enclave federal

Los primeros enclaves federales fueron creados por la misma cláusula de la Constitución que creó el Distrito de Columbia . Dicha cláusula prevé que Estados Unidos ejerza "legislación exclusiva" sobre la nueva sede del gobierno y "autoridad similar" sobre:

... todos los lugares adquiridos con el consentimiento de la Legislatura del Estado en el que se encuentren, para la construcción de fuertes , almacenes , arsenales , astilleros y otros edificios necesarios. ^{[ 10 ]}

Debido a la Cláusula de Enclave, siempre que un gobierno estatal consentía la compra de una propiedad por parte del gobierno federal para un edificio necesario, Estados Unidos obtenía jurisdicción legislativa exclusiva sobre dicha propiedad. En 1841, el Congreso promulgó una ley general que exigía el consentimiento estatal para todos los proyectos de construcción federales. ^{[ 11 ]} Además, los Fiscales Generales de Estados Unidos dictaminaron que, al consentir la compra, los estados no podían reservarse jurisdicción, salvo para la notificación de procesos penales y civiles. ^{[ 12 ]}

En 1885, la Corte Suprema dictaminó que existían dos maneras adicionales en que Estados Unidos podía adquirir enclaves federales: (1) los estados podían «ceder» jurisdicción legislativa a Estados Unidos y/o (2) Estados Unidos podía «reservarse» jurisdicción legislativa al momento de su admisión como estado. La Corte Suprema agregó que estas «cesiones» y «reservas» no se limitaban a los fines de la Cláusula de Enclaves («construcción necesaria»). ^{[ 13 ]}

Debido a que las leyes estatales no se aplicaban a los enclaves federales, el Congreso estableció algunas leyes penales básicas en la Ley Federal de Delitos de 1790, adoptando posteriormente una serie de Leyes de Delitos Asimilativos y "federalizando" los delitos de cada estado al hacerlos procesables en tribunales federales. ^{[ 14 ]} La Ley de Delitos Asimilativos solo se aplica a las propiedades federales donde el gobierno federal ha obtenido jurisdicción exclusiva o concurrente; la propiedad federal bajo un interés de propiedad únicamente no puede asimilar las leyes estatales y hacerlas cumplir como leyes federales.

El Congreso no promulgó leyes civiles para regir estos enclaves. Por lo tanto, en 1885, la Corte Suprema dictaminó que se aplicaba la " regla del derecho internacional ". Dicha regla establece que cuando un territorio se transfiere de un gobierno a otro (como cuando se cede un enclave federal), las leyes para la protección de los derechos privados siguen vigentes hasta que sean derogadas o modificadas por el nuevo gobierno. ^{[ 15 ] [ 16 ]}

Bajo la doctrina de la extraterritorialidad , un enclave federal fue tratado como un "estado dentro de un estado" hasta 1953; por lo tanto, los residentes del enclave no eran residentes del estado principal. ^{[ 17 ]} Como resultado, no podían votar en las elecciones estatales, ^{[ 18 ]} asistir a escuelas públicas, ^{[ 19 ]} obtener un divorcio en los tribunales estatales, ^{[ 20 ]} ni solicitar la protección de las fuerzas del orden estatales contra los delincuentes. ^{[ 21 ]}

En el siglo XX, el Congreso autorizó gradualmente la aplicación de algunas leyes estatales en los territorios federales. En 1928, el Congreso hizo que algunas leyes estatales, que regulaban la muerte por negligencia y las lesiones personales, fueran aplicables a los territorios federales. ^{[ 22 ]} A finales de la década de 1930, el Congreso autorizó a los estados a aplicar sus impuestos estatales sobre el combustible, ^{[ 23 ]} los ingresos, las ventas y el uso (la Ley Buck), ^{[ 24 ]} y las leyes estatales que regulaban la compensación laboral ^{[ 25 ]} y el seguro de desempleo. ^{[ 26 ]}

En 1937, debido a la preocupación por la falta de leyes estatales sobre los enclaves federales, la Corte Suprema sostuvo que los estados podían reservarse cierta jurisdicción al consentir la jurisdicción legislativa federal. ^{[ 27 ]} En respuesta, los estados comenzaron a enmendar sus estatutos de "consentimiento" y "cesión" para reservar la jurisdicción estatal, incluyendo el poder de gravar con impuestos a los residentes de los enclaves.

