Privatización del agua en Guinea

Durante la época colonial, el suministro de agua potable en las zonas urbanas de Guinea corría a cargo de una empresa privada francesa, la Compagnie Africaine de Service Public . Tras la independencia, la empresa fue nacionalizada en 1961 como parte de la política de socialismo africano promovida por Sekou Touré . En aquel entonces, el Banco Mundial apoyaba el servicio público de agua, pero los resultados fueron decepcionantes.

A mediados de la década de 1980, solo 10 de los 33 centros urbanos contaban con agua potable canalizada. El agua no era apta para el consumo y el servicio era intermitente. En 1985 se realizaron los primeros estudios para una posible privatización. El gobierno, ante los intentos de golpe de Estado y para evitar generar oposición, esperó cuatro años antes de tomar una decisión. El Banco Mundial retuvo un nuevo préstamo hasta que se tomara una decisión.

El gobierno analizó diversas opciones para la participación del sector privado en el suministro de agua urbana, incluyendo una concesión a largo plazo (hasta 30 años), un contrato de arrendamiento a mediano plazo (10 años) y un contrato de gestión a corto plazo (aproximadamente 5 años). Optó por un contrato de arrendamiento ( affermage ) en parte porque un contrato de arrendamiento en la vecina Costa de Marfil era ampliamente considerado un éxito en África Occidental.

Al igual que en Costa de Marfil, las reformas en Guinea incluyeron un único contrato de arrendamiento para el suministro de agua en todos los centros urbanos del país. Como en todos los contratos de arrendamiento, la propiedad de los activos permaneció en manos del Estado. De igual manera, como en Costa de Marfil, el gobierno adquirió una participación minoritaria en la empresa privada titular del contrato de arrendamiento. La participación mayoritaria del 51% estaría en manos de un consorcio privado que se seleccionaría mediante una licitación pública internacional.

Mientras que en Costa de Marfil el Estado era propietario directo de la infraestructura, en Guinea creó una sociedad anónima denominada SONEG para tal fin. SONEG era propietaria de todos los activos y se encargaba de la planificación de las inversiones. Además, operaba el oleoducto de transmisión y la planta de tratamiento de agua que abastecían de agua potable a la capital, Conakry, por considerarse activos estratégicos. Únicamente la red de distribución y la facturación a los clientes serían gestionadas por la empresa privada.

Bajo este nuevo marco institucional, las inversiones continuaron financiándose mayoritariamente con donaciones externas. Solo una fracción del total de las inversiones fue financiada por el operador privado. Los clientes pagaban sus facturas al operador privado, quien a su vez abonaba una tasa de arrendamiento ( reembolso ) a la sociedad gestora de activos. Esta última se encargaba del servicio de la deuda, la renovación y la ampliación de los activos. Los subsidios gubernamentales se eliminarían gradualmente durante la vigencia del contrato de arrendamiento. Esto se lograría mediante una combinación de aumentos tarifarios y una mayor eficiencia.

La licitación para el contrato de arrendamiento fue ganada por un consorcio formado por dos empresas francesas, SAUR y Vivendi (actualmente Veolia Environnement ). El consorcio ganador fue seleccionado en función de la oferta más baja en términos de remuneración por unidad de agua. SAUR y Vivendi presentaron la oferta más baja, un 30 % inferior a la estimación de los consultores. Sin embargo, su precio inicial bajo resultó ser de poca utilidad para los clientes, ya que las tarifas aumentaron drásticamente durante los primeros años del arrendamiento.

Durante los primeros cinco años del contrato, el gobierno aprobó sistemáticamente las solicitudes de aumento de tarifas de la empresa privada sin apenas cuestionarlas. No existía ningún organismo regulador independiente que pudiera emitir una opinión profesional sobre la justificación de dichas solicitudes. Tampoco existía un modelo financiero que sirviera como herramienta para analizar las solicitudes de aumento de tarifas. Según el Banco Mundial, la capacidad reguladora de la empresa gestora de los activos se mantuvo débil durante toda la vigencia del contrato.

Lo más importante es que la sociedad gestora de activos no era independiente, ya que recibía una parte significativa de los ingresos por tarifas. Tanto la empresa pública como la privada tenían fuertes incentivos para aumentar las tarifas, puesto que ambas recibían una parte de las ventas de agua. Tras cuadruplicarse las tarifas en cinco años, el gobierno finalmente impuso una congelación tarifaria en 1994. Posteriormente, no autorizó más aumentos de tarifas.

La relación entre la empresa pública de gestión de activos SONEG y la empresa privada operadora SEEG no fue fluida. Las empresas se culpaban mutuamente por la falta de progreso. ^{[ 5 ]} Por ejemplo, cuando se le comunicó a la empresa que no podía desconectar a los clientes morosos, redujo sus pagos de arrendamiento al gobierno en consecuencia, aunque esto no se había previsto en el contrato de arrendamiento. ^{[ 6 ]} Según un informe del Banco Mundial, el contratista privado también estaba "frustrado" por el lento ritmo de las inversiones de SONEG. Por lo tanto, la empresa privada gestionó una "financiación bilateral" para poder construir infraestructura mediante contratos que se le adjudicaron directamente. ^{[ 7 ]}

La empresa privada recibía gratuitamente toda el agua bruta que necesitaba de la empresa propietaria del activo. Si bien una mayor eficiencia era un objetivo de la privatización, el operador privado no tenía incentivos para mejorar la eficiencia operativa reduciendo las pérdidas de agua debido a la disponibilidad gratuita del recurso.

