políticas activas del mercado laboral

Las políticas activas del mercado laboral ( PAML ) son programas gubernamentales que intervienen en el mercado laboral para ayudar a los desempleados a encontrar trabajo, así como a los subempleados y a los empleados que buscan mejores empleos. Por el contrario, las políticas pasivas del mercado laboral implican gastos en prestaciones por desempleo y jubilación anticipada . ^{[ 1 ]} Históricamente, las políticas del mercado laboral se han desarrollado en respuesta tanto a fallos del mercado como a resultados social y políticamente inaceptables dentro del mercado laboral. Los problemas del mercado laboral incluyen, por ejemplo, el desequilibrio entre la oferta y la demanda de trabajo , el apoyo insuficiente a los ingresos, la escasez de trabajadores cualificados o la discriminación contra los trabajadores desfavorecidos. ^{[ 2 ]}

Muchos de estos programas surgieron de proyectos de obras públicas anteriores , en Estados Unidos particularmente aquellos implementados bajo el New Deal , diseñados para combatir el desempleo generalizado en el mundo desarrollado durante el período de entreguerras . Hoy en día, el análisis académico de los ALMP se asocia con economistas como Lars Calmfors y Richard Layard . ^{[ 3 ] [ 4 ]} Los ALMP se han considerado tradicionalmente " medidas del lado de la oferta " porque consistían en diferentes programas de empleo y políticas de colocación laboral y estaban diseñados para ayudar a los grupos más marginados en el mercado laboral. En tiempos más recientes, los ALMP han cambiado hacia un enfoque " del lado de la demanda " al involucrar a los empleadores en diversas iniciativas destinadas a ofrecer oportunidades de empleo a quienes se encuentran en desventaja en el mercado laboral. ^{[ 5 ]}

Las políticas activas de mercado laboral ocupan un lugar destacado en la política económica de los países escandinavos , si bien durante la década de 1990 ganaron popularidad en toda Europa a medida que se creaban diversos planes políticos con el objetivo de mejorar el desempeño del mercado laboral a largo plazo. Ejemplos notables incluyen el New Deal en el Reino Unido y numerosos programas de inserción laboral en Estados Unidos.

En la evolución de las políticas activas del mercado laboral (PAML) en los países de la OCDE , se pueden observar tres periodos distintos , cada uno con un enfoque diferente. Inicialmente, durante las décadas de 1950 y 1960, los países que enfrentaban escasez de mano de obra desarrollaron políticas activas para garantizar una fuerza laboral con las habilidades necesarias para el crecimiento de sus economías industriales. Durante este periodo, el principal objetivo político fue la mejora de las cualificaciones. El segundo periodo siguió a la crisis del petróleo de 1973-1974, cuando las PAML se enfrentaron a un entorno mucho más complejo, caracterizado por tasas de desempleo persistentemente altas. Como resultado, en muchos países, la función principal de las PAML se desplazó hacia la inserción laboral. Finalmente, desde mediados de la década de 1990, las políticas del mercado laboral se han centrado principalmente en fomentar y facilitar la reincorporación de personas desempleadas y sin trabajo al mercado laboral mediante una combinación de incentivos y programas de asistencia al empleo.

Las primeras medidas activas de política de mercado laboral se remontan a 1951 con la creación del modelo Rehn-Meidner en Suecia, desarrollado por dos economistas del movimiento sindical socialdemócrata para modernizar la industria sueca de posguerra y aumentar la productividad mediante una política salarial unificada de solidaridad que, a medida que avanzaba a nivel central, eliminaba las industrias menos competitivas del país, al tiempo que ofrecía un paquete sustancial de recapacitación a los trabajadores despedidos para que pudieran incorporarse a las industrias más modernas y eficientes. ^{[ 6 ]} A pesar de sus orígenes como política socialdemócrata , el concepto de ALMP ha ganado aceptación entre políticos de todo el espectro ideológico, incluidos liberales , conservadores y economistas liberales.

El modelo Rehn-Meiner fue un aspecto distintivo de la historia económica de Suecia y no se replicó en otros lugares. No obstante, el concepto de implementar programas de gestión de activos laborales en una economía en rápida modernización que sufría escasez de mano de obra también resultó atractivo en otras regiones. Sin embargo, los métodos empleados variaron, ya que dependían del punto de partida de cada país.