Para distinguir los enclaves de jurisdicción "exclusiva" anteriores de aquellos adquiridos después de las enmiendas estatales, los enclaves más recientes se denominaron de jurisdicción "parcial"; la denominación específica "concurrente" se asignó a los enclaves sobre los cuales el estado tenía plena jurisdicción. Finalmente, la propiedad federal que no pertenecía a ningún enclave se denominó "solo interés patrimonial". ^{[ 28 ]}

A partir del 1 de febrero de 1940, el Congreso derogó la ley de 1841 que requería el consentimiento estatal para las compras federales; en su lugar, dispuso que la adquisición de propiedad federal después de esa fecha ya no implicaría la transferencia de jurisdicción al gobierno federal de los Estados Unidos, a menos que el jefe de la agencia federal a cargo de la propiedad presentara una notificación al gobernador estatal aceptando la jurisdicción ofrecida por el estado. ^{[ 29 ]} Sin embargo, durante la Segunda Guerra Mundial , Estados Unidos adquirió numerosas instalaciones militares nuevas, durante las cuales el Secretario de Guerra envió numerosas cartas a los gobernadores estatales aceptando la jurisdicción ofrecida por el estado, a menudo sin describir la ubicación ni los límites de dichas instalaciones. ^{[ 30 ]}

Después de la Segunda Guerra Mundial, los estados comenzaron a aplicar las leyes estatales a los residentes de los enclaves sin esperar la intervención del Congreso. ^{[ 31 ]} Así, en 1952, un tribunal de California otorgó a los residentes de los enclaves el derecho a votar en las elecciones estatales, rechazando la doctrina de la "extraterritorialidad" y sosteniendo que los residentes de los enclaves eran residentes del estado. ^{[ 32 ]} En 1970, la Corte Suprema coincidió en el caso Evans v. Cornman , sosteniendo que todos los residentes de los enclaves tenían derecho a votar en las elecciones estatales. ^{[ 33 ]}

En 1950, sin abordar directamente la cuestión jurisdiccional, el Congreso aprobó una ley que proporcionaba ayuda financiera federal a las escuelas de las localidades afectadas por instalaciones federales. ^{[ 34 ]} Seis años después, en 1956, el gobierno informó que, gracias a esta ayuda federal, "a ningún niño se le niega el derecho a la educación pública por residir en un enclave federal". ^{[ 35 ]}

Anteriormente, los tribunales de Kansas , Georgia y Nuevo México sostenían que no tenían jurisdicción para conceder divorcios a residentes de enclaves federales. Sin embargo, después de que cada estado modificara sus estatutos de divorcio para permitir tales divorcios, las decisiones judiciales en cada estado han confirmado la validez de dichos estatutos. ^{[ 36 ]} Hoy en día, todos los estados consideran a los residentes de los enclaves como residentes del estado a efectos de los procedimientos de divorcio. ^{[ 37 ]}

La doctrina de la extraterritorialidad fue abolida por la Corte Suprema en 1953 en Howard v. Commissioners . ^{[ 38 ]} La ciudad de Louisville, Kentucky , había anexado un enclave federal a sus límites municipales, permitiendo así la recaudación de impuestos municipales de los residentes del enclave bajo la Ley Buck. ^{[ 24 ]} Los residentes del enclave argumentaron que la anexión era impropia porque el enclave federal "dejó de ser parte de Kentucky cuando Estados Unidos asumió jurisdicción exclusiva sobre él"; la Corte Suprema rechazó el argumento, sosteniendo que la anexión no interfería con las funciones federales y enfatizó "fricción, no ficción": ^{[ 38 ] : 626}

Un cambio en los límites municipales no interfirió en lo más mínimo con la jurisdicción de los Estados Unidos dentro del área ni con el uso o la disposición de la propiedad. La ficción de un estado dentro de otro estado no puede tener validez para impedir que el estado ejerza su poder sobre el área federal dentro de sus límites, siempre que no haya interferencia con la jurisdicción que afirma el Gobierno Federal. Los derechos soberanos en esta relación dual no son antagónicos. Su objetivo es la conciliación y la cooperación. Es la fricción, no la ficción, a lo que debemos prestar atención.

