Enmienda Jackson-Vanik

La emigración desde el Bloque Soviético estaba severamente restringida para todos los ciudadanos, independientemente de su nacionalidad, etnia o religión. ^{[ 3 ]}

Los judíos se encontraban entre el reducido número de minorías que gozaban de una excepción a esta regla.

Entre 1972 y enero de 1975, el Congreso debatió y aprobó la Enmienda Jackson-Vanik a la Ley de Comercio de 1974 , la cual restringía la capacidad del presidente para otorgar el estatus de nación más favorecida (NMF) a la Unión Soviética y otras economías no de mercado del bloque soviético. El momento y las disposiciones de la enmienda reflejaban las ambiciones presidenciales y la desconfianza hacia la Unión Soviética del senador Henry Jackson (demócrata por Washington). ^{[ 4 ]}

Después de que la Unión Soviética permitiera a un número considerable de judíos soviéticos emigrar en los años posteriores a la Guerra de Junio ​​de 1967 en Oriente Medio , se generaron expectativas de una emigración más libre para reforzar la presencia de colonos judíos en Israel, pero estas pronto se vieron frustradas cuando el impuesto soviético de capitación a la emigración de 1972 dificultó enormemente la emigración.

Este edicto soviético impuso un impuesto de salida adicional a los emigrantes con estudios superiores, que afectó especialmente a los judíos que recibían educación y vivienda financiadas por el Estado. El impuesto a la educación, impuesto tras la cumbre de Moscú de 1972 entre los líderes de las superpotencias Richard Nixon y Leonid Brezhnev , envalentonó a quienes criticaban la política de distensión de la administración Nixon por minimizar las preocupaciones sobre los derechos humanos. ^{[ 4 ]} La gestión de Nixon del tema de la emigración judía soviética y la reticencia del asesor de seguridad nacional estadounidense Henry Kissinger a abordar el tema decepcionaron a los activistas judíos estadounidenses. ^{[ 4 ]} Los soviéticos anunciaron la abolición del impuesto justo antes de la presentación de la enmienda en el Congreso, posiblemente en un intento de detener su promulgación. ^{[ 5 ]}

Al principio, Jackson organizó el movimiento político para vincular el comercio y la emigración en las relaciones de Estados Unidos con la Unión Soviética, en colaboración con activistas judíos, pero pronto tomó las riendas del asunto. Jackson redactó lo que se convertiría en la enmienda Jackson-Vanik a mediados de 1972 y la presentó al 92.º Congreso el 4 de octubre de 1972. Los esfuerzos de Jackson, basados ​​en su propia agenda política interna y su desconfianza y antipatía ideológica hacia la Unión Soviética, complicaron la búsqueda de la distensión por parte de la Casa Blanca de Nixon, en la que había estado trabajando desde 1969. ^{[ 6 ]} Sin embargo, tres cuartas partes del Senado copatrocinaron la enmienda, neutralizando la oposición del presidente Nixon. ^{[ 6 ]}

Richard Perle, miembro del equipo de Jackson , declaró en una entrevista que la idea era de Jackson, quien creía que el derecho a emigrar era el más poderoso entre los derechos humanos en ciertos aspectos: «Si la gente pudiera votar con los pies, los gobiernos tendrían que reconocerlo y crear para sus ciudadanos una vida que los retuviera allí». ^{[ 7 ]} Si bien hubo cierta oposición, la comunidad judía estadounidense en su conjunto y los activistas judíos soviéticos (en particular el Comité de Washington para los Judíos Soviéticos ^{[ 8 ]} y la Conferencia Nacional sobre los Judíos Soviéticos ) apoyaron la enmienda a pesar de las objeciones de Nixon y Kissinger. ^{[ 9 ]}

En 1973, el representante Charles Vanik, presidente del Subcomité de Comercio del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, presentó en la Cámara la legislación redactada junto con Jackson. La enmienda negaría relaciones comerciales normales a ciertos países con economías no de mercado que restringían la libertad de emigración. La enmienda tenía como objetivo permitir que principalmente refugiados judíos y otras minorías religiosas escaparan del bloque soviético . Se considera que el asistente de Vanik, Mark E. Talisman , desempeñó un papel fundamental para lograr su aprobación. ^{[ 10 ] [ 11 ]}