En Italia también se intentaron implementar políticas activas de mercado laboral durante la década de 1950. El problema del desempleo en Italia difería del de otros países: no se debía al declive de las industrias, sino a un excedente de mano de obra en la región sur del país. Durante las décadas de 1950 y 1960, Italia experimentó un período de fuerte crecimiento económico conocido como el " milagro económico italiano ", pero aún enfrentaba escasez de mano de obra en el norte. Al mismo tiempo, la región sur seguía siendo una importante fuente de mano de obra, pero carecía de las cualificaciones adecuadas. Para cerrar la brecha entre la demanda y la oferta de cualificaciones, el país introdujo una ley de aprendizaje en 1955, que ofrecía formación en el puesto de trabajo y salarios más bajos para los aprendices. Sin embargo, el programa no tuvo éxito. En general, los empleadores no podían elegir a los aprendices, sino que era el funcionario de la oficina de empleo quien los asignaba. Los sindicatos también criticaron la ley por explotar a los jóvenes trabajadores con bajos salarios.

En 1963, el gobierno francés , bajo el liderazgo gaullista, propuso una reforma del sistema de prestaciones por desempleo con el objetivo de facilitar la formación y reconversión profesional de los desempleados. Sin embargo, esta propuesta se topó con una fuerte oposición de los sindicatos, que temían una mayor intervención estatal en la gestión del seguro de desempleo ( UNEDIC ). En Francia, la seguridad social, incluido el seguro de desempleo, es gestionada conjuntamente por los interlocutores sociales, quienes tradicionalmente se han opuesto a la intervención gubernamental, considerándola una injerencia en una institución «privada». Por consiguiente, el resultado fue una versión atenuada de la propuesta original.

Alemania adoptó un enfoque similar unos años después con la promulgación de la Ley de Promoción del Empleo en 1969. Esta ley se aprobó durante el breve mandato del primer gobierno de gran coalición en la historia de la posguerra del país. La ley se centró en un nuevo enfoque preventivo de la política del mercado laboral, haciendo hincapié en la alineación de las competencias de la fuerza laboral con los avances tecnológicos. Esta nueva ley también creó el Instituto Federal del Trabajo, responsable de diversos servicios, como la prestación por desempleo, la formación continua, la reconversión profesional, los servicios de empleo para personas con discapacidad, los programas de creación de empleo y la capacitación. ^{[ 6 ]}

Las políticas activas del mercado laboral se basan en el concepto de inversión social, que se fundamenta en la idea de tomar decisiones en función del bienestar de la sociedad en términos cuantificables, mediante el aumento de la empleabilidad, los ingresos y la productividad de los agentes económicos. Por lo tanto, este enfoque interpreta el gasto estatal no como consumo, sino como una inversión que generará beneficios para el bienestar de los individuos. La adopción de este concepto ha añadido, además de la tarea tradicional de la política social de mantener los niveles de ingresos, la de promover la integración en el mercado laboral eliminando las barreras de entrada mediante la intervención estatal. ^{[ 7 ]}

Los ALMP tienen diversos orígenes y formas. Según Giulano Bonolli, existen cuatro categorías principales de ALMP: ^{[ 6 ]}

