Informe Schlesinger

El Informe Schlesinger , titulado originalmente «Una revisión de la comunidad de inteligencia» , fue el resultado de una encuesta autorizada por el presidente estadounidense Richard Nixon a finales de 1970. ^{[ 1 ]} El objetivo de la encuesta era identificar y mitigar los factores de ineficacia en la organización, la planificación y la preparación de la Comunidad de Inteligencia (CI) de los Estados Unidos para su crecimiento futuro. El informe, elaborado por James Schlesinger , subdirector de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB), fue presentado a Nixon el 10 de marzo de 1971. ^{[ 1 ]}

La encuesta fue el primer intento de reforma de la IC para abordar específicamente las crecientes capacidades tecnológicas de la IC y su impacto en el proceso de recopilación. El informe destacó dos "fenómenos preocupantes" dentro de la IC: un "aumento impresionante en tamaño y costo" y la "aparente incapacidad para lograr una mejora proporcional en el alcance y la calidad general de los productos de inteligencia". ^{[ 2 ]} El informe analizó cuestiones relacionadas con la fragmentación organizacional, la falta de centralización interinstitucional, las costosas tecnologías emergentes, la duplicación de la recopilación y el análisis, y la desorganización institucional, y ofreció a la administración varias opciones prácticas para mejorar las funciones de la IC. Las principales recomendaciones incluyeron: la creación de un Director de Inteligencia Nacional (DNI), el fortalecimiento del rol del Director de Inteligencia Central (DCI) y el establecimiento de un coordinador interinstitucional para las funciones de inteligencia nacional. ^{[ 2 ]}

Tras las elecciones presidenciales de 1968 , la recién elegida administración Nixon centró inmediatamente su atención en la Comunidad de Inteligencia (CI). Nixon y su asesor de seguridad nacional, Henry Kissinger, inicialmente veían a la CI, en particular a la Agencia Central de Inteligencia (CIA), con condescendencia, creyendo que no compartía información importante con la administración. Además, Nixon consideraba que el aumento constante de las capacidades y los costos destinados a las funciones de la CI debería, naturalmente, generar un mejor producto de inteligencia. Nixon también perdió la fe en el brazo analítico de la CI cuando el golpe de Estado en Camboya en 1970 tomó por sorpresa a la administración. ^{[ 3 ]}

Dado que existían pocas pruebas que indicaran una correlación directa entre los gastos en inteligencia y la calidad de los resultados, Nixon encargó a James Schlesinger que realizara una encuesta sobre la Comunidad de Inteligencia (CI). El objetivo de Schlesinger era identificar problemas dentro de la CI y recomendar ideas para su mejora. Si bien se le atribuye a Schlesinger la autoría principal del documento, este fue redactado por Arnold Donohue de la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB). ^{[ 3 ]}

Si bien el documento original completo sigue clasificado, el informe de 47 páginas, con partes censuradas, se ha hecho público mediante solicitudes amparadas por la Ley de Libertad de Información . Las secciones censuradas incluyen datos clasificados, principalmente relativos a cifras presupuestarias y cuestiones de seguridad nacional, con la excepción de Vietnam .

El informe está dividido en 10 secciones:

• Introducción: Los costos y beneficios de la inteligencia
• Tendencias de costos
• Preguntas sobre el producto
• Dilemas organizacionales
• Cuestiones organizativas específicas
• Liderazgo de la comunidad
• Liderazgo del Departamento de Defensa
• Cambio de límites funcionales y costes
• Hacia mejoras en el producto
• Apéndices (clasificados)

El informe comenzó ofreciendo una visión general de la necesidad de un "cambio constructivo" dentro de la comunidad de inteligencia. El objetivo era lograr una "relación más estrecha entre costo y efectividad" mediante la búsqueda de una "reforma fundamental de los órganos y procedimientos de toma de decisiones de la comunidad". Schlesinger advirtió que, "en ausencia de reorganización, los hábitos de la comunidad de inteligencia seguirán siendo tan difíciles de controlar como lo fue el desempeño del Departamento de Defensa antes de la Ley de Reorganización de la Defensa de 1958 ". ^{[ 4 ]}

