Transparencia fiscal

La transparencia fiscal se refiere a la publicación de información sobre cómo los gobiernos recaudan, gastan y administran los recursos públicos. Más específicamente, significa la publicación de información de alta calidad sobre cómo los gobiernos recaudan impuestos, se endeudan, gastan, invierten y administran los activos y pasivos públicos.

La transparencia fiscal incluye la presentación de informes públicos sobre el estado pasado, presente y futuro de las finanzas públicas. Las políticas fiscales tienen un impacto crucial en los resultados económicos, sociales y ambientales de todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo.

La transparencia fiscal se utiliza a veces como sinónimo de transparencia presupuestaria. Sin embargo, en principio, la transparencia fiscal es más amplia que la presupuestaria. Incluye todos los activos, pasivos y obligaciones contingentes públicos, así como los ingresos y gastos autorizados en un presupuesto anual; es decir, abarca tanto los fondos como los flujos, mientras que los fondos a menudo no figuran en los documentos presupuestarios (a excepción de la deuda).

La transparencia fiscal incluye las actividades fiscales realizadas fuera del sector presupuestario pero dentro del sector gubernamental, por ejemplo, por organismos gubernamentales autónomos o fondos extrapresupuestarios que pueden no ser reportados como parte del sector presupuestario.

La transparencia fiscal también incluye las "actividades cuasi fiscales" realizadas fuera del sector gubernamental por corporaciones públicas, el banco central o (a veces) por corporaciones privadas, es decir, actividades que son de carácter fiscal pero que no son financiadas por el gobierno sino por las propias corporaciones, como los préstamos subvencionados o la prestación de servicios subvencionados por corporaciones públicas, o la construcción de infraestructura pública por parte de empresas que desarrollan recursos naturales (Referencia: Documento de antecedentes preparado para el Grupo de Trabajo sobre Transparencia Fiscal de la Alianza para el Gobierno Abierto-GIFT ).

Por otro lado, la «transparencia presupuestaria» puede referirse al sector presupuestario más específico (por ejemplo, el presupuesto del gobierno central), y no necesariamente incluye los presupuestos de los organismos autónomos ni los fondos extrapresupuestarios. El término también puede aludir a un concepto más amplio, como la « Encuesta de Presupuesto Abierto » de la Alianza Internacional para el Presupuesto, que incluye algunas preguntas sobre activos y pasivos, pero se centra en ocho informes clave relacionados con el presupuesto. Generalmente, el término transparencia presupuestaria no se utiliza para referirse a un concepto tan amplio como la transparencia fiscal.

La apertura fiscal se refiere a la transparencia fiscal junto con la participación pública directa en la formulación e implementación de la política fiscal. Tras la crisis financiera de 2008 , las iniciativas internacionales de transparencia fiscal han incorporado cada vez más la participación pública como un elemento clave para promover una mejor formulación e implementación de políticas y para fortalecer la rendición de cuentas en la gestión fiscal (véase más adelante).

La crisis financiera asiática de 1997 impulsó a la comunidad internacional a establecer una codificación exhaustiva del concepto de transparencia fiscal. El Código de Buenas Prácticas sobre Transparencia Fiscal del FMI , adoptado en 1998 (y revisado en 2001 y 2007), constaba de cuatro pilares: claridad de funciones y responsabilidades; procesos presupuestarios abiertos; disponibilidad pública de la información; y garantías de integridad. El Código iba acompañado de un Manual de Transparencia Fiscal , que, junto con el Código, sirvió de base para una iniciativa del FMI de evaluar las prácticas de los países con respecto al Código: los denominados Informes sobre la Observancia de Normas y Códigos (ROSC) . A finales de 2006, aproximadamente la mitad de los países miembros del Fondo habían elaborado un ROSC fiscal, casi todos publicados en el sitio web del Fondo.

A principios de la década de 2000 se lanzaron varias iniciativas adicionales de transparencia fiscal. La Federación Internacional de Contadores (IFAC) inició el programa de Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS) (href: http://www.ipsasb.org ) y desde entonces ha introducido dos bases de contabilidad para el sector público: efectivo y devengo. En 2001, el Departamento de Estadística del FMI publicó un Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (GFSM2001) completamente revisado, que estableció la base de devengo para el registro de transacciones, incluido el balance general del gobierno , como estándar para todos los países en la presentación de estadísticas fiscales analíticas. En 2002, la OCDE publicó las Mejores Prácticas sobre Transparencia Presupuestaria, y al año siguiente se lanzó la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI). En 2005, el FMI publicó una Guía sobre Transparencia de Ingresos de Recursos que contenía buenas prácticas generalmente reconocidas para la transparencia de la gestión de los ingresos de recursos en países que obtienen una parte significativa de sus ingresos de los recursos naturales. Desde mucho antes, la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) ha desarrollado un conjunto integral de normas internacionales que desempeñan un papel importante en la transparencia y la rendición de cuentas fiscales.

