Programa Nacional de Energía

Históricamente, Estados Unidos había sido, con mucho, el mayor productor de petróleo del mundo, y el mercado petrolero mundial había estado dominado por un pequeño número de gigantescas compañías petroleras multinacionales (en su mayoría estadounidenses) (las llamadas " Siete Hermanas del petróleo"): Standard Oil of New Jersey , alias Exxon (EE. UU.); Standard Oil of New York , alias Mobil (EE. UU./Reino Unido); Standard Oil of California , alias Chevron (EE. UU.), Gulf Oil , ahora parte de Chevron (EE. UU.); Texaco , ahora parte de Chevron (EE. UU.); Anglo-Persian Oil Company , alias BP (Reino Unido); y Royal Dutch Shell , alias Shell (Reino Unido/Países Bajos). ^{[ 5 ] : 9} A finales de la década de 1940, durante las décadas de 1950, 1960 y principios de la de 1970, el descubrimiento y desarrollo de muchos yacimientos gigantes de petróleo y gas fuera de los EE. UU. por parte de estas y otras compañías mantuvo al mundo inundado de petróleo barato. Mientras tanto, la demanda mundial aumentó para aprovechar el aumento de la oferta mundial a precios más bajos. En concreto, el consumo de petróleo en Estados Unidos aumentó más rápido que la producción, y el país, que había sido un exportador neto de petróleo, se convirtió en un importante importador.

En 1970, la producción de petróleo de EE. UU. alcanzó inesperadamente su punto máximo y comenzó a disminuir, lo que provocó que los mercados petroleros mundiales se contrajeran rápidamente a medida que EE. UU. comenzó a importar cada vez más petróleo árabe. ^{[ 5 ] : 10} A medida que avanzaba la década, la demanda mundial alcanzó a la oferta mundial y se produjeron dos importantes crisis de precios del petróleo: la crisis del petróleo de 1973 y la crisis del petróleo de 1979. ^{[ 6 ]} La primera ocurrió después de que la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OAPEC), cuyos miembros son los miembros árabes de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), más Egipto, Siria y Túnez, impusieran un embargo a las exportaciones de petróleo a EE. UU., Reino Unido, Países Bajos, Japón y Canadá en represalia por apoyar a Israel durante la Guerra de Yom Kippur . Los productores estadounidenses habían logrado vencer el embargo petrolero de 1967 aumentando la producción nacional e inundando el mercado mundial con producto adicional a precios reducidos, pero la disminución de la producción nacional y el continuo aumento de la demanda mundial impidieron una respuesta similar al embargo árabe de 1973. El resultado fue una escasez inmediata y largas filas para comprar gasolina en los países importadores, particularmente en Estados Unidos, lo que marcó el fin de décadas de petróleo barato y un cambio en el equilibrio de poder, que pasó de los países consumidores, entre los que ahora se encontraba Estados Unidos, a los países productores. ^{[ 7 ]} El 16 de octubre de 1973, el Comité Ministerial de los miembros de la OPEP del Golfo Pérsico anunció un aumento inmediato en su precio publicado de 2,18 a 5,12 dólares por barril de petróleo . ^{[ 5 ] : 10} "Así, por primera vez en la historia del petróleo, los países productores asumieron el poder de considerar y fijar el precio del petróleo unilateralmente e independientemente de las Siete Hermanas". ^{[ 5 ] : 10}

La Guerra de Yom Kippur terminó en octubre, pero el precio del petróleo continuó aumentando y, para enero de 1974, se había cuadruplicado hasta alcanzar los 12 dólares estadounidenses por barril. «El aumento de más de siete veces en el precio del petróleo, de 1,80 $/b en 1970 a 13,54 $/b en 1978, creó cambios profundos y de gran alcance en el equilibrio petrolero mundial, así como en las relaciones predominantes entre los principales productores de petróleo, los principales importadores de petróleo y las principales compañías petroleras... [y el] espectacular salto del precio spot del crudo a más de 40 $/b tras la Revolución iraní de 1979, sumió al mercado petrolero mundial en un desorden total». ^{[ 5 ] : 10} El historiador económico noruego Ola Honningdal Grytten describió ese período de la década de 1970 como uno de una prolongada recesión mundial y un crecimiento lento que afectó a la mayoría de las economías desarrolladas. ^{[ 6 ]}

