Ley Davis-Bacon de 1931

La Ley Davis-Bacon ha sido enmendada varias veces a lo largo de su historia. Casi inmediatamente después de su aprobación en 1931, tanto los sindicatos como los contratistas expresaron su descontento con componentes clave de la ley. ^{[ 11 ]} Los sindicatos afirmaron que la ley carecía de mecanismos de aplicación efectivos, mientras que los contratistas señalaron que era imposible conocer de antemano cuáles eran los salarios vigentes al presentar ofertas. ^{[ 11 ]} El presidente Hoover emitió la Orden Ejecutiva 5778, que aclaraba algunos de los mecanismos de aplicación, y el Congreso consideró enmiendas que fueron vetadas antes de que Hoover dejara el cargo. ^{[ 7 ]}

En 1934, el Congreso aprobó y el presidente Roosevelt firmó la Ley Copeland "Anti-kickback" ^{[ 4 ]} , un suplemento a la DBA. A esto le siguió en 1935 otra enmienda que introdujo cinco cambios: (1) El umbral para quedar sujeto a los requisitos de la DBA se redujo de $5,000 a $2,000; (2) la cobertura se extendió a toda la construcción de contratos federales, incluyendo pintura y decoración; (3) la agencia puede retener fondos suficientes para pagar a los trabajadores mal pagados; (4) el Contralor General haría una lista de contratistas que hubieran "ignorado sus obligaciones con los empleados y subcontratistas" para que pudieran ser incluidos en la lista negra de contratos federales durante tres años; (5) el derecho de acción legal se otorgó explícitamente a los trabajadores independientemente de si habían aceptado salarios; y (6) los contratos de la DBA incluirían "los salarios mínimos que se pagarían a varias clases de trabajadores y mecánicos" antes de la presentación de ofertas por parte de un contratista (predeterminación). El requisito de predeterminación estableció un mecanismo para recopilar y difundir datos apropiados sobre salarios vigentes antes de emitir solicitudes de propuestas para licitaciones de contratos federales. ^{[ 7 ]} Muchos de estos cambios se introdujeron a instancias de los sindicatos. ^{[ 4 ]}

En 1941, el alcance de la Ley se amplió para abarcar la construcción militar. ^{[ 8 ]} En la década de 1950, surgieron dudas sobre qué agencias debían controlar qué disposiciones y si las nuevas leyes de carreteras interestatales debían hacer referencia específica a los requisitos de la DBA. ^{[ 7 ]} En la década de 1960, la aprobación de las Leyes de Contratos de Servicios Walsh-Healey y McNamara-O'Hara complicó aún más la situación, ya que existían diferencias salariales entre la manufactura y la construcción, con contratistas y sindicatos que tenían preferencias claras pero opuestas. ^{[ 7 ]}

En 1962, la Cámara de Representantes convocó al Subcomité Especial de Trabajo, presidido por James Roosevelt, demócrata por California. ^{[ 7 ]} En respuesta a este comité, el Secretario de Trabajo estableció la Junta de Apelaciones Salariales para permitir la revisión de las determinaciones salariales. ^{[ 7 ]} El comité presentó una enmienda a la DBA que requería la inclusión de los beneficios complementarios en la determinación salarial. ^{[ 4 ] [ 7 ]}

En 1979, la Oficina de Contabilidad General del Congreso de los Estados Unidos (GAO) – (que pasó a llamarse Oficina de Responsabilidad Gubernamental en 2004) publicó un informe titulado “La Ley Davis-Bacon debería ser derogada”. ^{[ 12 ]} La GAO resumió su argumento de la siguiente manera:

Los importantes cambios en las condiciones económicas y en el carácter económico del sector de la construcción desde 1931, sumados a la aprobación de otras leyes salariales, hacen que esta ley sea innecesaria.

Tras casi 50 años, el Departamento de Trabajo no ha desarrollado un programa eficaz para emitir y mantener determinaciones salariales actualizadas y precisas; puede que resulte inviable hacerlo alguna vez.