Esta década también vio el lanzamiento de una importante iniciativa de la sociedad civil para promover una mayor transparencia de los presupuestos gubernamentales: la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS) y el Índice de Presupuesto Abierto (OBI) asociado desarrollado por la Alianza Internacional de Presupuestos. El objetivo de la Iniciativa de Presupuesto Abierto era mejorar la gobernanza y combatir la pobreza: "los gobiernos abiertos transforman vidas". La encuesta ha evolucionado para cubrir tres pilares de la rendición de cuentas presupuestaria: (i) Transparencia presupuestaria, calificada por las respuestas a 109 preguntas de la encuesta que cubren ocho documentos clave durante el ciclo presupuestario anual. Esto produce una puntuación entre 0 y 100 en el OBI; (ii) Participación pública, evaluada utilizando 16 preguntas introducidas en la encuesta de 2012 que califican las oportunidades para la participación pública directa en la preparación y ejecución del presupuesto; (iii) la fuerza de la supervisión, utilizando 15 preguntas sobre la fuerza del poder legislativo y la institución suprema de auditoría. La primera Encuesta Presupuestaria de Ontario (OBS, por sus siglas en inglés) se publicó en 2006, y la quinta, que abarcó 102 países, se publicó en septiembre de 2015. La encuesta es realizada por expertos presupuestarios independientes con sede en cada uno de los países encuestados, bajo la supervisión de la Alianza Internacional para el Presupuesto (IBP, por sus siglas en inglés). Cada encuesta es revisada por expertos locales y por expertos de la IBP, y se presenta un borrador a cada gobierno para que emita sus comentarios.

En un importante documento sobre Transparencia Fiscal, Rendición de Cuentas y Riesgo, el FMI revisó en 2012 el estado de la transparencia fiscal tras la crisis financiera de 2008 y propuso una serie de mejoras a las normas internacionales de transparencia fiscal y a los mecanismos de seguimiento existentes. El documento de 2012 sentó las bases para el nuevo Código de Transparencia Fiscal y la Evaluación de la Transparencia Fiscal del FMI, que sustituyeron al Código de 2007 y al módulo fiscal correspondiente del ROSC.

El nuevo Código abarca cuatro elementos clave de la transparencia fiscal:

• Pilar I: Información financiera.
• Pilar II: Previsión fiscal y presupuestación.
• Pilar III: Análisis y gestión del riesgo fiscal.
• Pilar IV: Gestión de los ingresos procedentes de los recursos.

Para cada uno de los principios definidos en el Código, el nuevo Código diferencia entre prácticas básicas, buenas y avanzadas con el fin de distinguir entre diferentes niveles de desempeño y capacidad, y para proporcionar a los países hitos claros hacia el pleno cumplimiento.

Los pilares I, II y III ya se han publicado, y en 2015 se presentó un borrador del pilar IV para consulta pública y pruebas piloto sobre el terreno. Este adapta los principios de los tres primeros pilares a las circunstancias particulares de los países ricos en recursos.

Hasta la fecha, el FMI ha realizado trece Evaluaciones de Transparencia Fiscal y nueve de los informes de evaluación se han finalizado y publicado en el sitio web del FMI: para Bolivia, Costa Rica, Finlandia, Irlanda, Mozambique, Filipinas, Portugal, Rumania y Rusia.

Para obtener evaluaciones adicionales sobre la transparencia fiscal o sobre elementos de la transparencia presupuestaria, consulte:

• El programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras (PEFA, por sus siglas en inglés), una iniciativa multidonante, busca mejorar la calidad de la gestión financiera pública (GFP) en los países que reciben asistencia para el desarrollo. PEFA se lanzó en 2001 y comprende un conjunto de indicadores ordinales que miden el desempeño de los sistemas de GFP. Varios de estos indicadores miden elementos de transparencia presupuestaria, como la exhaustividad de los documentos presupuestarios, el alcance de las operaciones no declaradas, el acceso público a información fiscal clave, la presentación de informes fiscales, la cobertura de los informes de auditoría y la supervisión legislativa. A mediados de 2015, se habían completado las evaluaciones de PEFA en 149 países (46 gobiernos y 136 gobiernos subnacionales).
• Los Informes Anuales de Transparencia Fiscal del Departamento de Estado de los Estados Unidos evalúan la transparencia fiscal en los países que se prevé que reciban fondos de asistencia exterior estadounidense. Los informes, elaborados desde 2008 y publicados desde 2012, evalúan la disponibilidad pública, la exhaustividad y la fiabilidad de los documentos presupuestarios, así como la transparencia de los procesos de adjudicación de contratos gubernamentales y licencias para la extracción de recursos naturales. El informe de 2015 abarcó 140 países y concluyó que 60 de ellos no cumplían con el nivel mínimo de transparencia fiscal definido por el Departamento. Los informes se pueden consultar en:

Además de la revisión del Código de Transparencia Fiscal del FMI, la crisis financiera de 2008 también impulsó una reflexión más generalizada sobre la eficacia de los acuerdos internacionales existentes para promover la transparencia y la rendición de cuentas fiscales.

Una de las consecuencias de esto fue la creación de la Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT) en 2011. GIFT es una red de acción multisectorial cuyo objetivo es “promover e institucionalizar normas globales y mejoras significativas y continuas en materia de transparencia, participación y rendición de cuentas fiscales en países de todo el mundo”. Los principales promotores de GIFT son el Banco Mundial , el FMI, la Alianza Internacional para el Presupuesto, la Federación Internacional de Contadores, la Secretaría Federal de Presupuesto y Planificación del Gobierno de Brasil y el Departamento de Presupuesto y Gestión de Filipinas. Diversas organizaciones oficiales y de la sociedad civil también participan como promotoras de GIFT.

Si bien la apertura fiscal está mejorando en muchos países, el ritmo es desigual y lento, y se registran constantemente reacciones adversas: podría llevar una generación lograr una mejora significativa y sostenible en regiones importantes del mundo. Al mismo tiempo, el desafío es complejo y amplio, y requiere la participación de múltiples actores para abordarlo de manera coordinada. GIFT conecta a importantes actores internacionales con otras redes, junto con gobiernos líderes y organizaciones de la sociedad civil: al facilitar el diálogo y la cooperación en una plataforma donde participan las partes interesadas y las redes pertinentes, GIFT fortalece las normas y crea incentivos para que los países dialoguen con las organizaciones de la sociedad civil, con el fin de mejorar la transparencia y la participación en el origen y el uso de los recursos públicos.

La agenda de acción de GIFT se organiza e implementa en torno a cuatro líneas de trabajo principales:

1. Impulsar las normas mundiales sobre transparencia fiscal: GIFT contribuye a fortalecer la arquitectura normativa de las normas de transparencia fiscal y promueve la adopción de un nuevo conjunto de principios sobre la participación pública en la elaboración del presupuesto.

2. Incremento y mejora del aprendizaje entre pares y la asistencia técnica. GIFT continúa desarrollando el Grupo de Trabajo sobre Transparencia Fiscal de la Alianza para el Gobierno Abierto de GIFT, con el objetivo de colaborar con gobiernos y organizaciones de la sociedad civil para mejorar la transparencia fiscal en diversos países y reunirlos para que se apoyen mutuamente. Al proporcionar un foro para compartir experiencias, GIFT pretende crear incentivos mediante la presión entre pares, así como enfoques prácticos e innovaciones.

3. Alinear el trabajo de incentivos con un mayor conocimiento (Agenda de investigación basada en evidencia) GIFT se centra en promover la investigación sobre la evidencia de los incentivos, los impactos en el desarrollo y los enfoques prácticos e innovaciones en la transparencia fiscal: se han elaborado estudios de caso de países sobre participación pública, datos fiscales abiertos, incentivos para la transparencia fiscal y otras investigaciones.

4. Aprovechamiento de las nuevas tecnologías y los datos abiertos para involucrar al público en general. GIFT ha desarrollado una plataforma de Comunidad de Práctica como mecanismo de comunicación para la formación, seminarios en línea, reuniones virtuales, debates en línea, buenas prácticas, cursos de formación en línea, debates, blogs, etc. Al mismo tiempo, GIFT está desarrollando una especificación de datos presupuestarios abiertos destinada a facilitar y simplificar la publicación de datos presupuestarios, aumentar el uso de herramientas de visualización que incluyen dichos datos y facilitar la reutilización de los datos presupuestarios para los gobiernos y el público.

Una de las primeras acciones de GIFT fue la elaboración de un nuevo conjunto de Principios de Alto Nivel sobre Transparencia Fiscal, Participación y Rendición de Cuentas , diseñados para complementar las normas y estándares internacionales existentes, promover una mayor coherencia entre ellos y fomentar el desarrollo de nuevas normas donde existan deficiencias. Los Principios de Alto Nivel de GIFT fueron respaldados por la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) en diciembre de 2012 ( resolución 67/218 de la AGNU ).

