Asistencia para el ajuste comercial

Los defensores argumentan que el libre comercio ofrece amplios beneficios para consumidores, trabajadores y empresas en Estados Unidos en términos de precios más bajos, mayor eficiencia y calidad, y más empleos. Afirman que las ganancias derivadas de los acuerdos comerciales negociados son considerables y se distribuyen ampliamente entre los sectores. Por ejemplo, en 2011, las exportaciones generaron 9,7 millones de empleos, casi un 15 % más que en 2010. ^{[ 6 ]} Se estima que los beneficios de los acuerdos de libre comercio (ALC) con Chile, Singapur, Australia, Marruecos y Corea del Sur para la economía estadounidense ascienden a 4.000 millones, 17.000 millones, 19.000 millones, 6.000 millones y 30.000 millones de dólares, respectivamente. ^{[ 7 ]}

Para obtener beneficios comerciales, la economía estadounidense debe reasignar los factores de producción entre sectores. Por lo tanto, el libre comercio también conlleva costos asociados con los trabajadores desplazados por la competencia de las importaciones y la subcontratación en el extranjero . Según el Departamento de Trabajo (DOL), los trabajadores desplazados se definen como "personas de 20 años o más que perdieron o dejaron sus empleos porque su planta o empresa cerró o se trasladó, no había suficiente trabajo para ellos o se suprimió su puesto o turno". ^{[ 8 ]} La Organización Internacional del Trabajo (OIT) afirma que los trabajadores sufrieron altos costos de ajuste, como desempleo, salarios más bajos durante la transición, obsolescencia de habilidades, costos de capacitación y costos personales (por ejemplo, sufrimiento mental). Estos costos comerciales, aunque relativamente menores que los beneficios, están altamente concentrados por región, industria y características demográficas de los trabajadores. Por ejemplo, algunas ocupaciones, como la de maestro, no han experimentado competencia de importaciones, mientras que para las ocupaciones de fabricación de calzado la competencia de importaciones ha aumentado en 40 puntos porcentuales. ^{[ 9 ]}

En general, los trabajadores del sector manufacturero son los más afectados por la competencia de las importaciones en comparación con los trabajadores de otros sectores. Además, si bien los beneficios del comercio tardan en manifestarse por completo, los costos se sienten rápidamente, sobre todo en los sectores menos competitivos. ^{[ 10 ]}

Existe una fuerte correlación entre la penetración de las importaciones y el desempleo. Ebenstein et al. (2009) encontraron que un aumento de 1 punto porcentual en la penetración de las importaciones conlleva una disminución de 0,6 puntos porcentuales en el empleo manufacturero en los EE. UU., lo que resultó en una reducción de los puestos de trabajo manufactureros de casi el 5 %. ^{[ 11 ]} Según un informe del Progressive Policy Institute , entre 2007 y 2011, se perdieron 1,3 millones de empleos directos e indirectos debido al aumento de las importaciones de bienes y servicios. ^{[ 12 ]} De manera similar, las estimaciones de Kletzer (2005) sugieren que las industrias que enfrentan una alta competencia de importaciones representan el 40 % de las pérdidas de empleos manufactureros. ^{[ 13 ]} El Economic Policy Institute (EPI) estima que para 2015 el déficit comercial general de los EE. UU. corresponderá a la pérdida de 214.000 empleos adicionales. ^{[ 14 ]}

Aunque los trabajadores desplazados por el comercio no son significativamente diferentes de los trabajadores desplazados por otras razones, presentan algunas diferencias leves. Tienden a ser mayores, menos educados, con mayor antigüedad y orientados a la producción, tienen mayores ingresos en el trabajo perdido y menos habilidades transferibles, y la prevalencia en mujeres es mayor que para otros trabajadores desplazados. Estas características están asociadas con una movilidad laboral limitada y dificultades de reempleo, especialmente para los trabajadores con habilidades obsoletas que no reciben capacitación adicional, independientemente de la razón del desplazamiento. ^{[ 15 ]} Además, la información asimétrica en ausencia de buenas habilidades de búsqueda de empleo y el desajuste geográfico conducen a un desempleo prolongado. ^{[ 16 ]} Por lo tanto, los trabajadores desplazados por el comercio enfrentan períodos más largos para encontrar un nuevo trabajo y tienen bajas tasas de reempleo (63% durante las últimas dos décadas según Kletzer, 2005). El reempleo es particularmente difícil para los trabajadores mayores. El DOL (2012) informa que en 2012 las tasas de reempleo para trabajadores de 55 a 64 años y de 65 años o más fueron del 47 y 24% respectivamente, mientras que la tasa para aquellos de 20 a 54 años fue de aproximadamente el 62%. ^{[ 8 ]}