En 1956, tres años después de Howard v. Commissioners , la Corte Suprema en Offutt Housing Co. v. Sarpy County confirmó la facultad del Congreso para autorizar la aplicación de leyes estatales a enclaves federales sin una "renuncia" a la jurisdicción. Al confirmar el derecho del estado a gravar con impuestos a un constructor privado de viviendas militares, la Corte Suprema enfatizó que la autorización del Congreso para la tributación estatal sobre la propiedad de los enclaves no constituía una retrocesión: "No sostenemos que el Congreso haya renunciado a esta facultad sobre estas áreas. Sostenemos únicamente que el Congreso, en el ejercicio de esta facultad, ha permitido la tributación estatal que se aplica en el presente caso". ^{[ 39 ]}

Además, los informes del gobierno federal de 1956 y 1957 concluyeron que los estados deberían tener plena jurisdicción concurrente sobre todos los enclaves federales. ^{[ 40 ]} En 1969, la Comisión de Revisión de la Ley de Tierras Públicas publicó un informe sobre los avances desde los informes de 1956 y 1957, observando que dichos informes habían logrado cambiar la política de las agencias federales y limitar la adquisición de más enclaves federales. ^{[ 41 ]} El informe de 1969 ^{[ 7 ]} indicó que en 1960 había alrededor de 5000 enclaves con aproximadamente un millón de personas viviendo en ellos. ^{[ 42 ]}

En 1970, un año después del informe de 1969, la Corte Suprema, en el caso Evans v. Cornman, dictaminó por unanimidad que los residentes de los enclaves tienen derecho a votar en las elecciones estatales. Al llegar a esta conclusión, Evans reiteró la doctrina de "fricción, no ficción" de Howard v. Commissioners y reafirmó que los residentes de los enclaves deben ser considerados residentes del estado. ^{[ 9 ]}

Evans también reafirmó unánimemente la decisión en Offutt Housing de que el Congreso podía otorgar jurisdicción a los estados sin renunciar al estatus de enclave. ^{[ 43 ]} El tribunal se basó en parte en el hecho de que el Congreso había autorizado a los estados a hacer cumplir muchas leyes estatales en los enclaves federales. ^{[ 44 ]} Según Evans , el Congreso tiene la facultad, si así lo decide, de autorizar la aplicación de todas las leyes estatales en los enclaves federales; no necesita "retroceder" ni "renunciar" a la jurisdicción federal. En cambio, puede simplemente "permitir" que todas las leyes estatales se apliquen a todas las propiedades federales, independientemente de su estatus de "enclave federal". ^{[ 45 ]}

Algunas leyes penales también han sido autorizadas por el Congreso para aplicarse en enclaves federales, incluyendo las "estaciones de inmigrantes" ^{[ 46 ]} y los Centros Job Corps . ^{[ 47 ]} Además, la facultad de los estados para hacer cumplir sus leyes tributarias en los enclaves federales incluye necesariamente la facultad de procesar penalmente a los residentes de dichos enclaves por violar esas leyes. ^{[ 48 ]}

Además, la doctrina de "fricción, no ficción" indica que los tribunales pueden aprobar la aplicación de las leyes estatales a los enclaves federales en la misma medida en que se aplican al otro 97% de las tierras federales (es decir, sujetas solo a las limitaciones de la Cláusula de Supremacía ). ^{[ 49 ]} Con respecto a la capacidad de los estados para aplicar unilateralmente sus leyes en los enclaves federales, Evans señaló que los residentes de los enclaves: ^{[ 50 ]}

Están obligados a registrar sus automóviles en Maryland y obtener permisos de conducir y placas de matrícula del Estado; están sujetos al proceso y la jurisdicción de los tribunales estatales; ellos mismos pueden recurrir a esos tribunales en procedimientos de divorcio y adopción de menores; y envían a sus hijos a escuelas públicas de Maryland.

