Organización de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

La decisión de establecer el PNUMA como un programa en lugar de un organismo especializado como la OMS ha tenido enormes repercusiones en su desempeño. «En la jerarquía de la ONU, los programas son los que menos independencia y autoridad tienen», lo que ha dificultado que el PNUMA establezca autoridad sobre los organismos posteriores de la ONU que se ocupan del medio ambiente. ^{[ 2 ]} Además, «nacido de una resolución de la Asamblea General, su mandato era limitado y carecía de facultades de ejecución». ^{[ 3 ]}

El PNUMA se ha visto perjudicado por su ubicación en Nairobi, Kenia. Siendo el primer organismo de la ONU con sede en el Sur Global , este traslado pretendía aliviar las tensiones entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo. Sin embargo, su ubicación en Kenia ha provocado su aislamiento de otras estructuras internacionales de influencia ambiental, así como una "fragmentación física de la estructura de gobernanza" debido a su separación de otros organismos de la ONU con sede en Ginebra y Nueva York .

Muchos de los problemas del PNUMA se deben a la falta de financiación, la cual, a su vez, se debe a su singular sistema de financiación. A diferencia de otras organizaciones internacionales, el PNUMA no exige contribuciones obligatorias, sino que depende de las aportaciones voluntarias de los Estados miembros de la ONU. «El sistema financiero del PNUMA, poco fiable y altamente discrecional, compromete la estabilidad financiera de la organización, su capacidad para planificar más allá del ciclo presupuestario actual y su autonomía», además de generar una excesiva dependencia de ciertos Estados miembros, que ejercen una influencia indebida en la definición de su agenda.

El PNUMA ha tenido el mayor éxito en las áreas de monitoreo, evaluación e informes; se considera que tiene un desempeño relativamente bueno en el ámbito de la evaluación ambiental global (EAG) y publica los informes Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (PAM). Sin embargo, no analiza los problemas ambientales a nivel estatal, y la responsabilidad del monitoreo, la evaluación y los informes se distribuye entre las ocho divisiones del PNUMA, lo que genera redundancias. Además, el sistema de informes del PNUMA está desorganizado y es de difícil acceso. "El público no puede utilizar las publicaciones del PNUMA ni beneficiarse plenamente del trabajo de la organización debido a la falta de una base de datos o catálogo de publicaciones único, de fácil acceso, con capacidad de búsqueda y clasificación". ^{[ 6 ]}

Otra función importante, fundamental para la eficacia de una institución clave, es la definición de la agenda y la gestión de los procesos intergubernamentales para lograr acuerdos sobre normas, políticas y directrices, o incluso simplemente servir como foro central para la deliberación y el debate. Si bien el PNUMA ha tenido un éxito considerable en la creación de tratados y acuerdos ambientales multilaterales (el Convenio de Basilea sobre el Movimiento Transfronterizo de Desechos Peligrosos, el Convenio sobre la Diversidad Biológica , el Protocolo de Montreal relativo a la protección de la capa de ozono, etc.), ha tenido dificultades para coordinar los esfuerzos de los numerosos organismos reguladores ambientales internacionales tras su creación. El PNUMA no ha logrado convertirse en el foro central para el debate y la deliberación en el ámbito ambiental, como la OMC para el comercio o la OMS para la salud. Esta falta de una autoridad coordinadora central ha provocado una erosión en la eficacia de la gobernanza ambiental mundial. El PNUMA no ha podido cumplir eficazmente su mandato de coordinación en sus dos áreas clave de responsabilidad: (1) la coordinación de los acuerdos ambientales multilaterales y (2) la coordinación de las actividades ambientales de otras organizaciones internacionales. ^{[ 7 ]}

El PNUMA ha tenido dificultades para establecer su papel en el sistema internacional, lo que también le ha generado dificultades en el desarrollo de capacidades (definido por Ivanova como educación y capacitación, financiamiento, asistencia técnica y creación de instituciones y redes). El mandato del PNUMA exige que desempeñe un papel principalmente normativo en la GEG; sin embargo, "la organización ahora considera la implementación como su estrategia principal". Este cambio se debe al deseo de los Estados de contar con menos tratados y acciones más concretas, así como a la necesidad de que el PNUMA proporcione resultados tangibles a las posibles fuentes de financiamiento gubernamentales y privadas, de las cuales depende. No obstante, al alejarse de un papel normativo, el PNUMA se ha alejado de sus fortalezas: "la provisión de información, el desarrollo de normas y principios comunes y el desarrollo de la capacidad institucional". ^{[ 8 ]}