Una vez que los trabajadores desplazados consiguen un nuevo empleo, sufren reducciones salariales significativas. ^{[ 17 ]} Alrededor de dos tercios de los trabajadores desplazados tienen salarios más bajos en el nuevo empleo y una cuarta parte de los trabajadores desplazados de la industria manufacturera que encuentran un nuevo empleo a tiempo completo sufren pérdidas de ingresos del 30% o más. ^{[ 18 ]} La razón es que muchos trabajadores encuentran empleos en el sector servicios donde los salarios son más bajos. Ebenstein et al. (2009) encuentran que los trabajadores desplazados de la industria manufacturera que encuentran un empleo en el sector servicios sufren una disminución salarial de entre el 6 y el 22%. Concluyen que un aumento de 1 punto porcentual en la competencia de importaciones específica de la ocupación está asociado con una disminución de 0,25 puntos porcentuales en los salarios reales . ^{[ 11 ]}

La competencia de las importaciones impacta negativamente no solo a los trabajadores desplazados, sino también a sus familias y comunidades. Los trabajadores desplazados se atrasan en los pagos de sus hipotecas y en la provisión de atención médica para sus familias. Las familias deben gastar sus ahorros para mantener el consumo . ^{[ 19 ]} Hay evidencia de que los trabajadores desplazados tienen peor salud después de perder un empleo. ^{[ 20 ]} Según un informe de la Corporación para el Desarrollo Empresarial (CFED), más del 46% de los desempleados carecen de seguro médico y el 31% de los trabajadores sin seguro no consultan a un médico a pesar de estar enfermos. Si el trabajador puede ser reubicado en otro empleo en otra región, toda la familia se ve desplazada y los niños son desarraigados de sus escuelas, lo que aumenta las tensiones familiares. El fenómeno de los trabajadores desplazados tiene un impacto más amplio porque también afecta la demanda agregada de bienes y servicios y la recaudación de impuestos. ^{[ 21 ]}

En resumen, el comercio conlleva una redistribución desigual de costos y beneficios. El proceso de ajuste impacta no solo a los trabajadores desplazados, sino también a toda la sociedad y la economía. Además, la reasignación de mano de obra de sectores ineficientes a competitivos, con el objetivo de obtener los beneficios del comercio, puede verse obstaculizada por varios de los obstáculos descritos anteriormente, lo que prolonga el período de transición y aumenta los costos de ajuste. En este contexto, varios académicos y responsables políticos han argumentado que los costos de ajuste relacionados con el comercio justifican una respuesta política. ^{[ 16 ]} El TAA ha persistido durante más de cinco décadas, demostrando un amplio apoyo político. ^{[ 22 ]} Contar con un programa de asistencia dirigido exclusivamente a los trabajadores desplazados por el comercio gozó de amplio apoyo político entre los representantes del Congreso en el pasado, ya que el programa sirvió para disminuir la resistencia política y las presiones de los trabajadores contra los TLC. ^{[ 23 ]} Como afirma un informe de 2012 del Comité Económico Conjunto: "El TAA debe seguir siendo una parte integral de la política comercial porque compensa a quienes se ven perjudicados por la competencia de las importaciones sin sacrificar los beneficios demostrables más amplios del comercio". ^{[ 24 ]}