Esta sección del informe proporcionó un contexto histórico del desarrollo de las funciones de inteligencia y las distinciones de roles. "La Ley de Seguridad Nacional de 1947 y las Directivas de Inteligencia del Consejo de Seguridad Nacional (NSCID) de finales de la década de 1940 y principios de la de 1950 establecieron la división básica de responsabilidades entre agencias y departamentos." ^{[ 5 ]} Estas divisiones básicas otorgaron los roles de "inteligencia no militar" e "inteligencia nacional" a la CIA, en particular para emplear inteligencia humana ( HUMINT ) y operaciones de recopilación clandestinas. ^{[ 2 ]} El Departamento de Estado fue encargado de la "recopilación abierta de inteligencia 'no militar'", mientras que la Agencia de Seguridad Nacional (NSA) recibió la responsabilidad de recopilar inteligencia de comunicaciones y señales ( COMINT y SIGINT ). ^{[ 2 ]} Las responsabilidades de inteligencia "militar" y táctica "en tiempos de guerra" fueron asignadas a los Servicios Militares . ^{[ 2 ]} Todas las agencias y servicios de inteligencia estaban autorizados a producir "inteligencia departamental" para necesidades individuales e institucionales. ^{[ 2 ]}

Schlesinger señaló que estas distinciones de roles "funcionaron razonablemente bien hasta mediados de la década de 1950", pero continuó diciendo:

La línea divisoria entre lo "militar" y lo "no militar" se ha desdibujado; la inteligencia científica y técnica, con aplicaciones tanto civiles como militares, se ha convertido en un área principal de trabajo para casi todas las organizaciones de inteligencia. De manera similar, bajo las antiguas distinciones, el liderazgo nacional —es decir, el Presidente y el Consejo de Seguridad Nacional— se ocupaba de la inteligencia "nacional", mientras que presumiblemente solo los comandantes en el campo de batalla se preocupaban por la inteligencia táctica. Pero una tecnología que avanza rápidamente y que ha revolucionado la recopilación, el procesamiento y la comunicación de datos de inteligencia pone en duda la validez de estas distinciones. ^{[ 6 ]}

Esta distinción "desvanecida" había dado lugar a cuatro problemas fundamentales que contribuyeron al aumento del coste de las actividades de CI:

1. Las funciones se habían fragmentado y desorganizado.
2. La competencia por la recolección había dado lugar a una duplicación improductiva en toda la comunidad.
3. El IC no estaba adecuadamente preparado para el crecimiento.
4. La fragmentación y la carrera por nuevas tecnologías habían dado como resultado actividades sumamente costosas. ^{[ 2 ]}

A medida que la comunidad de inteligencia destinaba cada vez más recursos a la recopilación de información, surgió la presunción, en el contexto actual de la inteligencia, de que la recopilación de datos adicionales, en lugar de un análisis mejorado, proporcionaría la respuesta a problemas de inteligencia específicos. ^{[ 7 ]} El aumento de la recopilación generó una sobreabundancia de información imperfecta que comenzó a abrumar a los analistas. Esto dio lugar a una tendencia en la que los recolectores empezaron a dirigir la producción, lo que resultó en un proceso de recopilación que respondía a sus propios intereses. Schlesinger se refirió a la fase de producción de inteligencia como la "hijastra de la comunidad", en la que los analistas, "con una gran responsabilidad, se ven desbordados por los datos" en un momento en que era necesario poner a prueba nuevas hipótesis, especialmente en relación con la URSS . ^{[ 7 ]}

Esta sección del informe describió una de las principales deficiencias de la Comunidad de Inteligencia (CI): la falta de un liderazgo autoritario y directivo entre sus agencias. La falta de un liderazgo sólido se debía a "la incapacidad de la Ley de Seguridad Nacional de 1947 para anticipar las necesidades 'constitucionales' de una comunidad de inteligencia moderna y tecnológicamente compleja". ^{[ 8 ]} Schlesinger citó el tamaño y alcance relativamente pequeños de los programas de inteligencia en 1947. Además, en 1947, las Fuerzas Armadas dominaban la comunidad de inteligencia, oponiéndose naturalmente a la centralización entre los servicios no militares. ^{[ 9 ]} Sin embargo, Schlesinger señaló en esta sección del informe que la Ley de Seguridad Nacional de 1947 establecía que la CIA "coordinaría las actividades de inteligencia del Gobierno bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional". ^{[ 9 ]} No obstante, los anteriores Directores de Inteligencia Central (DIC) no aprovecharon plenamente esta autoridad atribuida para coordinar la CI e interactuar de manera eficiente sin grandes concesiones. La oficina del DCI no pudo desarrollar todo su potencial porque:

• "Como director de la agencia, tiene una serie de importantes responsabilidades operativas y de asesoramiento que limitan el esfuerzo que puede dedicar a la gestión de toda la comunidad."
• "Recae sobre él una responsabilidad particularmente pesada en lo que respecta a la planificación y ejecución de acciones encubiertas."
• "Sus múltiples funciones como líder comunitario, jefe de agencia y asesor de inteligencia del Presidente, así como de varios comités ejecutivos delicados, son mutuamente contradictorias."
• "Él compite por los recursos dentro de la comunidad debido a sus responsabilidades como Director de la CIA ( DCI ), que cuenta con sus propios programas de recolección de gran envergadura; por lo tanto, no puede ser completamente objetivo al brindar orientación para la recolección de información en toda la comunidad."
• "Él controla el (censurado) por ciento de los recursos de la comunidad y, por lo tanto, debe recurrir a la persuasión para influir en sus colegas con respecto a la asignación y gestión del otro (censurado) por ciento, que se asigna al Departamento de Defensa. Dado que el Departamento de Defensa es legalmente responsable de estos cuantiosos recursos, considera que no puede verse obligado por consejos externos sobre cómo deben utilizarse."
• "El DCI tiene un rango inferior al de otros jefes departamentales que reportan directamente al Presidente y son sus supervisores inmediatos en el NSC." ^{[ 10 ]}

Basándose en su análisis, Schlesinger señala que una reforma eficaz debe abordar lo siguiente:

• "El liderazgo de la comunidad en su conjunto."
• "La dirección y el control de las actividades de inteligencia de la Defensa."
• "La división de funciones entre las principales agencias de inteligencia."
• "La estructuración, la dotación de personal y la financiación de los procesos mediante los cuales se analizan e interpretan nuestros datos de inteligencia brutos." ^{[ 11 ]}

Schlesinger describió varias cuestiones organizativas específicas clave que las nuevas políticas deberían abordar:

• "El poder sobre los recursos disponibles para el líder de la comunidad."
• "El tamaño y las funciones del personal proporcionado al líder de la comunidad." Entre las consideraciones se deben incluir:
  • planificación
  • control
  • "supervisión de I+D"
  • inspecciones y revisiones de los programas actuales
  • "producción y difusión de estimaciones nacionales"
  • "Evaluaciones netas de las capacidades y doctrinas de Estados Unidos, sus aliados y sus adversarios"
• "El futuro papel de la Junta de Inteligencia de los Estados Unidos ( USIB )".
• "El futuro control del Departamento de Defensa sobre los recursos bajo su jurisdicción."
• "La jurisdicción de un líder nacional o de un líder de Defensa sobre los Servicios Militares."
• "Los futuros límites funcionales de las principales agencias de inteligencia."
• "El número y la ubicación de los centros nacionales de análisis y estimación."
• "El papel del mecanismo de revisión independiente." ^{[ 12 ]}

Schlesinger recomendó tres opciones para el nuevo rol de líder comunitario:

1. Crear el cargo de Director de Inteligencia Nacional (DNI). La oficina del DNI sería responsable de los principales recursos y actividades de recopilación de información, y recibiría la mayor parte del presupuesto de inteligencia. Este cargo supervisaría el centro nacional de estimación. La CIA continuaría a cargo de los servicios encubiertos y clandestinos, y los Departamentos de Estado y de Defensa mantendrían grupos a nivel de producción para proporcionar información a sus respectivos líderes y contribuir a la inteligencia nacional. ^{[ 13 ]}
2. La segunda opción proponía una modificación del rol del DCI, dividiendo la CIA en dos grupos. Una de estas divisiones se encargaría de la producción, principalmente al servicio de la oficina del DCI. La otra facción continuaría centrándose en la recopilación, pero estaría dirigida por un nuevo director. En esta función, el DCI sería responsable del presupuesto de inteligencia y de las recomendaciones al presidente en nombre de la oficina del DCI, la CIA modificada y el Departamento de Defensa. ^{[ 13 ] [ 14 ]}
3. Una tercera opción que sugirió Schlesinger sería la creación del puesto de Coordinador de Inteligencia Nacional. En este cargo, el coordinador supervisaría toda la Comunidad de Inteligencia desde una perspectiva principalmente gerencial, centrándose en los recursos y las necesidades, y evaluando la calidad de la producción. ^{[ 15 ]}