Durante los últimos años del contrato, la gobernanza en Guinea se deterioró y los donantes se mostraron cada vez más frustrados con el gobierno y reacios a comprometer nuevos fondos a un gobierno cada vez más autoritario, acusado de corrupción y violaciones de los derechos humanos. ^{[ 1 ]} En estas circunstancias, era dudoso que el contrato de arrendamiento se renovara. Como resultado, la empresa privada tenía pocos incentivos para esforzarse por mejorar o incluso mantener la calidad del servicio durante los últimos años del contrato.

Cuando finalizó el plazo del contrato de arrendamiento de 10 años, el gobierno y la empresa privada negociaron un posible nuevo contrato. Sin embargo, las negociaciones fracasaron y en diciembre de 2000 el operador privado se retiró. Según el Ministro de Aguas a cargo en ese momento, el gobierno quería ir más allá de un contrato de arrendamiento y había solicitado al operador privado que asumiera mayores obligaciones de inversión, limitando al mismo tiempo los aumentos de tarifas. Los desacuerdos sobre las inversiones y los niveles tarifarios llevaron al fracaso de las negociaciones. ^{[ 8 ]} El gobierno prometió al Banco Mundial que lanzaría una licitación para un nuevo contrato con el sector privado, pero no lo hizo. Después de un período transitorio con un contrato de gestión provisional, el sector volvió a la gestión pública en 2003. ^{[ 9 ]}

Las tarifas aumentaron sustancialmente, comenzando con un incremento al inicio del contrato de 60 a 150 francos guineanos (GF)/m³ (0,12 $/m³ a 0,25 $/m³). Para 1994, la tarifa había aumentado a 880 GF/m³ (0,90 $/m³), habiendo aumentado "mucho más rápido de lo previsto inicialmente", según el Banco Mundial. Los mayores ingresos se utilizaron para reducir los subsidios gubernamentales y para pagar la deuda. En 1994, las tarifas se congelaron y, debido a la inflación, el valor real de la tarifa había disminuido a 0,63 $/m³ para 1999. Debido a los altos niveles de inflación, las tarifas reales del agua disminuyeron a 0,21 $/m³ en 2005, que estaba por debajo de su nivel al inicio del contrato de arrendamiento. ^{[ 9 ] [ 10 ]}

• El número de conexiones se duplicó, pasando de 12 000 en 1988 a 23 000 en 1996. No está claro si las conexiones inactivas de clientes a quienes se les cortó el servicio por falta de pago están incluidas en estas cifras. Se estimó que en 1994 había casi 12 000 conexiones inactivas por falta de pago. ^{[ 11 ]}
• La calidad del agua mejoró significativamente tras la puesta en marcha de la nueva planta de tratamiento. La Organización para la Protección del Consumidor calificó el agua como excelente y la planta embotelladora local de Coca-Cola comenzó a utilizar agua suministrada por la red. Según el Banco Mundial, un tercio de los clientes recibía agua desinfectada las 24 horas del día, todos los días de la semana, antes de que la tubería de transmisión adicional y la planta de tratamiento ampliada entraran en funcionamiento en 1994. Posteriormente, se afirmó que todos los clientes recibían agua desinfectada de forma continua. ^{[ 10 ]}
• La medición del consumo de los clientes residenciales aumentó del 5% al ​​95% ^{[ 6 ].}
• Muchos clientes no recibieron ninguna factura antes del arrendamiento y se les facturó por primera vez cuando comenzó el contrato de arrendamiento ^{[ 12 ].}
• Los ingresos se triplicaron en términos de dólares estadounidenses, superando los 20 millones de dólares.

• Las pérdidas de agua no facturada se mantuvieron estancadas en un 45-50% estimado. Las pérdidas físicas aumentaron cuando se introdujo el suministro continuo y aumentó la presión del agua.
• La eficiencia de recolección disminuyó a medida que aumentaron las tarifas, luego aumentó cuando mejoró la calidad del agua, volvió a disminuir y se mantuvo por debajo de su nivel original del 80 %. ^{[ 13 ]}
• Inicialmente, el número de empleados se redujo casi a la mitad. Luego, el número de empleados se mantuvo igual mientras que el número de conexiones se duplicó. Aun así, al final de la concesión, la empresa de servicios públicos tenía un exceso de personal con 10 empleados por cada 1000 conexiones, ^{[ 10 ]} más del doble del valor de referencia para buenas prácticas.

El gobierno de Guinea decidió reformar el sector eléctrico siguiendo el mismo modelo que el sector hídrico, pocos años después de la firma del contrato de arrendamiento de agua. El contrato de arrendamiento de electricidad tampoco se renovó tras su vencimiento.

En 1994, el gobierno senegalés envió una misión de investigación a Guinea para evaluar los resultados de la reforma. Posteriormente, firmó un contrato nacional de arrendamiento de 10 años para el suministro de agua en Senegal . Sin embargo, aprendió de los errores cometidos en Guinea. Por ejemplo, condicionó los aumentos de tarifas a una propuesta bien justificada, basada en un modelo financiero que demostrara el incremento de los costos. Asimismo, incluyó incentivos para la reducción de las pérdidas de agua en el contrato.