Esta ley genera costos innecesarios de construcción y administración de varios cientos de millones de dólares anuales (si los proyectos de construcción revisados ​​por la GAO son representativos) y tiene un efecto inflacionario en las áreas cubiertas por tasas salariales inexactas y en la economía en su conjunto.

Esta publicación reflejó un debate político en curso. Casi al mismo tiempo, la Oficina de Administración y Presupuesto (OMB) y la Oficina de Política de Contratación Federal (OFPP) de la Administración Carter formaron un grupo de trabajo para revisar la DBA y la Ley de Contratos de Servicios. ^{[ 7 ]} Publicaron nuevas regulaciones justo cuando dejaban el cargo. ^{[ 7 ]} La Administración Reagan congeló todas las regulaciones pendientes para revisarlas y luego emitió su propio conjunto de regulaciones ^{[ 7 ]} en 1982. Estas consistieron en cinco cambios: (1) establecer el umbral para cuánto de la fuerza laboral debe recibir un salario común para que ese salario se convierta en el "salario prevaleciente" en 50% (anteriormente 30%); (2) limitar estrictamente la importación de tarifas urbanas para proyectos en áreas rurales; (3) limitar el uso de salarios pagados en otros proyectos federales cubiertos por la DBA en la determinación de las tarifas prevalecientes para evitar sesgos en la tarifa base; (4) ampliar el uso potencial de "ayudantes" no calificados en la construcción federal; y (5) eliminar los requisitos de informe de nómina semanal de la Ley Copeland "Anti-kickback" de 1934, optando en cambio por requerir informes solo en apoyo de acciones de cumplimiento. ^{[ 7 ]} Estas reglas fueron impugnadas en Building and Construction Trades' Department. AFL-CIO v. Donovan , 712 F.2d 611 (DC Cir. 1983). ^{[ 7 ] [ 8 ] [ 13 ]} De los cinco cambios, todos fueron finalmente confirmados excepto el cambio en los requisitos de presentación de informes.

Además de estos cambios, los principios de salario prevaleciente de la DBA se han incluido en más de 50 estatutos federales. ^{[ 7 ]}

En noviembre de 2013, el presidente Barack Obama promulgó la Ley de Simplificación del Procesamiento de Reclamaciones para Empleados de Contratistas Federales . Esta ley modificó la Ley Davis-Bacon al transferir la autoridad de la Oficina de Responsabilidad Gubernamental (GAO) al Departamento de Trabajo de los Estados Unidos para procesar las reclamaciones de salarios adeudados a los obreros y mecánicos contratados por contratistas en proyectos de obras públicas. ^{[ 14 ]}

Durante los primeros 50 años, la WHD utilizó los salarios sindicales para cumplir con la regla del 30 %. ^{[ 10 ]} La GAO encontró resultados similares en 1979, justo antes del cambio a la regla del 50 %: “Nuestra evaluación de los archivos de determinación salarial y las consultas sobre 73 determinaciones salariales en la sede del Departamento de Trabajo y cinco de sus regiones mostraron que, en muchos casos, estas tasas salariales no se determinaron de manera adecuada ni precisa. Aproximadamente la mitad de las determinaciones de área y proyecto que revisamos no se basaron en encuestas [que el Departamento de] Trabajo realizó sobre los salarios pagados a los trabajadores en proyectos privados en la localidad donde se requería el pago de las tasas salariales emitidas. En cambio, se utilizaron tasas negociadas por el sindicato, bajo el supuesto de que esas tasas prevalecían”. ^{[ 12 ]}

