Oportunidades

Oportunidades ( en español : Oportunidades; posteriormente rebautizado como Prospera y más recientemente como Bienestar ) es un programa de asistencia social del gobierno en México fundado en 2002, basado en un programa anterior llamado Solidaridad , creado en 1988 y rebautizado como Progresa en 1997. ^[1] Está diseñado para combatir la pobreza proporcionando pagos en efectivo a las familias a cambio de asistencia regular a la escuela, visitas a centros de salud y apoyo nutricional. ^[2] A Oportunidades se le atribuye la disminución de la pobreza y la mejora de la salud y los logros educativos en las regiones donde se ha implementado. ^[3] Las características clave de Oportunidades incluyen:

• Transferencia condicional de efectivo (CCT): Para fomentar la corresponsabilidad, la recepción de la ayuda depende del cumplimiento por parte de la familia de los requisitos del programa, como garantizar que los niños asistan a la escuela y que los miembros de la familia reciban atención médica preventiva. ^[4]
• “Titulares de derechos”: Los destinatarios del programa son las madres, los cuidadores directamente responsables de las decisiones de salud de los niños y la familia. ^[5]
• El gobierno realiza pagos en efectivo directamente a las familias para reducir los gastos generales y la corrupción. ^[1]
• Un sistema de evaluación y controles estadísticos para garantizar la eficacia. ^[2]
• Selección rigurosa de destinatarios en función de factores geográficos y socioeconómicos.
• Los requisitos del programa se centran en las medidas que se consideran más probables para sacar a las familias de la pobreza, centrándose en la salud, la nutrición y la educación de los niños. ^[1]

Oportunidades impulsó el modelo de transferencias monetarias condicionadas (TMC) en programas instituidos en otros países, como un programa piloto en la ciudad de Nueva York, Opportunity NYC ^[1] y la Red de Protección Social en Nicaragua . Otros países que han instituido programas similares de transferencias monetarias condicionadas son Brasil , Perú , Honduras , Jamaica , Chile , Malawi y Zambia ^[4] .

Progresa-Oportunidades está diseñado para ser un programa de gestión centralizada que se apoya en una integración horizontal de programas y servicios entre las agencias y ministerios del poder ejecutivo. Esto requirió el establecimiento de un organismo con suficiente poder para coordinar a los participantes en el programa y monitorear el presupuesto. ^[6] En lugar de reestructurar una agencia antigua, se decidió formar una nueva agencia con todos los poderes apropiados y el respaldo del presidente.

Aunque esto facilitó y aceleró la puesta en marcha, también significó que muchas de las estructuras de las agencias relacionadas, de las que Progresa-Oportunidades tendría que depender para su sostenibilidad, eran incompatibles con el nuevo programa. Los funcionarios de las estructuras relacionadas, como el Ministerio de Salud y Educación, no recibieron los incentivos adecuados para canalizar su trabajo hacia Progresa-Oportunidades. Muchos eran personas que habían trabajado en programas anteriores de lucha contra la pobreza y que ahora veían que sus recursos se estaban orientando hacia una nueva dirección. Y los funcionarios a menudo tenían más que ganar políticamente si abandonaban este programa y comenzaban uno nuevo. ^[6]

Como programa administrado centralmente, Oportunidades permite bajos costos operativos y un mayor nivel de eficiencia en la transmisión de beneficios directamente a los participantes en el programa. El programa ha sido criticado en ocasiones por este enfoque completamente “de arriba hacia abajo”. Sin embargo, la falta de participación comunitaria en la identificación de los beneficiarios y la asignación de fondos ayuda a limitar las oportunidades de corrupción a nivel local, lo que tradicionalmente ha sido un problema con este tipo de programas financiados por el gobierno. ^[6]

Para difundir eficazmente la información sobre el programa, Progresa-Oportunidades siguió una estrategia de tres frentes. En primer lugar, se puso a disposición del público una gran cantidad de información a través de Internet. En segundo lugar, se proporcionó información al Congreso y a otros funcionarios gubernamentales de todos los niveles en forma de propuestas presupuestarias detalladas, evaluaciones del programa y otros documentos pertinentes. Por último, las campañas de relaciones públicas fueron inicialmente mínimas para evitar generar expectativas. Sin embargo, desde 2006, se ha aumentado el perfil público del programa, en particular mediante amplios anuncios de radio y televisión. ^[6]

