Contratación pública en Rusia

La contratación pública en Rusia abarca las compras realizadas por todos los organismos gubernamentales, regionales y locales. Representa una parte importante del gasto presupuestario. El volumen de compras gubernamentales ascendió a unos 25 billones de rublos en 2015 y a 30 billones de rublos en 2016. ^{[ 1 ]} El sistema de compras públicas se moderniza constantemente debido a los cambios en la legislación, los componentes técnicos y la información.

La contratación pública facilita el suministro de bienes, la ejecución de obras y la prestación de servicios para satisfacer las necesidades del gobierno. Los contratos de contratación se realizan mediante subastas, licitaciones o procedimientos similares, así como mediante adjudicaciones directas a proveedores. La contratación pública puede realizarse tanto con el productor del bien como con un intermediario (comerciante). Cualquier entidad jurídica (desde un grupo empresarial internacional hasta un empresario individual) puede ser proveedor.

Los recursos de cualquier institución estatal son siempre limitados. Por lo tanto, al elaborar el presupuesto, es recomendable tener en cuenta las prioridades, que representan los objetivos y tareas estratégicas de la política presupuestaria estatal. Asimismo, es fundamental el equilibrio entre los presupuestos nacionales y regionales. Para ello, se suele recurrir a la contratación pública, que permite fomentar la competencia en la ejecución del gasto público.

Las compras públicas se caracterizan principalmente porque estas adquisiciones y entregas se pagan con dinero de los contribuyentes. Este dinero se concentra en presupuestos y fondos extrapresupuestarios específicos. Según la legislación vigente, las compras públicas incluyen las necesidades de las autoridades públicas federales (ministerios federales, oficinas federales, agencias federales, etc.), así como las necesidades de las autoridades públicas de los sujetos estatales y regionales. ^{[ 2 ]}

• Las compras gubernamentales se financian con fondos presupuestarios o extrapresupuestarios de las instituciones gubernamentales;
• Se prestan servicios especiales cuyo objetivo es garantizar las necesidades del Estado y, en general, las de la población;
• El significado de las contrataciones públicas consiste en la asignación de trabajo a otras personas;
• La propuesta proviene de una autoridad estatal (organismo gubernamental). ^{[ 2 ]}

El objetivo de un sistema de contratación pública es satisfacer los intereses de sus participantes:

• proveedor: trabajar en un ambiente de sana competencia y ofrecer un mercado de ventas;
• autoridad estatal (en este caso, en el papel de cliente o usuario): ahorro presupuestario, compra de bienes de calidad, eliminación de la corrupción;
• sociedad (en el papel de usuario final): satisfacción de las necesidades públicas mediante el consumo de bienes de calidad a un precio aceptable.

El objetivo principal de la eficiencia en las compras gubernamentales es un gasto razonable y con propósito de los fondos presupuestarios y extrapresupuestarios del Estado durante las compras gubernamentales de bienes industriales, la realización de un trabajo o la obtención de un servicio para fines nacionales.

El objetivo de la formación del sistema de contratos gubernamentales para las adquisiciones públicas es garantizar el cumplimiento de los compromisos públicos del gobierno mediante el uso eficaz de sus recursos y la realización de las adquisiciones públicas. ^{[ 2 ]}

Una de las funciones principales de una autoridad nacional es proporcionar bienes y servicios de importancia social a la población. Para el cumplimiento de esta importante tarea, la autoridad debe actuar en interés de toda la población del país y utilizar los recursos de todos los presupuestos según corresponda. La forma básica de realizar las funciones de servicio de la autoridad es mediante la constitución y adjudicación de contratos gubernamentales y municipales. La constitución y adjudicación se llevan a cabo de forma pública y en estricta conformidad con la legislación estatal.

Durante la elaboración de una contratación pública, se tienen en cuenta las necesidades reales de la agencia gubernamental del poder ejecutivo, la institución estatal y la sociedad en su conjunto. Las contrataciones públicas se utilizan para la organización y ejecución de programas gubernamentales a largo plazo (incluido el suministro de bienes para las necesidades del gobierno federal).

