Haig contra Agee

Haig v. Agee , 453 US 280 (1981), fue un caso de la Corte Suprema de los Estados Unidos que confirmó el derecho del poder ejecutivo a revocar el pasaporte de un ciudadano por razones de seguridad nacional y los intereses de política exterior de los Estados Unidos bajo la Ley de Pasaportes de 1926 .

El caso involucró la delegación de autoridad del Congreso sobre el control de pasaportes y el derecho a viajar internacionalmente. Philip Agee era un ex oficial de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) que vivía en el extranjero y que en 1974 declaró una "campaña para combatir a la CIA de EE. UU. dondequiera que opere" y reveló las identidades de varios oficiales de la CIA, lo que provocó actos de violencia contra ellos. El Secretario de Estado le revocó el pasaporte a Agee en 1979. Agee lo demandó, alegando que el secretario no tenía tal autoridad, que le había negado sus derechos al debido proceso, su derecho sustantivo al debido proceso y a la libertad de viajar amparado por la Quinta Enmienda, y que había violado su derecho a criticar las políticas gubernamentales, amparado por la Primera Enmienda.

El tribunal de distrito determinó que el Secretario carecía de la facultad para revocar el pasaporte y el Tribunal de Apelaciones del Distrito de Columbia ^{[ 1 ]} confirmó esa decisión. La Corte Suprema revocó la decisión del tribunal inferior, sosteniendo que la amplia discreción otorgada al poder ejecutivo en materia de seguridad nacional y política exterior exige que la Ley de Pasaportes de 1926 (actualmente codificada en 22  U.S.C. § 211a y siguientes) se interprete como una facultad para revocar un pasaporte cuando sea necesario para la seguridad nacional.  

Philip Agee, ciudadano estadounidense, trabajó para la Agencia Central de Inteligencia (CIA) entre 1957 y 1968, ocupando puestos clave en la división encargada de la recopilación encubierta de inteligencia en el extranjero. En 1974, Agee anunció en Londres el lanzamiento de una "campaña para combatir a la CIA de Estados Unidos dondequiera que opere" y su intención de "exponer a los oficiales y agentes de la CIA y tomar las medidas necesarias para expulsarlos de los países donde operan". ^{[ 2 ]} Agee y sus colaboradores identificaron repetidamente y públicamente a individuos y organizaciones en el extranjero como agentes, empleados o fuentes encubiertas de la CIA. Divulgaron información clasificada, violaron el contrato expreso de Agee de no hacer declaraciones públicas sobre asuntos de la Agencia sin su autorización previa y perjudicaron la capacidad de Estados Unidos para obtener inteligencia. Posteriormente, se produjeron episodios de violencia contra las personas y organizaciones identificadas. ^{[ 3 ]}

En diciembre de 1979, el Secretario de Estado Cyrus Vance revocó el pasaporte de Agee y le entregó una notificación explicativa en Alemania Occidental, donde residía. En ella se le informaba a Agee que sus actividades en el extranjero estaban causando o podrían causar graves daños a la seguridad nacional o a la política exterior de Estados Unidos, y que tenía derecho a una audiencia administrativa. Se le ofreció celebrar dicha audiencia en Alemania Occidental con un preaviso de cinco días.

Agee presentó de inmediato una demanda contra el Secretario. Alegó que la regulación invocada por el Secretario, 22 CFR 51.70 (b)(4)(1980), no estaba autorizada por el Congreso y era inválida; que la regulación era excesivamente amplia; que la revocación previa a una audiencia violaba su derecho al debido proceso, amparado por la Quinta Enmienda; y que la revocación violaba su derecho a viajar, garantizado por la Quinta Enmienda, y su derecho a criticar las políticas gubernamentales, amparado por la Primera Enmienda. Solicitó medidas declarativas y cautelares, y presentó una moción de sentencia sumaria sobre la cuestión de la autoridad para promulgar la regulación y sobre las reclamaciones constitucionales. Para efectos de dicha moción, Agee admitió que sus actividades estaban causando o probablemente causarían graves daños a la seguridad nacional o la política exterior de los Estados Unidos. El Tribunal de Distrito dictaminó que la regulación excedía las facultades legales del Secretario en virtud de la Ley de Pasaportes de 1926, 22 USC 211a, dictó sentencia sumaria a favor de Agee y ordenó al Secretario que le restituyera el pasaporte. ^{[ 4 ]}

Un panel dividido del Tribunal de Apelaciones confirmó la decisión del tribunal de distrito. ^{[ 5 ]} Sostuvo que el Secretario debía demostrar que el Congreso había autorizado la regulación ya sea mediante una delegación expresa o mediante la aprobación implícita de una práctica administrativa "sustancial y consistente", citando Zemel v. Rusk (1965). El tribunal no encontró ninguna autoridad legal expresa para la revocación. El Tribunal de Apelaciones tomó nota de que el Secretario se basaba en "una serie de estatutos, reglamentos, proclamaciones, órdenes y opiniones consultivas que datan de 1856", pero se negó a considerar dichas autoridades, argumentando que "el criterio para establecer el consentimiento del Congreso por inacción es la imposición real de sanciones y no la mera afirmación de poder". El Tribunal de Apelaciones sostuvo que no era suficiente que "la conducta de Agee pueda ser considerada por algunos como rozando la traición", ya que "[s]e estamos obligados por la ley tal como la encontramos". El tribunal también consideró relevante que la mayoría de las facultades del Secretario se referían a los poderes del Poder Ejecutivo "en tiempos de guerra o emergencia nacional" o a personas "involucradas en conductas delictivas".