El uso de datos sindicales probablemente prevalecería independientemente de las suposiciones, ya que los datos se recopilan a través de encuestas voluntarias. Dado que las respuestas se proporcionan voluntariamente y que responder requiere una cantidad considerable de trabajo para comprenderlas y completarlas, a los empleadores con plantillas de salarios altos y altos costos generales les conviene responder. Al responder a la solicitud de datos cuando los empleadores con plantillas de salarios más bajos y bajos costos generales no lo hacen, manipulan la determinación del salario prevaleciente a su favor. Para los empleadores más pequeños y los empleadores que no participan en la contratación federal, no vale la pena el costo de completar las encuestas. ^{[ 10 ] [ 26 ]} Además, a los sindicatos locales les conviene responder a las encuestas, ya que una predeterminación del salario significativamente inferior al salario sindical permitiría a los empleadores no sindicalizados licitar con éxito en los contratos. ^{[ 10 ]} Por lo tanto, las respuestas a las encuestas tienden a estar sesgadas al alza hacia los niveles salariales de los convenios colectivos. Esta fuente de sesgo se señaló en el informe de la Oficina del Inspector General del Departamento de Trabajo : “Una auditoría anterior observó que los métodos utilizados por la Oficina de Salud y Bienestar (WH) para obtener datos de encuestas permitieron la introducción de sesgos en las encuestas salariales. No se realizó un muestreo estadístico de empleadores. Solo se consideraron los datos de empleadores y terceros que se ofrecieron como voluntarios para participar en las encuestas. En consecuencia, es posible que se hayan omitido datos que podrían haber influido en los resultados de la encuesta. Además, se brindó a empleadores y terceros que podrían haber tenido interés en el resultado de las decisiones salariales la oportunidad de presentar datos erróneos que podrían haber influido en los resultados de la encuesta”. ^{[ 27 ]}

Además de las acusaciones de parcialidad, investigadores y analistas han encontrado evidencia de fraude. En 1995, el estado de Oklahoma llevó a cabo una investigación sobre los salarios vigentes proporcionados por la WHD que se utilizaban en proyectos estatales. Oklahoma tenía una ley llamada Little Davis-Bacon que, en un intento por ahorrar en costos administrativos, adoptó los estándares federales. ^{[ 28 ]} Cuando la oficina estatal fue notificada de que algunas tarifas habían aumentado un 162%, solicitó información a la WHD. La WHD negó al Departamento de Trabajo de Oklahoma el acceso a los formularios de encuesta utilizados para determinar los salarios, por lo que el Departamento de Trabajo de Oklahoma inició una investigación penal. Según Brenda Reneau, entonces Comisionada del Departamento de Trabajo de Oklahoma, «Esta investigación reveló que se había informado información sumamente inexacta al Gobierno Federal por parte de lo que el Departamento de Trabajo de EE. UU. denomina terceros interesados. Encontramos cifras infladas de empleados en proyectos, salarios inflados reportados para estos mismos trabajadores inexistentes y proyectos que nunca se construyeron. También observamos lo que parece ser un patrón en el método de reporte en muchos de los formularios de encuestas salariales, como se mostrará en nuestra presentación visual de hoy». ^{[ 28 ]} En respuesta a esto, «una investigación de seguimiento realizada por el Departamento de Trabajo de EE. UU. confirma que no solo se reportó una gran cantidad de información inexacta, como habíamos alegado, sino que los documentos del Departamento de Trabajo de EE. UU. muestran a ciertos sindicatos en Oklahoma City como las partes que presentaron dicha información. Parece que se pudo haber presentado información falsa al Departamento de Trabajo de EE. UU. en un intento, deliberado, de inflar las tasas salariales de Davis-Bacon». ^{[ 28 ]} A raíz de las investigaciones estatales, la WHD retiró muchos de los hallazgos sobre el salario prevaleciente para el estado, y la Corte Suprema de Oklahoma dictaminó que su estatuto Little Davis-Bacon violaba la constitución estatal. ^{[ 28 ]}

Investigadores tanto académicos como gubernamentales han encontrado evidencia de que los procedimientos utilizados por la WHD resultan en retrasos sustanciales en la publicación de datos. La WHD puede tardar, en promedio, más de 30 meses en emitir los datos. Esto hace que los hallazgos predeterminados sobre el salario prevaleciente sean irrelevantes, ya que podrían estar publicando datos que ya no son relevantes o precisos. ^{[ 10 ] [ 12 ] [ 26 ] [ 27 ]}