Desde el punto de vista del Estado, las adquisiciones gubernamentales tienen las siguientes funciones:

• elemento importante de apoyo a los productores nacionales (porque la mayoría de los bienes, servicios y obras que se incluyen en el sistema de compras públicas son bienes (servicios, obras) producidos por organizaciones nacionales);
• El desarrollo del sistema de contratación pública permite ampliar una demanda real y solvente de bienes, lo que a su vez genera condiciones favorables que incentivan el crecimiento de la producción nacional;
• La competitividad en la adjudicación de contratos públicos amplía el campo para el desarrollo de una sana competencia entre los productores nacionales. Como consecuencia, se crean las condiciones para una producción de mayor calidad. Además, es posible un uso más eficaz del presupuesto.
• Mediante las compras públicas, el gobierno garantiza la llegada de los productos necesarios para satisfacer las necesidades del Estado.

El sistema de contratación pública es el conjunto de medidas legales, organizativas y económicas que se dirigen a la provisión de necesidades nacionales y municipales en bienes, obras y servicios mediante la realización de fases interconectadas:

• previsión y planificación de la provisión de necesidades nacionales y municipales, incluida la planificación de las asignaciones presupuestarias para las compras gubernamentales (previsión de la demanda, justificación de las áreas prioritarias) y la gestión de activos;
• adquisición de bienes, obras y servicios para necesidades nacionales y municipales;
• seguimiento, control y auditoría. ^{[ 2 ]}

Rusia no es miembro del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio . Un decreto emitido por el Ministerio de Desarrollo Económico en diciembre de 2008 permite a los organismos de compras rusos ofrecer un trato preferencial a los productos y servicios nacionales siempre que su precio no supere el 15 % con respecto a los precios de los proveedores alternativos. En 2009, se introdujeron las disposiciones de «Compre productos rusos». ^{[ 3 ]}

La contratación pública es un tema de interés para el sector público, el gobierno y el sector privado. El desarrollo del sistema de contratación pública implica el estudio de las prácticas previas y los periodos históricos en este ámbito.

El primer periodo , de 1992 a 1997, se caracterizó por la adopción de numerosos documentos, entre ellos el 826-UP y el 53-FZ. Estos documentos tenían como objetivo establecer la base jurídica para la regulación de la contratación pública. Sin embargo, en esta etapa no era obligatorio realizar una licitación para la adjudicación de contratos. Esta situación fue aprovechada por agentes económicos para su propio beneficio (véase Corrupción), por lo que se hizo necesario ampliar la normativa.

El segundo período , de 1997 a 2006, fue la adopción de los documentos legales 305-UP y 97-FZ, que sentaron las bases para la creación del sistema moderno de regulación de las contrataciones públicas. Dichos documentos regulaban únicamente las acciones de los clientes federales y no lograron establecer un sistema adecuado para la realización de pedidos.

El tercer período, de 2006 a 2014 , marcó el inicio de la siguiente etapa en la formación del sistema de contratación pública, coincidiendo con la aprobación de la Ley Federal 94-FZ. Esta ley introdujo numerosos cambios en el proceso de adjudicación de contratos, como la subasta electrónica, la eliminación del procedimiento en dos etapas y la introducción del concepto de precio inicial (máximo) del contrato. Se prohibieron los procedimientos de contratación cerrados, con la excepción de los contratos que constituyeran secretos de Estado. Se creó una lista finita de situaciones que definían cuándo se podía adjudicar un contrato a un único proveedor. El uso de criterios de calificación se limitó, entre otros cambios.

Cuarto período, del 1 de enero de 2014 hasta la actualidad. Entra en vigor la Ley Federal 44-FZ. La Ley 44-Fechnology Z regula los procedimientos relacionados con la previsión y planificación de las necesidades públicas, incluidos bienes, servicios, adquisiciones, seguimiento y auditoría.