La crisis del petróleo de 1979 , precipitada por la Revolución iraní y agravada por la guerra Irán-Irak , fue la segunda gran perturbación del mercado en la década de 1970. "La reducción de los suministros de petróleo y el aumento vertiginoso de los precios del petróleo tuvieron efectos de gran alcance en los productores, los consumidores y la propia industria petrolera". ^{[ 8 ]}

En su discurso sobre el Estado de la Unión en enero de 1980, el presidente estadounidense Jimmy Carter describió cómo la "excesiva dependencia de su país del petróleo extranjero es un peligro claro e inminente" ^{[ 9 ]} y pidió una "política energética clara e integral para los Estados Unidos". ^{[ 9 ]}

La industria petrolera canadiense surgió paralelamente a la estadounidense. El primer pozo petrolífero de Norteamérica se perforó en Ontario en 1848 con picos y palas, un año antes de que se perforara el primer pozo petrolífero de Estados Unidos en Pensilvania. ^{[ 10 ]} Para 1870, Canadá contaba con 100 refinerías de petróleo en funcionamiento y exportaba petróleo a Europa. ^{[ 11 ]} Sin embargo, los yacimientos petrolíferos de Ontario eran poco profundos y pequeños, y la producción de petróleo comenzó a declinar alrededor de 1900, coincidiendo con la popularización del automóvil. En contraste, la producción petrolera estadounidense creció rápidamente tras los importantes descubrimientos realizados en Texas, Oklahoma, California y otros lugares. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, Canadá importaba el 90% de su petróleo, principalmente de Estados Unidos.

La situación cambió drásticamente en 1947, cuando Imperial Oil perforó un pozo cerca de Leduc, Alberta , para investigar las peculiares anomalías detectadas en sus recién introducidos estudios de sismología de reflexión . Estas anomalías resultaron ser yacimientos petrolíferos, y el pozo Leduc n.° 1 fue el que descubrió el primero de muchos grandes yacimientos . Como consecuencia de estos importantes hallazgos, el petróleo barato y abundante de Alberta generó un enorme excedente en las praderas canadienses , que carecían de un mercado inmediato, ya que los principales mercados petroleros se encontraban en Ontario y Quebec. En 1949, Imperial Oil solicitó al gobierno federal la construcción del oleoducto interprovincial (IPL) hasta el lago Superior , lo que le permitió abastecer al medio oeste de Estados Unidos . Para 1956, el oleoducto se había extendido a través de Sarnia , Ontario, hasta Toronto ; con 3100 kilómetros (1900 millas) , se convirtió en el oleoducto más largo del mundo. El gobierno federal autorizó la construcción de un oleoducto en el oeste de Canadá, y en 1953 se construyó el oleoducto Transmountain , de 1200 kilómetros (750 millas), desde Edmonton hasta Vancouver , Columbia Británica, con una extensión hasta el noroeste de Washington . Los oleoductos contribuyeron más a mejorar la seguridad energética de Estados Unidos que la de Canadá, ya que el gobierno canadiense estaba más interesado en la balanza comercial que en la seguridad militar o energética. El gobierno canadiense asumía que el este de Canadá siempre podría importar suficiente petróleo para cubrir sus necesidades y que el petróleo importado siempre sería más barato que el petróleo nacional.  

Petro-Canadá

En 1975, en respuesta a la crisis energética mundial, el gobierno federal creó Petro-Canada, una corporación estatal canadiense y compañía petrolera nacional. Petro-Canada participó en el enorme descubrimiento de petróleo de Hibernia frente a las costas de Terranova y fue socio en el proyecto de arenas bituminosas Syncrude en Fort McMurray, Alberta. La industria petrolera de Alberta estaba entonces en manos mayoritariamente estadounidenses, quienes también eran los principales importadores de petróleo de Alberta. El Centro Petro-Canada (1975-2009) era conocido en el sector petrolero como "Red Square" hasta su compra por Suncor . ^{[ 17 ]} El NEP incluía planes para una "Petro-Canada considerablemente ampliada". ^{[ 18 ]}