Tradicionalmente, la mayoría de los programas de lucha contra la pobreza en México han dependido del apoyo presidencial para establecer su financiación y perfil público. Aunque Oportunidades originalmente no dependía de Zedillo para financiar sus costos iniciales, desde entonces se han hecho muchos esfuerzos para establecer una imagen de Progresa-Oportunidades como independiente del presidente y de la política partidaria nacional, con el fin de aumentar las posibilidades de que sobreviviera a las transferencias de poder en el poder ejecutivo. Varias disposiciones del Congreso han ayudado a asegurar esta identidad. ^[6]

Entre ellas se encuentran varias disposiciones que impiden que el programa se utilice con fines de proselitismo político. En 2000 y 2003, se prohibió a los funcionarios del programa inscribir a nuevos beneficiarios en los seis meses siguientes a las elecciones nacionales para evitar la compra de votos. Además, se han promulgado disposiciones presupuestarias que intentan comunicarse directamente con los beneficiarios para educarlos sobre los derechos y responsabilidades en relación con el programa. ^[6]

La transición entre las administraciones de Zedillo y Fox fue una prueba crucial para la sostenibilidad a largo plazo de Progresa-Oportunidades. La administración del presidente Fox obtuvo un reconocimiento público temprano por su compromiso con las estrategias de lucha contra la pobreza, así como por su voluntad de continuar con las iniciativas anteriores que habían demostrado ser exitosas. Fox finalmente decidió continuar con el programa porque su imagen independiente significaba que no se lo había identificado con el antiguo partido gobernante (el PRI) ni con el ex presidente Zedillo a los ojos del público. Además, Fox había recibido confirmación de los beneficios del programa tanto de las propias evaluaciones de impacto del programa como de instituciones financieras internacionales externas que tenían a Oportunidades en alta estima y esperaban que continuara. ^[6]

Oportunidades ha sido aclamado como un éxito por muchos en México y el mundo. La primera ronda de evaluaciones fue realizada por el prestigioso Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI), entre 1997 y 2000. La alianza IFPRI-Progresa jugó un papel importante en la configuración de la política social mexicana y en llevar el ensayo controlado aleatorio (ECA) a la vanguardia de la evaluación de políticas en todo el mundo.

Desde 2002, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) han sido los responsables de llevar a cabo evaluaciones continuas tanto del funcionamiento del programa como de su impacto. El sitio web de evaluación de Oportunidades contiene una lista relativamente completa de los documentos y bases de datos producidos durante todas las rondas de evaluación. ^{[ cita requerida ]}

Las comunicaciones entre el IFPRI y la dirección de Progresa comenzaron a fines de 1997 ^[7] , y el contrato final (2,5 millones de dólares) ^[8] se firmó durante el tercer trimestre de 1998 ^[9]. El objetivo general del equipo de investigación del IFPRI y Progresa era "determinar si Progresa estaba funcionando en la práctica como [estaba] previsto por diseño". ^[10] La evaluación se dividió entre evaluación "operativa" (¿se está llevando a cabo el programa de acuerdo con el diseño?) y evaluación "de impacto" (¿está teniendo el programa el efecto deseado en la población destinataria?). Sin descontar la importancia de la evaluación operativa, los datos se centran exclusivamente en la evaluación de impacto, que recibió mucha más atención y tuvo una audiencia mucho más amplia. La evaluación de impacto implicó la producción de documentos e informes mucho más técnicos y, más tarde, artículos de revistas y libros publicados.

Los resultados de las evaluaciones iniciales del IFPRI comenzaron a plasmarse en informes a fines de 1999 y principios de 2000; la mayoría de los informes finales (18 en total) se presentaron antes de fines de 2000, y el informe de síntesis ejecutiva se publicó el 1 de septiembre de ese año. El núcleo temático de las evaluaciones del IFPRI se ajustó a los tres componentes del programa: salud, educación y nutrición. ^[11] En estas áreas, Progresa aumentó la matrícula escolar, ^[12] redujo la incidencia de enfermedades en los niños, ^[13] y aumentó el crecimiento de los niños pequeños que recibieron suplementos nutricionales. ^[14] En resumen, "en las áreas de impacto centrales... los resultados [fueron] alentadores". ^[15]

Según la mayor parte de la literatura que describe el IFPRI-Progresa, el proyecto fue la primera evaluación de políticas sociales a gran escala implementada en el contexto de un país "en desarrollo" que utilizó un diseño de investigación de ensayos controlados aleatorios (ECA). En los debates perennes en torno a los ECA como herramienta de evaluación de políticas sociales, el IFPRI-Progresa proporcionó (y sigue proporcionando) una importante prueba de concepto, un ejemplo exaltado por los defensores y mantenido en alto ante los críticos.