Selección de un proveedor (contratista): conjunto de acciones que los clientes implementan de acuerdo con el orden establecido en la Ley Federal de la Federación Rusa n.° 44-ФЗ «Sobre el sistema de contratación en el ámbito de la adquisición de bienes, obras y servicios para necesidades estatales y municipales». ^{[ 4 ]} Este proceso comienza con la publicación de un anuncio sobre la adquisición de bienes, obras y servicios para la satisfacción de necesidades estatales (necesidades federales, necesidades de un sujeto de Rusia) o municipales; o, en los casos especificados por la 44-ФЗ, comienza con una invitación a participar en la selección de un proveedor. El proceso finaliza con la negociación del contrato.

1) competitivo:

• competiciones (competición abierta, competición limitada, competición en dos fases, competición cerrada, competición cerrada limitada, competición cerrada en dos fases);
• subastas (subasta electrónica, subasta cerrada);
• solicitud de cotizaciones financieras;
• solicitud de ofertas ;

2) no competitivo:

• comprar a un único proveedor .

• La competencia es un método para seleccionar un proveedor, donde el ganador es el participante que ofreció las mejores condiciones para la ejecución de un contrato ;
• subasta - es un método para seleccionar un proveedor, donde el ganador es el participante que ofreció el precio de contrato más bajo .

• competencia abierta : la información sobre la contratación es comunicada por un cliente a un grupo ilimitado de personas y existen requisitos unificados para los participantes en la contratación;
• Competencia limitada : la información sobre la contratación es comunicada por un cliente a un grupo ilimitado de personas, existen requisitos unificados y adicionales para los participantes en la contratación y el ganador de esta competencia es seleccionado entre los participantes en la contratación que hayan superado la precalificación;
• competencia en dos etapas: un cliente informa sobre la adquisición a un grupo ilimitado de personas, existen requisitos unificados o unificados y adicionales para los participantes de la adquisición y el ganador de esta competencia es un participante de la competencia en dos etapas que participó en ambas etapas de la competencia (incluida la superación de la precalificación en la primera etapa en caso de que se determinen requisitos adicionales para los participantes) y ofreció las mejores condiciones de ejecución de un contrato de acuerdo con los resultados de la segunda etapa de la competencia ;
• subasta electrónica: la información sobre la adquisición es comunicada por un cliente a un grupo ilimitado de personas, existen requisitos unificados y adicionales para los participantes en la adquisición; la realización de esta subasta es proporcionada en la plataforma electrónica por su operador;
• Solicitud de cotizaciones financieras: un cliente comunica información sobre la adquisición a un grupo ilimitado de personas; el ganador es el participante que ofrece el precio de contrato más bajo;
• Solicitud de ofertas: un cliente comunica información sobre la adquisición a un grupo ilimitado de personas; el ganador es el participante cuya oferta final es la que mejor se ajusta a los requisitos del cliente;
• métodos cerrados (competencia cerrada, competencia cerrada limitada, competencia cerrada en dos etapas, subasta cerrada): la información sobre la adquisición es comunicada por un cliente (a través de una invitación a participar en una selección cerrada de proveedores) a un grupo limitado de personas que cumplen los requisitos de 44-ФЗ;
• compra a un único proveedor : según la cláusula 93 44- ФЗ. ^{[ 5 ]}

El sistema de contratación electrónica en Rusia se introdujo por primera vez en 2006, utilizándose inicialmente para licitaciones puntuales y de menor envergadura. Sin embargo, no fue hasta 2009 cuando se inició la transición hacia las licitaciones electrónicas como principal método de contratación pública. Desde entonces, la proporción de licitaciones electrónicas en el sector de la contratación pública ha ido en constante aumento. En 2016, el 56,5 % de las órdenes de contratación se realizaron mediante licitación electrónica.