• Refuerzo de incentivos: se refiere a las medidas destinadas a aumentar los incentivos laborales de los beneficiarios de prestaciones sociales. Consiste en un componente de incentivo negativo que busca incentivar a las personas a abandonar la asistencia social y adoptar el trabajo, reduciendo la cuantía y la duración de las prestaciones pasivas, como el subsidio por desempleo, para ejercer una presión estimulante y acelerar la búsqueda de empleo. Este enfoque se aplica particularmente en países anglosajones liberales como Estados Unidos o el Reino Unido, y más recientemente en Alemania con las leyes Hartz de 2003-2005, que redujeron considerablemente el nivel de asistencia social para quienes buscan empleo a largo plazo. Una variante de esta categoría son las prestaciones por empleo, cuyo objetivo es fomentar la aceptación de trabajos mal remunerados para eliminar el fenómeno de la trampa de la pobreza, que puede llevar a los beneficiarios a preferir vivir de la asistencia social, incluso si esta es baja, cuando la diferencia entre el nivel de las prestaciones pasivas y las prestaciones por empleo no es suficiente. Gracias a esta ayuda adicional, el nivel de ingresos del mercado se compensa con las transferencias sociales.
• Los servicios y la administración pública de empleo (como las oficinas de empleo y las bolsas de trabajo) incluyen actividades de colocación laboral, asesoramiento y orientación vocacional. Estos servicios ayudan a las personas desempleadas a mejorar su búsqueda de empleo mediante la difusión de información sobre vacantes y la asistencia en la preparación de entrevistas y la redacción de un currículum vitae . Servicios como el asesoramiento pueden ser especialmente beneficiosos para quienes han estado fuera del mercado laboral durante un período prolongado o nunca han trabajado y podrían sufrir discriminación por parte de los empleadores. En el caso de los padres, la falta de servicios de cuidado infantil adecuados puede ser un obstáculo para el empleo. Estos servicios de empleo también pueden incluir ayuda para encontrar y pagar dichos servicios.
• Mejora de competencias: Esta categoría se basa en un enfoque de inversión en capital humano, que busca adaptar las habilidades de los trabajadores a las exigencias del mercado laboral mediante medidas que pueden adoptar la forma de cursos subvencionados por el Estado y programas de aprendizaje que ayudan a los desempleados a mejorar sus competencias profesionales, como una forma de promover el acceso al mercado laboral para trabajadores con habilidades desactualizadas o pertenecientes a ciertos grupos desfavorecidos, como los jóvenes que abandonan los estudios prematuramente y tienen pocas cualificaciones. Se aplica ampliamente en los países nórdicos y, en particular, en Dinamarca, donde constituye el núcleo del modelo de seguridad flexible, que se centra en el empoderamiento de las personas que buscan empleo mediante la financiación de amplios programas de formación que son accesibles o incluso obligatorios después de un año de desempleo. La prestación de servicios de educación básica también puede desempeñar un papel en la mejora del capital humano para ciertas categorías como los trabajadores inmigrantes recién llegados. Alemania, por lo tanto, proporcionó en los últimos años cursos de habilidades del idioma alemán que afectaron a 170 000 personas, la mayoría solicitantes de asilo en 2017, con esfuerzos realizados para involucrarlos en programas de formación preparatoria. ^{[ 8 ]} Estas medidas han tenido el efecto de aumentar su productividad, reflejado en el hecho de que los inmigrantes con buenas habilidades de escritura en alemán ven reducida su brecha salarial con los nativos en un 10 %. ^{[ 9 ]}
• Los subsidios al empleo , tanto en el sector público como en el privado, crean directamente puestos de trabajo para los desempleados y otros grupos prioritarios (excluyendo a los jóvenes y las personas con discapacidad). Se trata, por lo general, de medidas a corto plazo diseñadas para que los desempleados adquieran experiencia laboral y eviten la pérdida de habilidades. Estos subsidios se clasifican en:
  • Subvenciones a la contratación que se pagan a los empleadores del sector privado para incentivarlos a contratar personas desempleadas.
  • Asistencia a personas desempleadas que aspiran a iniciar su propio negocio.
  • creación directa de empleo para trabajadores desempleados en los sectores público o sin fines de lucro. ^{[ 10 ]}

Varios autores ^{[ 11 ]} han argumentado que los países con partidos políticos de izquierda y sindicatos más fuertes tienen sistemas de gestión del trabajo social (SGMS) más desarrollados. Por otro lado, los partidos socialdemócratas pueden no promover los SGMS si sus electores son trabajadores bien protegidos y, por lo tanto, enfrentan poco riesgo de desempleo. ^{[ 12 ]} Más recientemente, se ha cuestionado la noción de que los diferentes tipos de SGMS tienen determinantes políticos similares. ^{[ 6 ]} En Estados Unidos y Gran Bretaña, los SGMS fragmentados y con recursos insuficientes se han atribuido como un factor en el auge de la política populista de reacción en el Cinturón del Óxido y el norte de Inglaterra postindustrial a mediados de la década de 2010. ^{[ 13 ] [ 14 ] [ 15 ]}

Las políticas activas del mercado laboral en general son más frecuentes en los países nórdicos (con la excepción de Noruega), especialmente en Dinamarca, donde dicho gasto representó casi el 2% del PIB en 2017 en comparación con un promedio de la OCDE del 0,52% ^{[ 16 ]} ese mismo año, mientras que, por el contrario, los países de Europa del Este invierten menos en estas políticas (con la excepción de Hungría).