Además de estos hallazgos, algunos detractores han señalado que los requisitos de la Ley Davis-Bacon quedaron sin efecto debido a la Ley de Normas Laborales Justas (FLSA). ^{[ 12 ]} En el momento de la aprobación de la Ley Davis-Bacon, los expertos legales estaban divididos sobre la cuestión de si el gobierno federal podía regular los costos y las condiciones laborales. ^{[ 4 ] [ 7 ]} La Ley Davis-Bacon se consideraba una forma legítima de controlar los salarios y las condiciones laborales en los proyectos federales, ya que existía una clara jurisdicción sobre ellos. Sin embargo, a medida que la Depresión se prolongaba, especialmente después del fallo de West Coast Hotel Co. v. Parrish en 1937, ^{[ 4 ]} la Administración Roosevelt logró establecer una autoridad federal para dictar los salarios, incluido un salario mínimo federal universal. En opinión de algunos revisores, esto sustituyó la necesidad de una ley de salario prevaleciente específica para los contratos federales. ^{[ 12 ]}

Finalmente, algunos detractores han señalado que la WHD recopila los mismos datos que la Oficina de Estadísticas Laborales (BLS), pero lo hace con métodos inferiores. ^{[ 12 ] [ 27 ]} La BLS muestrea los salarios aleatoriamente en lugar de depender de la autodeclaración. La BLS también utiliza un enfoque de entrevista para eliminar errores de declaración. Investigadores académicos han encontrado variaciones significativas entre los datos más precisos y oportunos de la BLS y los datos de la WHD; las variaciones pueden rondar el 9%, pero en algunos casos los datos de la WHD pueden ser demasiado bajos. ^{[ 10 ]} Por estas razones, la Oficina del Inspector General del DOL ordenó a la WHD que investigara si los datos salariales de la BLS podían utilizarse en lugar de los datos salariales de la WHD. Se negaron a hacerlo, lo que provocó otra auditoría de su metodología. ^{[ 27 ]}

En el momento de su promulgación original, las leyes de Jim Crow estaban vigentes en todo el sur de Estados Unidos. Durante la Primera Guerra Mundial , la inmigración procedente de Europa disminuyó drásticamente justo cuando la industria del norte necesitaba mano de obra adicional para el esfuerzo bélico. ^{[ 33 ]} Como resultado, la industria y los empresarios del norte comenzaron a reclutar trabajadores del sur. ^{[ 33 ]} Esto provocó o aceleró la Gran Migración, en la que trabajadores negros (y blancos) del sur se trasladaron al norte en busca de mejores salarios y oportunidades.

La migración, a su vez, creó nuevos desafíos demográficos en el Norte. Los trabajadores blancos competían con la nueva mano de obra; en algunos casos, los trabajadores negros fueron utilizados como peones en un intento por desmantelar los sindicatos. ^{[ 33 ]} Hubo esfuerzos generalizados para reclutar trabajadores negros ^{[ 33 ] [ 34 ]} y, en reacción, esfuerzos para frustrar el reclutamiento. ^{[ 33 ] [ 35 ]} Los migrantes negros fueron restringidos a barrios específicos en las ciudades del norte donde los edificios estaban en malas condiciones y los alquileres eran altos, lo que los obligó a vivir en condiciones de hacinamiento. ^{[ 33 ]}

En ese contexto, las protestas contra el hospital de Long Island construido con mano de obra migrante pueden verse como lo que fueron: resistencia fuera del Sur de Jim Crow a los trabajadores negros. ^{[ 8 ]} Durante este tiempo, las quejas sobre trabajadores negros que tomaban trabajos de construcción federales aparecen esporádicamente a lo largo de la historia legislativa de los dos proyectos de ley anteriores que anticiparon Davis-Bacon, y Davis-Bacon mismo. ^{[ 6 ] [ 36 ]} En el pleno de la Cámara de Representantes, el congresista Upshaw dijo: "No pensarán que un hombre sureño es más que humano si sonríe ante el hecho de su reacción al problema real al que se enfrentan en cualquier comunidad con una superabundancia o gran agregación de mano de obra negra". ^{[ 8 ] [ 37 ]} El congresista estadounidense John J. Cochran (demócrata por Missouri) informó que había "recibido numerosas quejas en los últimos meses sobre contratistas sureños que empleaban a mecánicos de color mal pagados que obtenían trabajo y traían a los empleados del Sur". ^{[ 8 ]} El congresista estadounidense Clayton Allgood (demócrata por Alabama) informó sobre la "mano de obra barata de color" que "está compitiendo con la mano de obra blanca en todo el país". ^{[ 8 ] [ 38 ] [ 39 ]}