En 2018, existía un fuerte apoyo para la digitalización del 100% de las órdenes de contratación pública. El principal argumento a favor de este proceso era la mayor transparencia y la menor corrupción asociadas a las licitaciones electrónicas. En el Foro Panruso de Contratación Pública de 2018, celebrado en Moscú, se propuso el uso de la tecnología blockchain para la contratación pública. Blockchain ya se había probado en órdenes de compra de medicamentos en la región de Nóvgorod y, según Serguéi Gorkov , «todas las cuestiones relativas a los medicamentos son precisas, claras y se resuelven con mucha rapidez». En el mismo foro, el jefe del Tesoro Federal ( en ruso : Федеральное казначейство ), Roman Artyukhin, anunció que, a partir del 1 de enero de 2019, todas las órdenes de compra en papel pasarían a la historia. ^{[ 6 ]}

En el informe de febrero de 2017 de Andrey Khramkin, director del Instituto de Contratación Pública, se describen los próximos pasos en el proceso de transición al sistema de contratación totalmente electrónico:

...se esperan las siguientes acciones:

1. Mayor integración de las bases de datos presupuestarias, tributarias, judiciales y de otro tipo del Estado con los datos del sistema de información unificado (con el fin de reducir el número de documentos adjuntos a las ofertas y facilitar las comprobaciones de autenticidad de los datos proporcionados por los participantes).

2. Creación de una plataforma unificada universal que albergue todos los bienes y recursos estatales y municipales para ser distribuidos según un procedimiento competitivo (adquisición, privatización, venta de derechos de arrendamiento, concesión, etc.).

3. Transición de todas las formas de contratación al formato electrónico y a un flujo de documentos sin papel.

La Ley Federal rusa N94-ФЗ del 21 de julio de 2005 exige a todos los clientes de los gobiernos federal, regional y municipal que publiquen toda la información sobre licitaciones, subastas y otros procedimientos de compra gubernamentales en sitios web públicos especiales del gobierno.

En junio de 2012, la Ley "Sobre el Sistema Contractual Federal de Adquisición de Bienes, Obras y Servicios" fue sometida a primera lectura en la Duma Estatal. El proyecto de ley se basa en un enfoque integral para la adquisición de bienes, obras y servicios para las necesidades estatales y municipales mediante la creación del sistema contractual federal. Específicamente, garantiza la regulación de todo el ciclo de adquisición: planificación y previsión de las necesidades estatales y municipales, formulación y realización de pedidos, cumplimiento de las obligaciones contractuales y análisis de los resultados, así como seguimiento, control y auditoría del cumplimiento de los requisitos. El proyecto de ley establece una serie de medidas antidumping que permiten el rechazo de solicitudes con precios excesivamente bajos. ^{[ 7 ]}

Si bien hasta ahora solo se habían introducido modificaciones a la legislación original, se ha sugerido reescribirla por completo para abordar con mayor precisión los problemas actuales.

En muchos países, la legislación exige o recomienda que clientes y proveedores cuenten con especialistas en adquisiciones certificados. Organizaciones especializadas en formación ofrecen certificaciones, cursos y seminarios, y publican recomendaciones para diferentes procedimientos de adquisición.

En Rusia existen numerosas instituciones de investigación sobre contratación pública que ofrecen oportunidades de formación continua y certificación para los profesionales que trabajan en este ámbito. Algunas instituciones de educación superior, como RANEPA ( ruso : Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, РАНХиГС), también ofrecen cursos y certificaciones en contratación pública.

En 1998 se fundó el Instituto de Contratación Pública y Regulada, Política de Competencia y Tecnologías Anticorrupción (también conocido como Instituto de Contratación Pública). El instituto funciona como una organización de investigación, formación y consultoría en el ámbito de la contratación pública estatal y municipal, las compras corporativas y otras compras reguladas por el gobierno, y ha participado en la lucha contra la corrupción pública.