• Para afrontar los problemas que la tecnología, la globalización y el cambio demográfico plantean al mercado laboral, es fundamental contar con un conjunto eficaz de políticas activas del mercado laboral. Este término engloba diversas políticas que se dividen en cuatro categorías principales: formación profesional, ayudas para la búsqueda de empleo, subsidios salariales o programas de obras públicas, y apoyo a microempresarios o trabajadores autónomos. Los gobiernos destinan importantes recursos fiscales a las políticas activas del mercado laboral (más del 0,5 % del PIB de los países de la OCDE en los últimos diez años) con el fin de reducir el desempleo, aumentar los ingresos laborales y fomentar la adopción de nuevas tecnologías que mejoren la productividad.
• La efectividad de estas políticas se examinó en una investigación reciente ^{[ 17 ]} mediante un análisis sistemático de más de 100 evaluaciones experimentales que demostraron el éxito de los ALMP aplicados en todo el mundo. Centrándose exclusivamente en programas evaluados mediante ensayos controlados aleatorios (ECA), aprovechando la gran cantidad de ECA que se han realizado en los últimos cinco años y que han arrojado nueva luz sobre el impacto y la rentabilidad de los ALMP. Este enfoque en los ECA limita el número de evaluaciones relevantes, pero permite prestar mayor atención a las estimaciones con alta validez interna y refinar las métricas utilizadas para comparar los resultados, lo que da como resultado conclusiones más comparables a partir de evaluaciones individuales.
• La eficacia de las políticas multidimensionales y complejas como los Programas de Desarrollo de Habilidades Laborales (PDA) depende de su concepción, la calidad de su ejecución, el contexto en el que se crearon y las personas a las que están dirigidos. Un programa de formación profesional, por ejemplo, puede variar en coste y duración, contenido curricular y participación del sector privado, y puede estar dirigido a un amplio abanico de personas, desde programadores informáticos experimentados en Tokio o Chicago hasta jóvenes de escasos recursos en Madhya Pradesh. Un análisis que ignore estas consideraciones difícilmente proporcionará a los responsables políticos información precisa y concluyente; existe una falta de consenso sobre si los PDA son eficaces para reducir las tasas de desempleo o aumentar el número de trabajadores empleados, así como sobre qué tipos de programas son los más eficaces.
• Al analizar el impacto general de los cuatro grupos de políticas estudiados, se observa que los subsidios salariales y el apoyo a los trabajadores independientes tuvieron la mayor influencia mediana en los ingresos, con ganancias del 16,7 % y el 16,5 %, respectivamente, en comparación con el grupo de control. Los programas de formación profesional, por otro lado, tienen un impacto mediano del 7,7 %, mientras que los servicios de empleo tienen una influencia mínima. El impacto mediano en el empleo sigue una tendencia similar, con los subsidios salariales teniendo la mayor influencia en esta categoría de resultados, seguidos por la ayuda a los trabajadores independientes y la formación profesional con impactos medianos del 11 % y el 6,7 %, respectivamente. Sorprendentemente, las intervenciones de servicios de empleo tuvieron un impacto mediano del 2,6 %, lo que es consistente con las intervenciones a corto plazo y de bajo costo que buscan aumentar la inclinación a obtener trabajo en lugar de desarrollar capital humano. Es importante destacar que los efectos declarados en los ingresos y los resultados de empleo son bastante variables.
• Cuando se dispone de datos, se incluye una variable continua para identificar el costo promedio de la intervención por persona en dólares de paridad de poder adquisitivo (PPA) de 2010. Solo 51 intervenciones registraron esta variable esencial, y solo 22 realizaron un análisis exhaustivo de costo-beneficio utilizando el valor actual neto , la tasa interna de retorno o los períodos de recuperación de la inversión, lo que indica una deficiencia significativa en la práctica estándar de la literatura sobre evaluación de impacto . A pesar del pequeño número de programas de gestión de activos para los que se dispone de datos de costos, se pueden discernir varias tendencias. Los subsidios salariales, la asistencia para trabajadores autónomos o microempresarios y las capacitaciones vocacionales tienen costos medianos similares por participante, que oscilan entre 1744 y 1518 dólares estadounidenses PPA de 2010, con la segunda categoría presentando una fluctuación sustancialmente mayor. Los servicios de empleo, por otro lado, son políticas mucho menos costosas, con un costo mediano por participante de 277 dólares estadounidenses en valores PPA de 2010 y sin variación entre programas.

Las políticas activas del mercado laboral constituyen un componente fundamental de la Estrategia Europea de Empleo (EEE), que reconoce el empleo como un objetivo primordial de la política económica conjunta. Las principales categorías de estas políticas en los países europeos son los programas de formación, los planes de incentivos para el sector privado, los programas de empleo directo y los servicios y sanciones (categoría que incluye todas las medidas destinadas a mejorar la eficacia de la búsqueda de empleo, como el asesoramiento, el seguimiento o la ayuda en la búsqueda de empleo). Numerosos programas activos del mercado laboral en los países europeos están diseñados para atender las necesidades de los jóvenes desempleados (de 25 años o menos). Además, varios países cuentan con programas activos del mercado laboral específicos para personas con discapacidad.