Si bien seguiría trabajando dentro del sistema de la ONU y reportando al ECOSOC, su designación como organismo especializado le permitiría a la UNEO "gozar de autonomía presupuestaria" y "determinar la mayoría de los detalles de su programación". Además, la creación de una UNEO no requeriría consenso entre los miembros de la ONU, y "la membresía en una UNEO y en la ONU podría diferir". ^{[ 10 ]}

Al igual que otros organismos especializados, la estructura institucional de una UNEO constaría de un órgano plenario, un órgano ejecutivo y una secretaría. Los defensores de una UNEO sugieren que su órgano plenario elegiría a los miembros del órgano ejecutivo, nombraría al Director General y aprobaría el presupuesto y el programa de trabajo. El órgano plenario probablemente también incluiría a una amplia gama de observadores, desde otras organizaciones internacionales hasta organizaciones no gubernamentales y representantes de la sociedad civil. Los organismos especializados cuentan con un órgano ejecutivo que garantiza el logro de sus objetivos operativos y la gestión del presupuesto. Es probable que el órgano ejecutivo de una UNEO prepare el presupuesto y el programa de trabajo. La Secretaría sería el punto central de todas las actividades del organismo; sin embargo, existe una considerable variedad en la organización de las secretarías de los distintos organismos especializados. ^{[ 11 ]}

El mandato y la función exactos de una UNEO serían determinados por los Estados involucrados, pero probablemente serían similares a los del PNUMA. "Se ha argumentado que una UNEO debería ayudar a reunir sistemáticamente el conocimiento científico sobre cuestiones ambientales y contribuir a definir directrices estratégicas ambientales mundiales para promover la coordinación y las sinergias". Sin embargo, a diferencia de otros organismos especializados como la OMC, no tendría la facultad de dirimir controversias ambientales. ^{[ 12 ]} Los defensores sugieren que una UNEO podría servir como organización coordinadora, ayudando a coordinar los "más de 500 acuerdos ambientales multilaterales (AAM) y las numerosas organizaciones y foros internacionales que se ocupan del medio ambiente de manera descoordinada" y haciéndolos más eficientes y menos redundantes. ^{[ 13 ]}

Es probable que una UNEO dependa de las contribuciones obligatorias, lo que aliviaría los problemas del PNUMA derivados de su dependencia de las contribuciones voluntarias. Como organismo especializado, una UNEO podría determinar las escalas de contribución de los miembros independientemente del presupuesto general de la ONU. Las contribuciones voluntarias probablemente se utilizarían para proyectos específicos, pero las contribuciones obligatorias financiarían el presupuesto operativo de una UNEO. ^{[ 14 ]}

Aunque ha aumentado el número de países que apoyan la creación de una Oficina de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (ONUA) para el Medio Ambiente, muchos Estados temen que dicha creación «favorezca las políticas ambientales en detrimento de otras políticas, en particular el desarrollo económico y, por ende, la erradicación de la pobreza». Algunos Estados también consideran que, antes de crear una ONUA, se debería fortalecer el PNUMA y darle tiempo para mejorar su gobernanza ambiental internacional. ^{[ 15 ]}

Existe consenso entre los responsables políticos sobre la necesidad de fortalecer el PNUMA, y «en noviembre de 2006, el Grupo de Alto Nivel del Secretario General sobre la Coherencia en el Sistema de las Naciones Unidas en las Áreas de Desarrollo, Asistencia Humanitaria y Medio Ambiente recomendó que “el PNUMA debería modernizarse y tener autoridad real como pilar de la política ambiental del sistema de las Naciones Unidas”». ^{[ 16 ]} Y si bien persiste el desacuerdo sobre la necesidad de crear una Oficina de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEO), según un comunicado de la embajada francesa, el apoyo está creciendo. «Tras el Llamamiento a la Acción de París, se creó el Grupo de Amigos de la UNEO, que ahora cuenta con 52 Estados, reuniendo, además de la Unión Europea, a países de todas las áreas geográficas», ^{[ 17 ]} y muchos esperan que una nueva administración en Estados Unidos haga más probable la creación de una UNEO.