El programa de la Administración de Empleo y Capacitación del Departamento de Trabajo , Asistencia para el Ajuste Comercial para Trabajadores, ofrece una variedad de servicios de reempleo que incluyen capacitación y asistencia para la búsqueda de empleo, así como beneficios para los trabajadores desplazados que han perdido sus empleos o sufrido una reducción de horas y salarios como resultado del aumento de las importaciones o los cambios en la producción fuera de los Estados Unidos. El programa TAA tiene como objetivo ayudar a los participantes del programa a obtener nuevos empleos más rápidamente, asegurando que mantengan su empleo y ganen salarios comparables a los de su empleo anterior. Entre los principales beneficios se encuentran: subsidios de reajuste comercial (TRA) además del seguro de desempleo regular (UI) hasta 117 semanas de pagos en efectivo para todos los trabajadores inscritos simultáneamente solo en capacitación de tiempo completo (los trabajadores deben estar inscritos en la capacitación 8 semanas después de la certificación o 16 semanas después del despido , lo que ocurra más tarde, para recibir TRA), y Asistencia para el Ajuste Comercial de Reempleo (RTAA) o salarios suplementarios para trabajadores de 50 años o más, y que ganan menos de $50,000 por año en reempleo. Proporciona un suplemento salarial equivalente al 50% de la diferencia entre el salario de reempleo de un trabajador y el salario en el trabajo certificado del trabajador con un beneficio máximo de $10,000 durante un período de hasta dos años (los trabajadores deben ser reempleados dentro de las 26 semanas). El TAA solía incluir un Programa de Crédito Fiscal para la Cobertura de Salud que expirará definitivamente a finales de 2013 y otros créditos fiscales relacionados con la cobertura de salud estarán disponibles (por ejemplo, la Ley de Protección al Paciente y Cuidado de la Salud Asequible). El programa promueve la recapacitación ya que los trabajadores reciben los TRA solo si participan en una capacitación TAA de tiempo completo (o están bajo una exención). ^{[ 25 ]} El programa es administrado por el Departamento de Trabajo (DOL) en cooperación con los 50 estados, el Distrito de Columbia y Puerto Rico .

El Secretario de Trabajo fue autorizado a implementar la Asistencia para el Reajuste Comercial (TRA) y los subsidios de reubicación a través de agencias estatales colaboradoras. La TRA consistía en pagos de apoyo a los ingresos que, en ese momento, se abonaban además de la prestación regular por desempleo. El programa original no incluía capacitación ni servicios de reinserción laboral. Su uso fue escaso hasta 1974, cuando se amplió como parte de la Ley de Comercio de 1974. Dicha ley estableció el componente de capacitación del programa. En 1981, el Congreso redujo drásticamente el programa a petición de la Administración Reagan. ^{[ 26 ]} En 2002, la Ley de Reforma de la Asistencia para el Ajuste Comercial (TAARA) amplió el programa y lo combinó con el programa de ajuste comercial previsto en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). ^{[ 27 ]}

La TAA ha sufrido recientemente varias modificaciones. En 2009, el programa TAA se amplió mediante la Ley de Asistencia para el Ajuste Comercial y de la Globalización (TGAAA) de 2009, que formaba parte de la Ley de Recuperación y Reinversión Estadounidense. Estos beneficios se extendieron hasta febrero de 2011 mediante la Ley Ómnibus de Comercio de 2010. Posteriormente, el programa volvió a las disposiciones previas a la expansión, bajo la TAARA de 2002. En octubre de 2011, se promulgó la Ley de Extensión de la Asistencia para el Ajuste Comercial (TAAEA) de 2011, que restableció la mayoría de los beneficios incluidos en la TGAAA de 2009. La TAA estuvo autorizada hasta el 31 de diciembre de 2014, pero con algunas modificaciones. La TAA operó bajo esas disposiciones hasta el 31 de diciembre de 2013. Durante 2014, la TAA operó bajo los niveles de elegibilidad y beneficios establecidos por la TAARA de 2002. ^{[ 25 ]}

El programa del Departamento de Comercio, Asistencia para el Ajuste Comercial para Empresas, ^{[ 28 ] [ 29 ]} proporciona asistencia financiera a empresas manufactureras y de servicios afectadas por la competencia de las importaciones. Patrocinado por la Administración de Desarrollo Económico (EDA) del Departamento de Comercio, este programa federal de asistencia con costos compartidos ayuda a financiar proyectos que mejoran la competitividad de las empresas. La EDA, a través de una red nacional de 11 Centros de Asistencia para el Ajuste Comercial (TAAC), proporciona asistencia técnica con costos compartidos a empresas manufactureras, de producción y de servicios de los 50 estados, el Distrito de Columbia y Puerto Rico.