Los programas de formación son la medida activa más común implementada en el mercado laboral en Europa. Sin embargo, la evaluación de su eficacia ha arrojado resultados dispares. En algunos casos, las estimaciones del efecto del tratamiento son negativas, mientras que en otros, son insignificantes o muestran resultados ligeramente positivos. No obstante, existen indicios de que los programas de formación aumentan las probabilidades de empleo tras el tratamiento, especialmente para los participantes con mejores perspectivas laborales y para las mujeres. ^{[ 18 ]}

En los últimos años, los programas de garantía de empleo han recibido una atención renovada. Se han iniciado ensayos de garantía de empleo en países europeos ^{[ 19 ]} y han arrojado resultados iniciales prometedores. ^{[ 20 ]} Las instituciones europeas y las organizaciones internacionales han solicitado un aumento de la financiación para ampliar los programas piloto regionales de garantía de empleo. ^{[ 21 ] [ 22 ]}

El Reino Unido ha adoptado políticas activas de mercado laboral (PAML) progresistas, ^{[ 6 ]} que pueden clasificarse en tres categorías principales: subsidios al empleo y programas directos de creación de empleo, programas de formación y educación profesional, y asistencia y asesoramiento para la búsqueda de empleo. Si bien estas políticas se centran en ayudar a los solicitantes de empleo a encontrar trabajo por su cuenta, también proporcionan el apoyo y los incentivos necesarios para facilitar su reintegración al mercado laboral. ^{[ 23 ]} Esta combinación de políticas activas y pasivas está influenciada por diversos factores económicos, sociales y políticos. Históricamente, el Reino Unido ha tenido un modelo económico liberal, con niveles relativamente bajos de regulación y protección social. Esto ha llevado a centrarse en soluciones basadas en el mercado para los problemas del mercado laboral, incluido el uso de PAML para crear oportunidades de empleo. Recientemente, en 2020, debido a la pandemia de COVID-19, se introdujo el plan de retención de empleo para evitar despidos. ^{[ 24 ]} Las políticas de PAML del Reino Unido pueden clasificarse más como políticas de empleo, ya que se centran principalmente en crear oportunidades de trabajo al tiempo que permiten a los trabajadores encontrar empleo por su cuenta. La configuración actual de las políticas activas y pasivas del mercado laboral en el país es resultado del modelo económico liberal del país, la experiencia reciente de altas tasas de desempleo y un mercado laboral altamente competitivo.

• Tras tres años de recesión económica, la economía checa comenzó a recuperarse, con tasas de crecimiento del PIB del 0,6 % y el 2,7 % en 1993 y 1994, respectivamente. Cabe destacar que, a pesar del retorno al crecimiento en 1993, la tasa de desempleo registrada se mantuvo en niveles bajos entre 1992 y 1994. Sin embargo, en comparación con las tasas de 1993 y 1994, la tasa media de emigración fue bastante alta en 1992, cuando la economía aún estaba en declive.
• Esto podría deberse a que el presupuesto destinado a las políticas activas del mercado laboral (PAML) en 1992 fue muy elevado en comparación con años anteriores.
• Los ALMP han reducido el número de personas que han estado desempleadas durante mucho tiempo, como mujeres, gitanos, personas con discapacidad, personas con menor nivel educativo y personas que ya habían estado desempleadas. Además, los ALMP ayudaron más a quienes recibían prestaciones por desempleo que a quienes no las recibían. Estos datos son relevantes porque respaldan la premisa de que las oficinas distritales de trabajo se vieron obligadas a recortar los gastos del programa. ^{[ 25 ]}

• Políticas activas del mercado laboral en Dinamarca
• Crédito tributario por ingresos del trabajo
• Garantía de empleo
• Economía mixta
• Protección social#Intervenciones en el mercado laboral
• Asistencia para el ajuste comercial
• capitalismo del bienestar

• Gottschalk, P. y Freeman, RB Generación de empleos: Cómo aumentar la demanda de trabajadores menos cualificados , Fundación Russell Sage, 2000
• Robinson, P. Políticas activas del mercado laboral: ¿un caso de formulación de políticas basada en la evidencia?, Oxford Review of Economic Policy, Volumen 16, No. 1, 2000

• OCDE – Políticas activas del mercado laboral: Conectando a las personas con los empleos