El Tribunal concedió la revisión del caso, entonces llamado Muskie v. Agee , y suspendió la sentencia del Tribunal de Apelaciones hasta que este resolviera el caso.

El Tribunal comenzó examinando el texto del estatuto, concluyendo que, si bien la Ley de Pasaportes no confería explícitamente al Secretario la facultad de revocar o denegar solicitudes de pasaporte, era indiscutible que el Secretario tenía la facultad de denegar un pasaporte por razones no especificadas en los estatutos. Los tribunales deben seguir una interpretación administrativa coherente de la Ley de 1926, «a menos que existan indicios convincentes de que sea errónea». Los asuntos íntimamente relacionados con la política exterior y la seguridad nacional rara vez eran temas apropiados para la intervención judicial, particularmente a la luz de la «amplia autoridad para dictar normas otorgada en la Ley de 1926», citando a Zemel .

A continuación, examinó la legislación sobre pasaportes y la política y práctica administrativa desde 1835 hasta 1966, concluyendo que la historia de los controles de pasaportes desde los primeros días de la República demostraba el reconocimiento por parte del Congreso de la autoridad del Ejecutivo para retener pasaportes por razones sustanciales de seguridad nacional y política exterior. Comparó la acción y la inacción del Congreso con respecto a la amplia autoridad reglamentaria otorgada en leyes anteriores, concluyendo que existía evidencia contundente de la aprobación del Congreso de la interpretación del Secretario de que se le había delegado la facultad de restringir los pasaportes por motivos de seguridad nacional. El Tribunal rechazó el argumento de Agee de que la única manera en que el Ejecutivo podía establecer la aprobación implícita del Congreso era mediante la prueba de una aplicación constante y prolongada de la facultad reclamada. Distinguió el caso Kent señalando que, si bien había habido pocas situaciones que implicaran una probabilidad sustancial de daño grave a la seguridad nacional o la política exterior de los Estados Unidos como resultado de las actividades en el extranjero de un titular de pasaporte, en los casos que se habían presentado, el Secretario había ejercido de manera consistente su facultad para retener pasaportes. Y rechazó el argumento de Agee de que las declaraciones de política ejecutiva merecen una menor consideración porque muchas de ellas se refieren a los poderes del Ejecutivo en tiempos de guerra.

Consideraba incorrecta la noción de que la "conducta ilegal" y los problemas de lealtad eran, "en lo que respecta a este caso, los únicos [motivos] que razonablemente se podrían argumentar fueron adoptados por el Congreso a la luz de la práctica administrativa previa", Kent en 127-128, no era correcta porque Kent también reconoció que la legitimidad del objetivo de salvaguardar nuestra seguridad nacional era "obvia e indiscutible". id en 509 y que la protección otorgada a las creencias por sí solas es muy diferente de la protección otorgada a la conducta. Por lo tanto, sostuvo que la política anunciada en las regulaciones impugnadas es "suficientemente sustancial y coherente" para obligar a la conclusión de que el Congreso la ha aprobado.

Respecto a las objeciones constitucionales de Agee, el Tribunal sostuvo que también carecían de fundamento. La revocación de su pasaporte no vulneró indebidamente su libertad de viajar, puesto que la libertad de viajar al extranjero con una "carta de presentación" en forma de pasaporte expedido por el Estado está subordinada a consideraciones de seguridad nacional y política exterior; por lo tanto, está sujeta a una regulación gubernamental razonable. La medida no tenía por objeto penalizar el ejercicio de su libertad de expresión ni disuadir sus críticas a las políticas y prácticas gubernamentales, ya que, a efectos de argumentación, suponiendo que las protecciones de la Primera Enmienda trascienden las fronteras nacionales, la revocación del pasaporte de Agee se basaba, en parte, en el contenido de su discurso. En la medida en que la revocación de su pasaporte inhibe a Agee, se trata de una inhibición de la acción, no de la libertad de expresión. Y el hecho de no haberle concedido una audiencia previa a la revocación no violó su derecho a un debido proceso, amparado por la Quinta Enmienda, porque cuando existe una probabilidad sustancial de "daño grave" a la seguridad nacional o a la política exterior como resultado de las actividades de un titular de pasaporte en países extranjeros, el Gobierno puede tomar medidas para garantizar que el titular no pueda abusar del patrocinio de sus viajes por parte de los Estados Unidos.