Otro cambio crucial recomendado por Schlesinger fue la necesidad de una única oficina a cargo de todas las funciones de inteligencia del Departamento de Defensa. Señaló que, si bien históricamente esta responsabilidad se le había otorgado al Subsecretario de Defensa , la falta de personal y recursos limitaba drásticamente la eficacia del cargo. Schlesinger recomendó que sería necesario crear un Director de Inteligencia de Defensa a cargo de las responsabilidades de recopilación de información del Departamento de Defensa, o bien reforzar la oficina existente del Subsecretario de Defensa para gestionar de manera eficiente los recursos y las funciones de inteligencia del Departamento. ^{[ 16 ]}

Schlesinger señaló que el presupuesto del IC se había reducido en los dos últimos años (las cifras exactas son confidenciales). En esta sección, hizo varias observaciones sobre las dificultades de los recortes presupuestarios y la reestructuración:

• Es probable que los aumentos salariales y de precios compensen el ahorro presupuestario previsto.
• IC debería prever un gran aumento en los costos de investigación y desarrollo.
• A medida que Estados Unidos se retira del conflicto en el sudeste asiático, la comunidad de inteligencia podrá reducir los recursos de inteligencia de señales (SIGINT) e inteligencia humana (HUMINT), pero el ahorro no sería lo suficientemente significativo como para satisfacer las demandas futuras.
• Es posible que solo se logren ahorros suficientes reorganizando los límites de la inteligencia militar y nacional para consolidar los recursos. ^{[ 17 ]}

Schlesinger concluyó que, si bien deben buscarse recortes, no deben intentarse reducciones presupuestarias significativas hasta que la reorganización haya demostrado ser exitosa.

El informe concluyó con una evaluación para mejorar la producción de inteligencia. Schlesinger señaló que, si bien la adquisición de nuevas tecnologías y capacidades de recopilación era importante, la mejor manera de mejorar la calidad de la información de la comunidad de inteligencia era centrarse en mejorar el análisis.

Pero las investigaciones preliminares sugieren que es mucho más probable que se logre una mayor calidad dentro del marco de una comunidad organizada de manera coherente, centrada en mejorar los resultados en lugar de los insumos. De hecho, parece razonable suponer que el Presidente estaría dispuesto a reembolsar parte de los ahorros potenciales de la comunidad si tuviera alguna esperanza de obtener un mejor desempeño como consecuencia. ^{[ 18 ]}

El informe enumeraba varias medidas generales que podrían adoptarse para mejorar el análisis y la producción:

• Aumentar la representación del consumidor y mejorar la comunicación de sus necesidades.
• Establecer secciones internas de evaluación de productos dentro de cada organización.
• Mejorar los centros analíticos existentes, haciendo que la DIA sea competitiva con la CIA.
• Realizar revisiones externas de las hipótesis y los métodos analíticos.
• Establecer un grupo de evaluación nacional para comprobar y validar las hipótesis.
• Crear incentivos más sólidos para analistas bien capacitados y mejorar los recursos humanos.
• Concentrar los recursos en el aprendizaje de nuevos métodos de análisis y estimación ^{[ 19 ]}

Sin embargo, en su conclusión admitió que en la actualidad era difícil determinar los cambios específicos que debían realizarse con respecto a la mejora del análisis, pero reiteró que esta debería ser la máxima prioridad del nuevo liderazgo una vez que se haya llevado a cabo la reorganización. ^{[ 20 ]}

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• Departamento de Defensa de los Estados Unidos

• CIA.gov
• Inteligencia: De los secretos a la política, por Mark Lowenthal
• La Agencia: El auge y la caída de la CIA, por John Ranelagh
• El arte de la inteligencia, por Allen W. Dulles
• El informe Schlesinger
• Comentarios sobre "Una revisión de la comunidad de inteligencia"