Jackson adjuntó su enmienda a una legislación que la administración Nixon deseaba fervientemente. En la Cámara de Representantes, Vanik consiguió que los líderes de la Cámara se convirtieran en los principales patrocinadores de la enmienda. Durante este período, Jackson también amplió su base de apoyo, sumando a otros grupos étnicos, económicos e ideológicos. Los sindicatos, los grupos étnicos originarios de Europa del Este y los Estados bálticos , las organizaciones de derechos humanos y los intelectuales liberales fueron las incorporaciones más significativas a los sindicatos y los activistas judíos. Mientras consolidaba su apoyo, Jackson se resistió a llegar a un compromiso con la administración y la Unión Soviética. ^{[ 12 ]}

Una vez que la administración Nixon comenzó a comprender la amenaza que Jackson representaba para su política de distensión, y en particular la vinculación de la distensión con la expansión del comercio, realizó varios intentos para frustrar a Jackson. La administración intentó impedir que la enmienda se incluyera en la versión del proyecto de ley del comité durante las sesiones de revisión del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes. Cuando quedó claro que esto era imposible, la siguiente opción de la administración fue la dilación, junto con la amenaza de veto. ^{[ 12 ]}

La Guerra de Yom Kippur en octubre de 1973 complicó aún más la visión del Congreso sobre la Unión Soviética. La participación soviética en el conflicto pudo haber avivado la desconfianza hacia la URSS entre algunos miembros del Congreso, pero otros temían que la presión sobre la Administración Nixon para impulsar los objetivos de la enmienda Jackson-Vanik complicara el suministro de emergencia de armas militares estadounidenses a Israel . Israel prevaleció en la Guerra de Yom Kippur, y el 11 de diciembre la Cámara de Representantes votó por una abrumadora mayoría de 319 a 80 a favor de incluir la enmienda Jackson-Vanik completa en el proyecto de ley de comercio, que fue aprobado por 272 a 140. Con ello, el Congreso entró en receso hasta enero de 1974. ^{[ 12 ]}

El 21 de enero de 1974, comenzó la segunda sesión del 93.er Congreso de los Estados Unidos y se presentó la enmienda Jackson en el Senado. Tras perder la batalla legislativa en la Cámara de Representantes, la administración y las autoridades soviéticas recurrieron a las negociaciones con Jackson. En la primavera de 1974, se iniciaron conversaciones trilaterales entre el Congreso, el Poder Ejecutivo y la Unión Soviética. Entre las figuras destacadas se encontraban Jackson, Kissinger y el embajador soviético en Estados Unidos, Anatoly Dobrynin , un diplomático experimentado con décadas de servicio en Washington. Kissinger gozaba de una posición privilegiada en estas negociaciones, ya que controlaba en solitario las comunicaciones entre Jackson y la Unión Soviética. De hecho, Kissinger era el único de las tres partes involucradas que conocía las conversaciones secretas e informales entre todos los participantes, a la vez que mantenía un diálogo extraoficial con las autoridades soviéticas a través de Dobrynin. La influencia de Kissinger no hizo sino crecer a medida que Nixon se veía cada vez más absorbido por el escándalo político del Watergate. ^{[ 13 ]}

En marzo de 1974, Kissinger regresó de Moscú con la noticia de que los soviéticos estaban dispuestos a cooperar con los miembros del Congreso. Sin embargo, Jackson complicaría las cosas al hacer públicas las demandas que se habían aceptado en un diálogo diplomático discreto. ^{[ 13 ]}

Jackson continuó las negociaciones con la administración y la Unión Soviética sobre los términos de la enmienda. Se vislumbraba un posible acuerdo, pero para el verano las conversaciones parecían estancarse, ya que el escándalo Watergate había mermado la energía política del poder ejecutivo. Nixon renunció el 9 de agosto de 1974.