El programa de Asistencia para el Ajuste Comercial para Empresas (TAAC) ofrece a las empresas afectadas por las importaciones orientación profesional, desarrollo de planes de recuperación empresarial y financiación compartida de servicios de consultoría externa. La elegibilidad se establece de forma similar: las empresas deben demostrar una disminución reciente en las ventas y el empleo, en parte debido a que los clientes han desviado sus compras de la empresa solicitante hacia productos importados. La Ley de Recuperación y Reinversión Estadounidense (ARRA) de 2009 amplió la elegibilidad a las empresas de servicios, además de las empresas manufactureras tradicionales que habían sido el único objetivo del programa. Esta ampliación para las empresas y los trabajadores del sector servicios estaba programada para expirar el 31 de diciembre de 2010, y el programa volvería a su estructura anterior a la ARRA si no se votaba la prórroga de la autorización.

El Programa de Asistencia para el Ajuste Comercial para Agricultores, creado en 2002 mediante una amplia legislación comercial (PL 107–210, Sec. 141), autoriza un gasto de hasta $90 millones anuales hasta el año fiscal 2007. Bajo este programa, ciertos productores agrícolas pueden recibir pagos de hasta $10,000 anuales si la disminución de precios de sus productos se debió, al menos en parte, a las importaciones. Para ser elegibles para esta asistencia, los productores deben pertenecer a grupos certificados y cumplir con una serie de criterios establecidos por la ley. El programa es administrado por el Departamento de Agricultura.

Los trabajadores deben verse directamente afectados por las importaciones o por un cambio en la producción de su empresa a cualquier país con un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos o a países beneficiarios del Programa de Preferencias Comerciales Andinas, el Programa de Crecimiento y Oportunidades para África, o por otros cambios en la producción. Los empleados de proveedores de la cadena de suministro son elegibles si el producto suministrado a la empresa principal representa el 20 % de la producción o las ventas de la empresa de los trabajadores secundarios, o si la pérdida de negocio de su empleador con la empresa principal contribuyó significativamente a la separación laboral de los trabajadores secundarios.

Los empleados de los productores intermedios pueden optar a la certificación si realizan procesos de producción adicionales de valor añadido para los artículos producidos por las empresas primarias, y la certificación primaria se basó en un aumento de las importaciones o en un cambio de la producción hacia Canadá o México .

Para recibir las prestaciones, los trabajadores desplazados deben presentar una solicitud colectiva para iniciar la investigación sobre las causas de su despido. Una vez que el Departamento de Trabajo (DOL) determine que el comercio ha contribuido de manera significativa al despido, el grupo queda certificado, pero el trabajador individual aún debe solicitar las prestaciones en un Centro de Empleo Integral local. ^{[ 25 ]}

Según la ley vigente, modificada en 2009, los trabajadores de la mayoría de los empleos de servicios (operadores de centros de llamadas, por ejemplo) son elegibles para la asistencia de ajuste comercial. En 2004, un grupo de expertos en informática desplazados por la mano de obra extranjera intentó solicitar asistencia de ajuste comercial, pero su solicitud fue rechazada porque el Departamento de Trabajo (DOL) no consideraba el software como un "artículo". Tras una serie de duras sentencias del Tribunal de Comercio Internacional de Estados Unidos que criticaban el enfoque del DOL, este revisó sus políticas en abril de 2006 para extender la asistencia de ajuste comercial a más trabajadores que producen productos digitales, como código de software. ^{[ 30 ]} Sin embargo, el programa bajo la TAARA de 2002, que entró en vigor el 1 de enero de 2014, no incluye a los trabajadores desplazados por el comercio en el sector servicios. ^{[ 25 ]}

Los agricultores y ganaderos afectados negativamente por el comercio podrán participar en un nuevo programa administrado por el Departamento de Agricultura y podrían recibir capacitación bajo la Ley de Ajuste Comercial (TAA). No podrán optar a la Asignación de Reajuste Comercial.