A pesar de las quejas iniciales sobre el uso de trabajadores migrantes, la Ley no exige que los contratistas demuestren que los trabajadores empleados son residentes locales, sino que exige que se les pague el salario vigente localmente. Debido a la forma en que se recopilaban los datos en ese momento y al hecho de que los oficios de la construcción estaban fuertemente sindicalizados por sindicatos gremiales, el "salario vigente" significaba en la práctica "salario de oficial sindicalizado", como se mencionó anteriormente. Los sindicatos operan negociando salarios más altos y luego trabajando para restringir a quienes tienen derecho a esos salarios más altos a la afiliación sindical. ^{[ 40 ]} Los sindicatos gremiales no admitían aprendices negros y, por lo tanto, los trabajadores negros no tenían la oportunidad de ascender a la categoría de oficial. ^{[ 8 ] [ 41 ] [ 42 ] [ 43 ] [ 44 ] [ 45 ]} Según Bernstein, “en 1940 los negros representaban el 19 por ciento de los 435.000 “trabajadores de la construcción” no cualificados en los Estados Unidos y el 45 por ciento de los 87.060 en el Sur”, ^{[ 8 ]} y según Hill, “el aumento de la participación de los negros en los programas de formación de aprendices de oficios de la construcción aumentó solo del 1,5% al ​​2%” en Nueva York entre 1950 y 1960. ^{[ 43 ] : 116} Además, Hill señaló que “[p]orado a que la Junta Nacional de Relaciones Laborales ha hecho poco para hacer cumplir las disposiciones contra los talleres cerrados de la Ley Taft-Hartley , los sindicatos de oficios de la construcción afiliados a la AFL-CIO en la mayoría de los casos son sindicatos cerrados que operan talleres cerrados ”. ^{[ 43 ] : 113} Por lo tanto, los requisitos y mecanismos de la Ley Davis-Bacon impidieron necesariamente que los trabajadores negros participaran en proyectos de construcción financiados con fondos federales. “Según un estudio sobre el empleo juvenil y de minorías publicado por el Comité Económico Conjunto del Congreso el 6 de julio de 1977, los requisitos salariales de Davis-Bacon desalientan a los contratistas no sindicalizados a presentar ofertas para obras de construcción federales, perjudicando así a los trabajadores jóvenes y de minorías que tienen más probabilidades de trabajar en el sector no sindicalizado de la industria de la construcción”. ^{[ 12 ]} Por lo tanto, incluso si el racismo no fue la intención, la discriminación racial fue un resultado inicial de la ley.

El Congreso de Organizaciones Industriales (CIO) se separó de la Federación Estadounidense del Trabajo (AFL) en 1935. La AFL estaba compuesta principalmente por sindicatos de oficios , algunos de los cuales excluían a los miembros negros. El CIO era integracionista . En los años siguientes, la AFL y el CIO se acercaron y avanzaron hacia la integración. Para cuando se reunificaron en 1955, los sindicatos eran mucho menos discriminatorios. Incluso más recientemente, las normas introducidas por las administraciones de Johnson , Nixon y Reagan ^{[ 8 ]} han reducido los efectos discriminatorios de la Ley Davis-Bacon. Los grupos de interés negros han encontrado una causa común con los sindicatos ^{[ 24 ]} y la NAACP aprobó una resolución en 1993 en apoyo de la DBA. ^{[ 46 ]}