En agosto de 1974, cuando el estancamiento nacional se rompió con la renuncia de Nixon y el nombramiento de Ford , Jackson tuvo que decidir si aceptar un acuerdo imperfecto o resistir más tiempo y posiblemente hundir todo el proyecto de ley comercial. Ante la disyuntiva de tener el proyecto de ley con la enmienda de Jackson o desechar ambos, Kissinger aparentemente estaba dispuesto a dejar que ambos murieran. Así pues, para llegar a un compromiso, Jackson accedió a otorgar, al menos temporalmente, concesiones comerciales, incluyendo extensiones de crédito, a la Unión Soviética. ^{[ 14 ]}

Finalmente, Jackson aceptó condiciones menos que perfectas. Jackson estaba ansioso por lograr una victoria legislativa después de años de lucha y, al parecer, decidió que lo mejor era no hacer demasiadas preguntas ni presionar demasiado para obtener promesas menos ambiguas, para no quedarse sin nada que mostrar por sus esfuerzos. ^{[ 14 ]}

El presidente Ford firmó el Acuerdo Comercial de 1972 el 3 de enero de 1975, con la enmienda Jackson. El 10 de enero, el gobierno soviético envió una carta que aparentemente indicaba la negativa de los soviéticos a cumplir con la necesidad de brindar garantías sobre la emigración o de realizar cambios técnicos en el Acuerdo Comercial de 1972. El 13 de enero, Kissinger se reunió con funcionarios soviéticos y posteriormente emitió una declaración en la que afirmaba que "el Acuerdo Comercial de 1972 no puede entrar en vigor en este momento y, por lo tanto, el Presidente no tomará las medidas requeridas para tal fin por el Acuerdo Comercial. El Presidente no planea ejercer en este momento la facultad de exención". ^{[ 14 ]}

Harry Stone, vicepresidente, y su hermano, Irving Stone, presidente de American Greetings, con sede en Cleveland, Ohio , ciudad natal de Vanick , desempeñaron un papel fundamental en la obtención de patrocinio para la enmienda. Harry Stone fue jefe de campaña del difunto representante estadounidense Charles Vanick, una conexión que cobró importancia cuando Vanick pidió a Stone y a su hermano Irving, entonces presidente de American Greetings, que animaran al congresista Wilbur Mills a programar una votación en el pleno sobre la Enmienda Jackson-Vanik, que exigía a la Unión Soviética permitir la emigración judía a Estados Unidos para poder optar al estatus de "nación más favorecida" para sus exportaciones. El senador J. William Fulbright , presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, calificó la enmienda de "injerencia idealista" por intentar utilizar a los judíos libres, mediante el comercio y el crédito, como palancas contra la Unión Soviética. American Greetings era el mayor empleador del distrito de Mills en Arkansas. Fulbright, al parecer, compartía la misma opinión que Mills, ya que American Greetings abrió una de sus mayores imprentas en Arkansas, el estado natal de Fulbright y Mills.

«El papel que desempeñó Harry Stone para que el proyecto de ley Jackson-Vanik se convirtiera en realidad pasará a la historia como una de las contribuciones más significativas que un habitante de Cleveland haya hecho jamás», afirma Vic Gelb, director honorario vitalicio del Cleveland Jewish News. «Marcó una gran diferencia en el curso de los acontecimientos y posibilitó el éxodo de judíos de la antigua Unión Soviética».

Las dificultades que enfrentó el senador Jackson en el proceso de negociación a tres bandas que tuvo lugar entre agosto de 1974 y enero de 1975 demostraron algunas de las limitaciones institucionales a la participación del Congreso en la formulación de la política exterior. La enmienda Jackson-Vanik es un caso de estudio sobre cómo la política interna influye en la formulación de la política exterior estadounidense. Ejemplifica que no se puede comprender la política exterior de Estados Unidos sin comprender la política interna del Congreso y la Casa Blanca que moldea las decisiones políticas.