El costo total del programa se compone de varios elementos. El principal gasto se destina a servicios de reinserción laboral, cuyo presupuesto anual se ajusta a la Ley de Comercio de 2002 : 220 millones de dólares para subvenciones estatales (más asignaciones administrativas equivalentes al 15 % de la subvención de cada estado). El programa de apoyo a los ingresos TRA y el programa de seguro salarial RTAA son prestaciones sin límite máximo. En el año fiscal 2011, el costo de TRA fue de 234.126.500 dólares y el de RTAA de 43.227.212 dólares, según el número de participantes de cada programa ese año (25.689 y 1.133 participantes, respectivamente). ^{[ 31 ]}

Hasta el momento, el programa TAA para trabajadores ha demostrado una baja eficacia general, lo cual se refleja en la controversia sobre la reautorización del programa ante el 112º Congreso.

En primer lugar, el programa no es muy eficaz para brindar apoyo durante la transición porque una parte significativa de los trabajadores no recibe TRA. En el año fiscal 2011 hubo más de 196 000 participantes de TAA y solo alrededor de 46 000 recibieron TRA. ^{[ 31 ]} Una razón es que el plazo de inscripción para la capacitación de 8/16 semanas limita seriamente la capacidad de los trabajadores para inscribirse en programas de capacitación y recibir el beneficio. Además, incluso para aquellos trabajadores que reciben TRA y UI, solo se reemplaza una parte de los ingresos perdidos. ^{[ 32 ]} El programa proporciona cobertura de seguro médico, pero en el pasado no ha sido muy eficaz ya que la participación en TAA se asoció con una menor cobertura en el período posterior a la pérdida del empleo. ^{[ 33 ]}

La efectividad del programa en términos de fomento del reempleo también es muy baja. Los datos sobre los resultados posteriores al TAA para los participantes del programa, según estimaciones del DOL, muestran que la tasa de empleo ingresado fue del 66 % en 2011. ^{[ 25 ]} El informe de Mathematica Policy Research y SPR concluye que el TAA no es efectivo en términos de aumento de la empleabilidad. Existe un efecto positivo en la tasa de reempleo para los participantes, pero no es estadísticamente diferente de la de los no participantes. ^{[ 33 ]}

La efectividad del programa en términos de mitigar las pérdidas de ingresos en el nuevo empleo también es muy baja, como lo informan varios estudios. Reynolds y Palatucci (2008) estiman que "participar en el programa TAA causa una pérdida salarial aproximadamente 10 puntos porcentuales mayor que si el trabajador desplazado hubiera optado por no participar en el programa". ^{[ 23 ]} El informe de Mathematica Policy Research y SPR afirma que se estimó que el TAA no tuvo ningún efecto en los ingresos y, en comparación con una muestra de solicitantes de desempleo, los participantes del TAA trabajaron aproximadamente la misma cantidad de semanas pero tuvieron ingresos más bajos. ^{[ 33 ]}

Además, un informe de la GAO de 2007 muestra que en el año fiscal 2006 solo el 5 % o menos de los participantes del TAA recibieron seguro de salario. El programa es ineficaz para cerrar la brecha de ingresos porque para ser elegibles para el seguro de salario los trabajadores deben encontrar un trabajo dentro de las 26 semanas posteriores al despido, lo que resultó ser un período muy corto. ^{[ 34 ]} Adicionalmente, el programa solo reemplaza la mitad de las pérdidas.

Finalmente, la implementación de este programa se superpone ampliamente con otros, como la Ley de Inversión en la Fuerza Laboral, lo que genera costos adicionales y duplica esfuerzos administrativos. ^{[ 16 ]} El proceso para asignar fondos de capacitación también es problemático. Los estados reciben fondos al comienzo del año fiscal, pero esto no refleja adecuadamente la demanda estatal de servicios de capacitación. Además, los estados no reciben fondos para la gestión de casos y carecen de flexibilidad para utilizarlos en capacitación. Por lo tanto, los estados enfrentan dificultades para brindar servicios adecuados a los trabajadores. ^{[ 34 ]}

En los últimos años, el programa TAA ha sido objeto de diversas críticas debido a su deficiente desempeño y su elevado costo. El TAA solo se extendió hasta finales de 2014, y el último proceso de reautorización antes del 112.º Congreso puso de manifiesto la falta de consenso sobre el programa. ^{[ 22 ]} Varios académicos de diferentes instituciones han propuesto alternativas políticas.