tabaco. ^{[ 5 ]} Sin embargo, Haik Nikogosian advierte que la eficacia del tratado depende de cómo las partes implementen las directrices. ^{[ 5 ]} La implementación del CMCT resulta más difícil para las economías en desarrollo y en transición, debido a una brecha entre su necesidad de control del tabaco y los recursos a los que pueden acceder para cumplir con las directrices del CMCT. Esto también resulta difícil para la Unión Europea, ^{[ 17 ]} y Australia.

En 2008, el CMCT recomendó introducir el empaquetado neutro del tabaco , que posteriormente se adoptó en Australia en 2012. ^{[ 18 ]}

En 2012, se concluyó en Seúl , Corea del Sur, un Protocolo suplementario para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco, que complementa el convenio . El Protocolo entrará en vigor una vez que sea ratificado por los 40 Estados que han ratificado el convenio. En julio de 2017, se contaban con 28 firmas ^{[ 28 ]} y el Protocolo suma cada año más países.

• Determinantes comerciales de la salud
• Lista de lugares donde está prohibido fumar
• Control del tabaco MPOWER
• Marketing de nicotina
• Protocolo para eliminar el comercio ilícito de productos de tabaco.
• Control del tabaco
• Ley de Recuperación de Daños Causados ​​por el Tabaco y Costos de Atención Médica
• Día Mundial Sin Tabaco

• Wipfli, Heather (2015). La guerra mundial contra el tabaco: Un mapa del primer tratado mundial de salud pública . Johns Hopkins University Press . ISBN 978-1421416830.
• Melillo, Margherita (2024). La instrumentalización de la evidencia: una historia del control del tabaco en el derecho internacional . Cambridge University Press . ISBN 9781009354356.

• Sitio web oficial
• Instituto para el Control Mundial del Tabaco
• GLOBALink Control del Tabaco, La Comunidad Internacional para el Control del Tabaco (archivado en 2012)
• GlobaLink (control del tabaco), parte de ncdlinks.org (se requiere registro).