La corrupción está muy extendida en Rusia y es un tema recurrente en la investigación económica. Entre 2006 y 2013, la contratación pública en todas las regiones rusas se regía por una única ley, la Ley Federal N94-ФЗ, según la cual los proveedores solo podían seleccionarse mediante un procedimiento competitivo para todas las contrataciones superiores a 100 000 rublos. ^{[ 8 ]} Antes de esta ley, los compradores tenían prácticamente libertad para elegir al proveedor que quisieran y pagarle el precio que quisieran, cuanto más alto, mejor. Después, el contrato se ejecutaba al menor coste posible. Cualquier ahorro se repartía entre el comprador y el proveedor.

Las normas implican que la información sobre todas las próximas adquisiciones que superen el umbral se publique en línea en un único sitio web centralizado para todas las regiones. Una vez adjudicado el contrato, todos los resultados (incluidos los nombres de los licitadores, la mayoría de las ofertas, el proveedor ganador y el precio del contrato) también están disponibles en el mismo sitio web. El comprador establece un precio inicial, que es el precio máximo posible del contrato. Los licitadores presentan ofertas inferiores al precio inicial. El licitador con la oferta de precio mínimo gana el contrato. Para establecer el precio inicial, el comprador suele solicitar cotizaciones a algunas empresas seleccionadas arbitrariamente en el mercado, que le envían el precio al que estarían dispuestas a ejecutar el contrato. Existen dos tipos principales de procedimientos disponibles para los compradores: subastas a ciegas (para compras inferiores a 500.000 rublos) y subastas electrónicas abiertas (que pueden utilizarse para cualquier compra, pero son obligatorias para la mayoría de las compras superiores a 500.000 rublos). Si solo un proveedor presenta una oferta en la subasta abierta, obtiene el contrato al precio inicial.

A pesar de los intentos por hacer más transparentes los procedimientos, aumentar la participación de empresas privadas en la contratación pública y combatir la corrupción, aún existen numerosas irregularidades que limitan la eficiencia de la contratación pública. Si un comprador desea enriquecerse, podría intentar negociar con una sola empresa (a la que llamaremos "interna") para repartirse el excedente del contrato de contratación e impedir que otras empresas participen en la licitación. Así, en la primera etapa, podría fijar un precio inicial más alto, eligiendo el precio más elevado de las cotizaciones recibidas o seleccionando a las empresas a las que solicita dichas cotizaciones. Posteriormente, podría ajustar las especificaciones de los bienes para que solo una empresa pueda ejecutar el contrato.

Otra forma de limitar la competencia es incluir cláusulas especiales de entrega que no sean adecuadas para la mayoría de las empresas, o bien, acortar el contrato de manera que un tercero no pueda cumplirlo. Si, a pesar de ello, algunos terceros solicitan participar en el proceso, el comprador puede excluir a otras empresas de la licitación pública alegando deficiencias en la documentación presentada. Dado que una subasta con un solo postor puede resultar sospechosa, en algunos casos, el comprador o el intermediario pueden invitar a otra empresa a participar, pero no a licitar, o al menos no a presentar una oferta agresiva. Esto siempre dará lugar a interacciones reiteradas entre el comprador y el intermediario en diversos procesos de contratación.

Cada día se publican aproximadamente 3000 nuevas licitaciones, subastas y solicitudes de cotización. Anualmente se publican alrededor de 250 000 anuncios de compra en el sitio web de adquisiciones federales.

Los recursos web que recopilan información sobre adquisiciones también son una fuente de estadísticas adicionales, como el uso de formatos de archivo específicos entre organizaciones oficiales o actividades económicas regionales.

• Contratación pública
• Contratación pública europea
• Contratación pública electrónica

• (en ruso) Portal de contratación pública federal ruso. Archivado el 17 de febrero de 2012 en Wayback Machine.
• (en ruso) Lista de todos los portales de contratación pública del gobierno ruso
• (en ruso) Instituto Soloviev de Contratación Pública
• (en ruso) Tendery.RU. Foros públicos de Internet sobre contratación pública.
• (en inglés) Lista de todas las licitaciones y adquisiciones recientes y archivadas. Seleccione inglés en la página principal.