El Tribunal determinó que el derecho a poseer un pasaporte está subordinado a consideraciones de seguridad nacional y política exterior, y está sujeto a una regulación gubernamental razonable. La denegación del pasaporte de Agee no estaba protegida por la Primera Enmienda porque, a diferencia de los casos Kent v. Dulles y Aptheker v. Secretary of State, que involucraban denegaciones de pasaportes únicamente sobre la base de creencias políticas amparadas por la Primera Enmienda, las acciones de Agee constituían algo más que una simple expresión, y los intereses de seguridad nacional en este caso, como en Zemel v. Rusk , eran suficientemente importantes como para justificar la revocación. Finalmente, el Tribunal sostuvo que el Gobierno no estaba obligado a celebrar una audiencia previa a la revocación, ya que cuando existe una probabilidad sustancial de "daño grave" a la seguridad nacional o la política exterior como resultado de las actividades en el extranjero del titular del pasaporte, el Gobierno puede tomar medidas para garantizar que el titular no abuse del patrocinio de Estados Unidos para sus viajes. Además, una declaración de motivos y la oportunidad de una audiencia posterior a la revocación fueron suficientes para satisfacer las garantías del debido proceso de la Constitución.

Blackmun coincidió, afirmando simplemente que creía que este caso había reducido en cierta medida los estándares articulados en Zemel v. Rusk y Kent v. Dulles sub silencio y que hubiera sido mejor si el Tribunal hubiera interpretado la ley de manera directa, de modo que la evidencia de una política o interpretación ejecutiva de larga data en esta área fuera probatoria sobre la cuestión de la autorización del Congreso.

El juez Brennan redactó una opinión disidente a la que se unió el juez Marshall. Consideró que la decisión se apartaba del precedente establecido por Zemel y Kent, ya que ninguno de estos casos sostuvo que una política o interpretación ejecutiva de larga data constituyera prueba suficiente de que el Congreso hubiera autorizado implícitamente la actuación del Secretario. Dichos casos establecían que debía demostrarse una práctica administrativa; Kent afirmó inequívocamente que la mera interpretación del Ejecutivo —por muy antigua y consistente que fuera— no era suficiente. Solo cuando el Congreso guarda silencio ante un patrón consistente y sustancial de denegaciones o revocaciones de pasaportes —donde presumiblemente las partes se opondrán enérgicamente, quizás mediante acciones legales, al ejercicio de la discreción del Secretario—, este Tribunal puede estar seguro de que el Congreso está al tanto de las acciones del Secretario y ha aprobado implícitamente dicho ejercicio de discreción.

La decisión también se basó en la misma interpretación y política del Ejecutivo que se consideró irrelevante en Kent . La confianza del Tribunal en material expresamente rechazado en Kent solo se comprende al considerar la escasez de registros de la práctica administrativa —la única evidencia en la que Kent y Zemel permiten basarse— con respecto a las denegaciones o revocaciones de pasaportes por motivos de política exterior o seguridad nacional relacionados con un individuo. Solo se citaron tres ocasiones en los últimos 33 años en las que el Secretario revocó pasaportes por tales razones.

Finalmente, así como la Constitución protegía tanto la libertad de expresión popular como la impopular, también protegía a los viajeros populares y a los impopulares. La decisión se aplicaba no solo a Philip Agee, cuyas actividades podían percibirse como perjudiciales para la seguridad nacional, sino también a otros ciudadanos que simplemente pudieran estar en desacuerdo con la política exterior del Gobierno y expresar sus opiniones. Los magistrados temían que la decisión mayoritaria otorgara demasiadas facultades legislativas al Gobierno cuando la Constitución se las asignaba al Congreso. El punto que plantearon Kent y Zemel, y que la opinión mayoritaria debería plantear, es que la autoridad del Ejecutivo para revocar pasaportes afectaba un área plagada de importantes derechos constitucionales, y que, por lo tanto, el Tribunal debería "interpretar de forma restrictiva todos los poderes delegados que los limiten o diluyan". Kent v. Dulles, pág. 129. La presunción debería ser que el Congreso debe delegar expresamente la autoridad al Secretario para denegar o revocar pasaportes por razones de política exterior o seguridad nacional antes de que este pueda ejercer dicha autoridad y, para superar la presunción contra una delegación implícita, el Gobierno debe demostrar "una práctica administrativa suficientemente sustancial y coherente". Zemel v. Rusk , pág. 12.

• Lista de casos de la Corte Suprema de los Estados Unidos, volumen 453
• Lista de casos de la Corte Suprema de los Estados Unidos relacionados con la Primera Enmienda

• El texto de Haig v. Agee, 453 U.S. 280 (1981) está disponible en: Internet Archive (archivos del expediente), Justia, Biblioteca del Congreso, Oyez (audio de los argumentos orales).