La NEP "tenía tres principios: (1) seguridad del suministro e independencia total del mercado mundial, (2) oportunidad para que todos los canadienses participaran en la industria energética, en particular en la del petróleo y el gas, y compartieran los beneficios de su expansión, y (3) equidad, con un régimen de precios y reparto de ingresos que reconociera las necesidades y los derechos de todos los canadienses". ^{[ 1 ] : 6 [ 14 ] : 5–7}

"Los elementos principales del programa incluían:

(a) un precio combinado o "hecho en Canadá" del petróleo, un promedio de los costos del petróleo importado y nacional, que aumentará gradual y predeciblemente, pero se mantendrá muy por debajo de los precios mundiales y nunca será más del 85 por ciento del menor entre el precio del petróleo importado y el del petróleo en los EE. UU., y que será financiado por un cargo de compensación petrolera aplicado a las refinerías...;

b) precios del gas natural que aumentarán menos rápidamente que los precios del petróleo, pero que incluirán un nuevo y creciente impuesto federal sobre todo el gas natural y los líquidos de gas;

c) un impuesto sobre los ingresos del petróleo y el gas del 8 por ciento aplicado a los ingresos operativos netos antes de las deducciones por regalías y otros gastos sobre toda la producción de petróleo y gas natural en Canadá...;

d) la eliminación gradual de los derechos de agotamiento para la exploración y el desarrollo de petróleo y gas, que serán reemplazados por un nuevo sistema de pagos de incentivos directos, estructurado para alentar la inversión de las empresas canadienses, con incentivos adicionales para la exploración en tierras canadienses (tierras cuyos derechos mineros pertenecían al gobierno federal, a diferencia de las tierras privadas y las tierras cuyos derechos mineros pertenecían a las provincias);

e) una participación federal en los ingresos de la producción de petróleo en la boca del pozo que aumentará de aproximadamente el 10 por ciento en los últimos años al 24 por ciento durante el período 1980-83, con una disminución de la participación de las provincias productoras del 45 al 43 por ciento y una disminución de la de la industria del 45 al 33 por ciento durante el mismo período;

f) incentivos adicionales para la conservación de la energía y la conversión de energía que deje de depender del petróleo, particularmente aplicables al este de Canadá, incluida la extensión del sistema de gasoductos a la ciudad de Quebec y las provincias marítimas, transfiriéndose los cargos adicionales de transporte al productor; y

g) un gravamen sobre la propiedad canadiense para ayudar a financiar la adquisición de las operaciones canadienses de una o más compañías petroleras multinacionales, con el objetivo de lograr al menos el 50 por ciento de propiedad canadiense de la producción de petróleo y gas para 1990, el control canadiense de un número significativo de las principales corporaciones de petróleo y gas, y un aumento temprano en la participación del Gobierno de Canadá en el sector de petróleo y gas." ^{[ 14 ] : 6}

Si bien el programa incrementó los controles de precios internos, el énfasis en el reparto de ingresos y los incentivos para la exploración petrolera en tierras de propiedad federal fueron vistos con recelo por el primer ministro de Alberta , Peter Lougheed . ^{[ 22 ]} Lougheed combatió el programa enérgicamente en los tribunales y en público, donde avivó activamente el nacionalismo de Alberta en un discurso televisado, afirmando que el programa traería más "Ottawa" a la provincia. Antes del anuncio del Programa Nacional de Energía, Lougheed había amenazado con reducir la producción de petróleo y gas de Alberta para contrarrestar cualquier programa federal de aumento de impuestos. Si Alberta reducía la producción, las refinerías del centro de Canadá y otras empresas tendrían que comprar petróleo extranjero, que estaría fuertemente subsidiado por el gobierno federal, un costo que no podía permitirse con un déficit de 13.700 millones de dólares en 1980. ^{[ 23 ]}

Lougheed finalmente decidió ejercer esta autoridad para obligar a Trudeau a ceder en algunas medidas del Programa, y ​​anunció por televisión una reducción de 60 000 barriles en la producción de petróleo crudo de Alberta durante nueve meses a partir de abril de 1981, y la suspensión de dos proyectos de arenas bituminosas. ^{[ 22 ] [ 24 ] [ 25 ]} Sin embargo, Lougheed prometió que no permitiría una escasez nacional de petróleo y que suspendería los recortes si se produjera dicha escasez. ^{[ 24 ]} La amenaza tuvo éxito, ya que Trudeau y Lougheed firmaron un acuerdo sobre "precios del petróleo y el gas y reparto de ingresos" en 1981:

"El acuerdo establece una serie de aumentos de precios para el petróleo antiguo, comenzando con un incremento de 2,50 dólares por barril el 1 de octubre de 1981 y precios "generosos" cercanos a los precios mundiales para el petróleo nuevo, a partir del 1 de enero de 1982, lo que resultará en un precio estimado en boca de pozo de 49,22 dólares por barril para el 1 de julio de 1982. El petróleo nuevo se define como el petróleo de yacimientos descubiertos inicialmente después del 31 de diciembre de 1980. Incluye el petróleo convencional nuevo encontrado en Alberta, el petróleo sintético, incluida la producción existente de las plantas SUNCOR y SYNCRUDE, y el petróleo nuevo de tierras canadienses... En su conferencia de prensa del martes, los líderes de ambos partidos estimaron que el acuerdo representa aproximadamente 212.800 millones de dólares en ingresos para Ottawa, Alberta y la industria petrolera durante los próximos cinco años. Una estimación de la participación en los ingresos en comparación con la propuesta del NEP indicó que el gobierno federal recibirá 14.000 millones de dólares más que en el cronograma del NEP, la industria recibirá 10.000 millones de dólares más y Alberta recibirá 8.000 millones de dólares más. Según Lalonde, en términos porcentuales En comparación con el NEP, la participación de Ottawa aumentará del 24% al 29%, la de Alberta del 33% al 34%, y la de la industria disminuirá del 43% al 33% durante la vigencia del acuerdo. Lougheed afirmó que, gracias al pacto, la industria recibirá aproximadamente un 25% más de flujo de caja debido al nuevo y antiguo esquema de precios de dos niveles, lo que representa una mejora en el flujo de caja de al menos 2.000 millones de dólares por cada año de vigencia del acuerdo.

El primer ministro de Alberta, Peter Lougheed (derecha), fue un firme opositor de la NEP introducida por el gobierno federal del primer ministro Pierre Trudeau (izquierda).

El éxito de Lougheed en el acuerdo quedó marcado por una fotografía ampliamente difundida de un brindis con champán junto a Trudeau. ^{[ 22 ]} Lougheed admitió posteriormente arrepentirse del brindis. ^{[ 27 ]}

La batalla de Lougheed contra el Programa Nacional de Energía coincidió con el exceso de oferta de petróleo de la década de 1980, cuando los precios de la energía cayeron drásticamente debido a la disminución de la demanda. Lougheed se vio obligado a reducir las regalías a través del Programa de Actividad de Petróleo y Gas y centró los esfuerzos del gobierno en la diversificación del gas natural para frenar la caída de los ingresos y el declive de la economía. ^{[ 28 ]}

Helliwell et al. (1983) informaron que la caída de los precios de la energía a principios de la década de 1980 impulsó a los gobiernos federal y provinciales a actualizar sus acuerdos de reparto de ingresos. ^{[ 29 ] : 284} Los acuerdos enmendados permitieron $ 4.2 mil millones en mayores ingresos ($ 1.7 mil millones para el gobierno federal y $ 1.2 mil millones cada uno para los gobiernos provinciales y la industria), ^{[ 29 ] : 290} lo que fue el 30% del aumento que se habría obtenido al pasar a los precios mundiales. ^{[ 29 ] : 290} Según Helliwell et al., el NEP de hecho no hizo que la industria estuviera significativamente expuesta a la caída de los precios mundiales del petróleo, pero la mayor parte de las pérdidas de ingresos directos se acumularon para los gobiernos. ^{[ 29 ] : 294} Por lo tanto, la industria operó durante todo el período del NEP bajo precios del petróleo relativamente similares, el precio del petróleo "hecho en Canadá" (ver el punto (a) en Detalles del Programa Nacional de Energía, arriba).