La selección original de la muestra tuvo lugar a mediados de 1997. ^[16] Toda la información disponible indica que el personal de ^{[ ¿quién? ]} Secretaría de Desarrollo Social, México emprendió y dirigió el proceso antes de la llegada de la mayor parte del equipo de investigación del IFPRI.

Uno de los relatos más detallados es el siguiente:

“El diseño de la evaluación de impacto de Progresa en comunidades y hogares es cuasi-experimental... Para llevar a cabo este componente de la evaluación se seleccionó una muestra aleatoria de comunidades con grados de marginación ‘altos’ o ‘muy altos’ que se incorporarían al programa durante la Fase II (noviembre de 1997) y que servirían como comunidades [de tratamiento]...Se designó aleatoriamente otra muestra de comunidades con características similares de entre aquellas que podrían haber sido objeto de selección posterior, y que podrían funcionar como controles...el tamaño de la muestra se estimó a partir de un universo de 4,546 localidades para elegir 330 localidades base, y de un universo de 1,850 para elegir 191 localidades de control, utilizando una distribución proporcional al tamaño de la localidad.” ^[17]

El sesgo de deserción es un problema bien conocido en los diseños de estudios cuantitativos que puede crear una situación "analíticamente similar" ^[18] al sesgo de selección en el sentido de que "la deserción conduce a muestras selectivas [léase: sistemáticamente diferentes]". ^[19] "La evaluación del IFPRI no hizo un seguimiento de los migrantes como parte de las encuestas de evaluación", ^[20] y, sin embargo, en noviembre de 2000, el 17% de los hogares y el 29% de los individuos de la muestra original de noviembre de 1997 ya no estaban en la encuesta. ^[21] Además, "la deserción difirió significativamente entre los grupos de tratamiento y control, incluso después de controlar las características de los hogares y los criterios de elegibilidad". ^[21] La presencia de deserción no aleatoria indica que incluso si las muestras se seleccionaron experimentalmente y fueron estadísticamente equivalentes desde el principio, al final del período experimental habrían sido significativamente desiguales.

A diferencia del sesgo de selección, que ocupa un lugar destacado en la documentación de IFPRI-Progresa, sólo dos informes finales mencionan el sesgo de deserción (que crea esencialmente el mismo problema que el sesgo de selección desde un punto de vista analítico). Schultz (2000) realizó análisis de la inscripción utilizando una "muestra de panel" (hogares con datos de las cinco rondas de la encuesta) y una "muestra agrupada" (hogares con datos de al menos una ronda de la encuesta). Si bien admite que "no es posible implementar un modelo satisfactorio de selección y corrección de la muestra", ^[22] la palabra "deserción" aparece sólo una vez. El resto del informe enmarca el uso de ambas muestras como una forma de prueba de robustez. Este encuadre desvía la atención del sesgo de deserción y, en cambio, destaca la prueba de doble muestra como una fortaleza del análisis. Behrman y Todd (1999) analizan la deserción con más detalle.

En este caso, la contaminación se refiere a la posibilidad de que "familias o individuos de localidades de control u otras localidades [puedan] emigrar a localidades del grupo de tratamiento para recibir servicios del programa" (el término puede referirse a varios otros conceptos). ^[23] Al igual que con el sesgo de deserción, la decisión de no rastrear a los emigrantes de la muestra hace imposible cualquier cuantificación de este sesgo. Sin embargo, para las rondas de encuesta posteriores, las perspectivas son preocupantes:

"La rápida expansión del programa, incluso antes de que los hogares de las comunidades de control originales comenzaran a recibir transferencias, significó que las comunidades de control a menudo estaban literalmente rodeadas por otras comunidades que ya las estaban recibiendo. En tales circunstancias, es probable que los hogares de las comunidades de control hayan esperado recibir transferencias [de Progresa] antes de que realmente comenzaran a recibirlas, lo que complica la interpretación de los efectos estimados del programa". ^[24]

Los mecanismos de selección de beneficiarios que Progresa empleó fueron objeto de mucho debate y variaron a lo largo del tiempo. En resumen, Progresa seleccionó a los beneficiarios utilizando un mecanismo de tres niveles: (1) la selección de comunidades marginales según un índice de marginalidad especialmente desarrollado, (2) la selección de hogares pobres utilizando una línea de pobreza multidimensional y (3) la validación comunitaria de la lista de beneficiarios en una asamblea municipal. ^[25]