Al principio, la enmienda Jackson-Vanik tuvo poco efecto en la liberación de los judíos soviéticos . El número de visados ​​de salida disminuyó tras su aprobación. ^{[ 9 ]} Sin embargo, a finales de la década de 1980, Mijaíl Gorbachov accedió a cumplir con los protocolos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa . Lazin (2005) afirma que los académicos discrepan sobre la eficacia de la enmienda para ayudar a los judíos soviéticos. Algunos sostienen que contribuyó a visibilizar la difícil situación de los judíos soviéticos ante el mundo, mientras que otros creen que obstaculizó la emigración y disminuyó el poder de negociación diplomática de Estados Unidos. ^{[ 9 ]}

Desde 1975, más de 500.000 refugiados, muchos de ellos judíos, cristianos evangélicos y católicos procedentes de la antigua Unión Soviética, se han reasentado en Estados Unidos . Se estima que un millón de judíos soviéticos han emigrado a Israel durante ese período.

El acuerdo Jackson-Vanik también provocó grandes cambios en la Unión Soviética. Posteriormente, otros grupos étnicos exigieron el derecho a emigrar, y el gobernante Partido Comunista tuvo que afrontar el descontento generalizado con su gobierno.

El ex disidente soviético Natan Sharansky escribió en su libro de 2004, El caso de la democracia (pág.  3):

Kissinger interpretó la enmienda de Jackson como un intento de socavar los planes para repartir pacíficamente el poder geopolítico entre las superpotencias. Y así fue. Jackson creía que había que confrontar a los soviéticos, no apaciguarlos . Andrei Sakharov fue otro acérrimo opositor de la distensión . Pensaba que esta ocultaba el historial de derechos humanos de la Unión Soviética en nombre de la mejora de las relaciones entre las superpotencias. Un mensaje que transmitía constantemente a estos extranjeros (la prensa) era que los derechos humanos nunca debían considerarse únicamente una cuestión humanitaria. Para él, también era una cuestión de seguridad internacional. Como lo expresó sucintamente: «Un país que no respeta los derechos de su propio pueblo no respetará los derechos de sus vecinos».

Después de los discursos de Boris Perchatkin en el Congreso de los Estados Unidos en 1989 ^{[ 16 ] [ 17 ] [ 18 ]} Frank Lautenberg sugirió la Enmienda Lautenberg, Ley Pública 101-167, promulgada el 21 de noviembre de 1989, que entró en vigor en 1990 y que proporcionaba el estatus de refugiado en los Estados Unidos a los nacionales de la Unión Soviética y luego de la antigua Unión Soviética, Ucrania, Estonia, Letonia o Lituania que fueran judíos, cristianos evangélicos, católicos ucranianos u ortodoxos ucranianos; así como nacionales de Vietnam, Laos o Camboya; y judíos, cristianos, bahá'ís y otras minorías religiosas de Irán. ^{[ 19 ]} La medida Lautenberg permitía el estatus de refugiado a personas de grupos históricamente perseguidos sin exigirles que demostraran que habían sido señalados. ^{[ 19 ] [ 20 ]} Bajo la Enmienda Lautenberg, entre 350.000 y 400.000 judíos de la antigua Unión Soviética que no habían presentado ninguna prueba de persecución lograron ingresar a los Estados Unidos para octubre de 2002, según la Agencia Telegráfica Judía . A partir de 2002, un " Cuerpo de Refugiados " especial del Departamento de Seguridad Nacional se encargó de los asuntos relacionados con la Enmienda Lautenberg. ^{[ 21 ]}

Hasta la adhesión de la República Popular China a la Organización Mundial del Comercio en diciembre de 2001, la República Popular China estaba sujeta a las disposiciones de la Enmienda Jackson-Vanik. Antes de la represión china de las protestas de Tiananmen de 1989 , se le concedió una exención a China de forma rutinaria. ^{[ 28 ] : 211} Tras la represión, la exención se convirtió en un tema más controvertido. ^{[ 28 ] : 211} Como parte del acuerdo de entrada de China a la OMC en 2001, China obtuvo relaciones comerciales normales permanentes y la enmienda Jackson-Vanik dejó de aplicarse. ^{[ 28 ] : 214}