Además de las leyes mencionadas por Evans , dichas leyes aplicadas por los tribunales incluyen leyes estatales sobre sucesiones , ^{[ 51 ]} leyes de bienestar público, ^{[ 52 ]} leyes relativas a personas con enfermedades mentales , ^{[ 53 ]} delincuencia juvenil , ^{[ 54 ]} protección de niños maltratados y abandonados, ^{[ 55 ]} y órdenes de restricción por violencia doméstica . ^{[ 56 ]}

Hay otros casos que sostienen que algunas leyes estatales no se aplican en los enclaves, incluyendo la mayoría de las leyes penales estatales , las leyes sobre bebidas alcohólicas , ^{[ 57 ]} los impuestos sobre bienes personales , ^{[ 58 ]} algunas regulaciones de servicios públicos, ^{[ 59 ]} las leyes de derechos humanos , ^{[ 60 ]} las leyes antidiscriminación , ^{[ 61 ]} las leyes de discriminación racial, ^{[ 62 ]} las leyes de denunciantes , ^{[ 63 ]} las leyes estatales de seguridad y salud ocupacional (OSHA), ^{[ 64 ]} las leyes de salarios y horas , ^{[ 65 ]} y las leyes de derecho al trabajo . ^{[ 66 ]}

Muchas decisiones de la Corte Suprema sobre los enclaves federales se basan en la doctrina de la extraterritorialidad que fue abolida por Howard y Evans . A menudo se basan en obiter dictums de la opinión de la Corte Suprema de 1973 en el caso Mississippi Tax I ( United States v. State Tax Commission of Mississippi ) ^{[ 57 ]} , que ignoró a Howard y Evans y, en cambio, citó favorablemente la afirmación del tribunal de distrito de que los enclaves son "tierras extranjeras" e "islas federales que ya no constituyen parte de Mississippi ni funcionan bajo su control".

Sin embargo, la decisión del caso Mississippi Tax I —que la Vigésimo Primera Enmienda no autorizaba un margen de beneficio estatal sobre las bebidas alcohólicas— hizo innecesario debatir la jurisdicción de enclave, por lo que la expresión «tierras extranjeras» resultó innecesaria. ^{[ 67 ]} Por otro lado, en 1990, la Corte Suprema trató el caso Mississippi Tax I como un caso de enclave, citándolo para sostener que un estado no tenía autoridad para regular una transacción entre un proveedor de bebidas alcohólicas de otro estado y una base militar federal bajo jurisdicción federal exclusiva. ^{[ 68 ]}

Sin embargo, ningún tribunal ha sugerido que Mississippi Tax I cambió la regla de "fricción, no ficción" de Howard y Evans . El Tribunal de Apelaciones de Texas señaló el conflicto y siguió la regla de "fricción, no ficción" al sostener que el enclave federal en Red River Army Depot era parte de Texas para fines de impuestos estatales. ^{[ 69 ]} Al confirmar un impuesto estatal sobre piezas de aeronaves, el tribunal distinguió Mississippi Tax I en el sentido de que, a diferencia del margen de beneficio de licores en ese caso, en Aviall Services, Inc. v. Tarrant Appraisal Dist. : ^{[ 70 ]}

No hubo interferencia de las entidades tributarias con la jurisdicción federal; por lo tanto, no hubo fricción. En consecuencia, no aplicaremos la ficción de que el depósito fuera un país extranjero o un estado hermano para considerar que las piezas de aviación fueron enviadas por Aviall "fuera del estado" cuando fueron enviadas a una ubicación en el condado de Bowie, cerca de Texarkana, dentro de los límites geográficos de Texas.

De manera similar, el Tribunal de Apelaciones de California reconoció las declaraciones de Mississippi Tax I sobre la cláusula de enclave con respecto a las regulaciones estatales sobre bebidas alcohólicas, pero no obstante se basó en Howard y Evans para sostener que la cláusula de enclave no impedía la aplicación de las leyes estatales que protegían a los niños dependientes. ^{[ 71 ]}

Durante muchos años, se creyó que la gran mayoría de los Bosques Nacionales no eran enclaves federales. ^{[ 72 ]} Sin embargo, en las décadas de 1990 y 2000, los tribunales federales de apelaciones de Carolina del Norte, Michigan y Oklahoma dictaminaron que las leyes de cesión de cada uno de esos estados otorgaban jurisdicción concurrente sobre las tierras de los Bosques Nacionales adquiridas por Estados Unidos antes del 1 de febrero de 1940. ^{[ 73 ]} Dependiendo de la redacción de las leyes de cesión en otros estados, estos casos podrían implicar que Estados Unidos tenga una considerable jurisdicción concurrente de enclave en los Bosques Nacionales. ^{[ 74 ]}