La ponderación de las diferentes características de los hogares en los cálculos de elegibilidad de los hogares (no de la comunidad) se modificó a mediados de 1999, entre las encuestas IFPRI-Progresa, un proceso denominado densificación (en respuesta a "la tendencia del método [de focalización] a clasificar como beneficiarios a los hogares con más niños y excluir a los hogares más pequeños o a los hogares mayores que no tienen niños pequeños", ^[26] ). Estos ajustes cambiaron la definición de hogares "pobres"/elegibles y aumentaron el número de hogares elegibles en la muestra del 53% al 78% en el grupo de tratamiento, y del 50% al 78% en el grupo de control. ^[27]

En noviembre de 1999, cuando se realizó la ronda final de encuestas ENCEL, "se habían incorporado 819 de los 3.023 hogares densificados [el 27% de los agregados mediante la densificación, el 3% de la muestra total]". ^[28]

Tres de los estudios de evaluación final definen como hogares "elegibles" únicamente al grupo originalmente elegido para la incorporación (antes de la densificación). Otros diez emplean los criterios posteriores a la densificación y, por último, dos más experimentan con ambos criterios. ^[29]

IFPRI-Progresa catalizó una serie de cambios en la gobernanza mexicana y en las agendas globales de desarrollo internacional.

Cuando Progresa empezó a tomar forma en las cabezas de los diseñadores de políticas sociales mexicanos, la controversia en torno al largo gobierno del Partido Revolucionario Institucional ( PRI ) y sus políticas sociales ya estaba arraigada. Bajo el " Nuevo Federalismo ", el presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) estaba intentando despolitizar los programas sociales. Por lo tanto, uno de los objetivos primordiales en el centro del desarrollo de Progresa fue establecer el estatus apolítico del programa sosteniéndolo hasta el cambio presidencial en 2000. Vicente Fox Quesada , líder del Partido Acción Nacional ( PAN ), ganó las elecciones presidenciales el 2 de julio de 2000 y asumió el cargo el 1 de diciembre.

Progresa logró sobrevivir al ciclo electoral presidencial —una hazaña jamás lograda por un programa social mexicano— y sobrevivió al primer cambio de partido gobernante nacional en 71 años. ^[30] Los informes finales del IFPRI se publicaron principalmente durante este intervalo. Los partidarios del programa utilizaron el período de transición para convencer a los partidos escépticos de la nueva administración de la eficacia de Progresa mediante contactos personales, reuniones e informes de los medios de comunicación. ^[31]

Gracias a las evaluaciones del IFPRI, Progresa ganó solidez política y fuentes de financiamiento, mientras que la evaluación se convirtió en una parte codificada de la programación social mexicana. Fox continuó con el programa y lo expandió significativamente hacia las áreas urbanas. ^[32] Durante 2001 se negoció un préstamo de 1.000 millones de dólares del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para la expansión del programa, que se desembolsó a principios de 2002. ^[33] En 2003, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) codificó explícitamente el requisito de una evaluación independiente para todos los programas sociales mexicanos administrados por el gobierno federal ^[34] y para este propósito estableció el Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL). ^[35]

El entusiasmo por el nuevo programa se extendió no sólo por México, sino también por el BID y el Banco Mundial. ^[36] Ambas organizaciones emplearon ampliamente el ejemplo de IFPRI-Progresa para promover los programas de transferencias condicionadas de efectivo y los programas de apoyo basado en evidencia (mediante una evaluación rigurosa de los programas sociales). El Banco Mundial presentó el programa como modelo en la Conferencia sobre la Pobreza de 2004 en Shanghái, ^[37] y en 2006 el ex presidente James D. Wolfensohn comentó: "El énfasis riguroso de Progresa en la evaluación ha establecido un estándar para los programas de reducción de la pobreza en el mundo en desarrollo". ^[38] La evaluación sigue siendo una de las características más celebradas de los programas, habiendo "inspirado a muchos otros en América Latina y otras regiones". ^[39]

Los programas de transferencias condicionadas en todo el mundo se han inspirado en el modelo de Oportunidades, a menudo mediante consultas directas con sus diseñadores y administradores. Evaluaciones posteriores de Oportunidades y otros programas de transferencias condicionadas han corroborado los efectos positivos encontrados en los resultados obtenidos por IFPRI-Progresa. ^[40]

• Bolsa Familia

• Coady, D. y S. Parker (2002): Un análisis de costo-efectividad de las intervenciones educativas desde el lado de la demanda y la oferta: el caso de Progresa en México, Documento de debate del FCND, n.º 127, Washington, DC, Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI)
• Hoddinot, J. y E. Skoufias (2003): El impacto de Progresa en el consumo de alimentos, Documento de debate del FCND, Nº 150, Washington, DC, Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias (IFPRI).

• (en español) Página oficial del programa Prospera
• Resumen del estudio de caso del Banco Mundial sobre Oportunidades
• Informe de PBS sobre el programa