Dos de los Principios de Alto Nivel afirman la transparencia y la participación como derechos ciudadanos. El Principio de Alto Nivel Uno afirma que el público tiene derecho a la información fiscal. Esto refleja el reconocido derecho de acceso a la información , aceptado internacionalmente como un derecho civil fundamental. Establece que el público tiene derecho a la información sobre las políticas fiscales, y la transparencia fiscal garantiza que el público pueda hacer un seguimiento del uso de estos fondos.

Por otro lado, el Principio 10 de Alto Nivel afirma el derecho del público a participar directamente en la formulación y aplicación de la política fiscal. Esto se ha reflejado posteriormente en la incorporación de requisitos de participación pública en el Código de Transparencia Fiscal del FMI de 2014 y en los Principios de Gobernanza Presupuestaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos de 2014.

Del Informe Ejecutivo de la Encuesta de Presupuesto Abierto 2015: Los resultados de dicha encuesta revelan importantes deficiencias en la cantidad de información presupuestaria que los gobiernos ponen a disposición del público. La puntuación media del Índice de Presupuesto Abierto (IOA) de los 102 países encuestados en 2015 es de 45 sobre 100. Una gran mayoría de los países evaluados —donde reside el 68 % de la población mundial— proporciona información presupuestaria insuficiente. Estos 78 países obtuvieron una puntuación del IOA de 60 o menos.

Un preocupante número de 17 países proporcionan escasa o ninguna información presupuestaria, con puntuaciones de 20 o menos.

La encuesta reveló que alrededor de un tercio de los documentos presupuestarios que deberían estar a disposición del público no lo están. Algunos no se elaboraron, otros se produjeron solo para uso interno o se publicaron demasiado tarde para ser útiles. Resulta especialmente preocupante que los gobiernos de 16 países ni siquiera publicaran el documento fundamental que describe las políticas presupuestarias propuestas por el gobierno: la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo.

Muchos de los documentos presupuestarios que no son de dominio público están elaborados, pero permanecen inaccesibles para el público. La transparencia presupuestaria podría mejorar significativamente si los gobiernos dieran el simple paso de publicar estos documentos ya preparados. No publicar información que ya se está elaborando es claramente una cuestión de voluntad política, sobre la cual los donantes y la sociedad civil pueden influir. Además, los próximos acuerdos globales sobre desarrollo y cambio climático deberían exigir la presentación de informes públicos sobre las inversiones destinadas a cumplir con estos compromisos, un paso fundamental para la apertura de los presupuestos.

La encuesta también reveló que, incluso cuando se publican los documentos presupuestarios, con frecuencia carecen de suficiente detalle. Por ejemplo, las propuestas presupuestarias del Ejecutivo que se publican ofrecen, en promedio, menos de tres quintas partes de la información deseada.

Por lo tanto, para aumentar aún más la transparencia presupuestaria, los gobiernos deben proporcionar información presupuestaria más completa. Esto puede depender de la capacidad del gobierno, por lo que los donantes y la sociedad civil pueden apoyar el progreso brindando asistencia técnica.

Si bien la transparencia fiscal está mejorando en muchos países, el ritmo es desigual y lento: podría llevar una generación lograr una mejora significativa y sostenible en regiones importantes del mundo. Al mismo tiempo, el desafío es complejo y amplio, y requiere la participación de múltiples actores para abordarlo de manera coordinada. Revelar qué hacen las organizaciones gubernamentales con sus recursos financieros no siempre es fácil; de hecho, existe mucha resistencia a la transparencia fiscal.

Hay evidencia de que la transparencia fiscal fortalece la eficiencia, la equidad, la efectividad, la estabilidad y la sostenibilidad de las políticas fiscales. Esto, a su vez, aumenta la probabilidad de que las políticas fiscales tengan impactos económicos, sociales y ambientales positivos 1 .

• Ilusión fiscal , una incapacidad para percibir con precisión la cantidad de gasto público.
• El sistema financiero global : el marco mundial de acuerdos legales, instituciones y agentes económicos , tanto formales como informales , que en conjunto facilitan los flujos internacionales de capital financiero con fines de inversión y financiación del comercio .
• Gobierno abierto
• La COFOG ( Clasificación de las Funciones del Gobierno ) de las Naciones Unidas es una clasificación de las cuentas de gastos definida por la División de Estadística de las Naciones Unidas para permitir comparaciones entre países.
• Transparencia radical

• Iniciativa Global para la Transparencia Fiscal (GIFT)
• Recursos y publicaciones de GIFT .
• Altos principios sobre transparencia fiscal .