En 1981, el economista de Edmonton Scarfe argumentó que el mayor impacto del NEP fue su fracaso en generar los ingresos que se habían pronosticado originalmente en el presupuesto federal de 1980. Introducido por el Ministro de Finanzas Allan MacEachen , proyectaba una reducción de los déficits federales de $14.2 mil millones en 1980 a $11.8 mil millones en el año fiscal 1984, principalmente debido a aumentos sustanciales en los ingresos del sector del petróleo y el gas, y el mantenimiento de los gastos. ^{[ 14 ] : 10} Scarfe especuló que el NEP desalentaría los proyectos de inversión petrolera a gran escala y, por lo tanto, reduciría estos ingresos proyectados. ^{[ 14 ] : 10} Se esperaba que los déficits federales disminuyeran, principalmente debido a aumentos sustanciales en los ingresos del petróleo y el gas. ^{[ 14 ] : 10} En cambio, para 1983, el Ministerio de Finanzas había concluido que el gobierno federal había establecido un déficit estructural ^{[ 30 ]} de 29.700 millones de dólares, un aumento del 3,5% del PNB en 1980 al 6,2% del PNB en 1983. ^{[ 31 ] : 64}

Las estimaciones sitúan las pérdidas de Alberta entre 50.000  y 100.000  millones de dólares debido al NEP. ^{[ 32 ] [ 33 ]} Inicialmente, Alberta aún disfrutaba de un superávit económico debido a los altos precios del petróleo, pero este superávit se redujo drásticamente por el NEP, lo que, a su vez, obstaculizó muchas de las políticas de Lougheed para la diversificación económica destinadas a reducir la dependencia de Alberta de la industria energética cíclica, como el Fondo Fiduciario de Ahorros del Patrimonio de Alberta , y también dejó a la provincia con un déficit de infraestructura. En particular, el Fondo del Patrimonio de Alberta estaba destinado a ahorrar la mayor parte de las ganancias durante los períodos de altos precios del petróleo para que actuara como un colchón de emergencia en caso de que los precios del petróleo se desplomaran debido a la naturaleza cíclica de la industria del petróleo y el gas. El NEP fue una de las razones por las que el fondo no alcanzó su máximo potencial. ^{[ 34 ]} En 2022, el Fondo Fiduciario de Ahorros del Patrimonio tenía 19 mil millones de dólares, un aumento moderado con respecto a los 13 mil millones de dólares que tenía en 1986. Este lento crecimiento se produjo a pesar de que en algunos años el gobierno de Alberta tuvo superávits multimillonarios. ^{[ 35 ] [ 36 ]}

El PIB de Alberta se situó entre 60.000 y 80.000 millones de dólares anuales durante los años de vigencia del NEP (1980-1986). No está claro si las estimaciones tuvieron en cuenta la caída de los precios mundiales del petróleo crudo que comenzó apenas unos meses después de la entrada en vigor del NEP. El gráfico de los precios del petróleo a largo plazo muestra que los precios ajustados a la inflación no descendieron por debajo de los niveles anteriores a la década de 1980 hasta 1985. Dado que el programa se canceló en 1986, el NEP estuvo vigente durante cinco años con algunos de los precios del petróleo más elevados de la historia, e impidió que la economía de Alberta aprovechara plenamente esos precios. ^{[ 26 ]}

En 1982, durante la grave recesión mundial, se registraron más de 30 000 quiebras de consumidores en Canadá, un aumento del 33 % con respecto al año anterior. La tasa de quiebras comenzó a descender entre 1983 y 1985, a medida que la economía se fortalecía. ^{[ 38 ] : 23} Entre 1980 y 1985, las quiebras por cada 1000 empresas en Canadá alcanzaron un máximo del 50 % por encima de la tasa de 1980. ^{[ 39 ] : 20} Mientras tanto, la tasa de quiebras en Alberta aumentó un 150 % después de que entrara en vigor la NEP. ^{[ 34 ] [ 40 ] : 12}

Dado que las quiebras ^{[ 39 ]} y los precios de los bienes raíces ^{[ 41 ]} no se vieron tan afectados negativamente en el centro de Canadá como en el resto de Canadá y en los Estados Unidos, ^{[ 42 ]} la NEP podría haber tenido un efecto positivo en el centro de Canadá.

La tasa de desempleo en Alberta aumentó del 3,7 por ciento en septiembre de 1980 al 12,4 por ciento en 1984 tras la aprobación de la NEP. ^{[ 43 ] [ 44 ]}