Neri contra el Senado

Neri v. Senate (GR No. 180643) es un controvertido fallo de 9 – 6 ^{[ 2 ]} de la Corte Suprema de Filipinas que confirmó la invocación del privilegio ejecutivo por parte del peticionario Romulo Neri , miembro del Gabinete de la Presidenta Gloria Macapagal Arroyo , con respecto a las preguntas formuladas durante una investigación del Congreso sobre el controvertido Proyecto Nacional de Red de Banda Ancha (NBN) multimillonario . La Corte Suprema finalmente confirmó este fallo el 4 y el 23 de septiembre de 2008 al denegar la primera y la segunda moción de reconsideración de los Comités del Senado demandados.

El peticionario Romulo Neri, entonces Director General de la Autoridad Nacional de Desarrollo Económico (NEDA), fue invitado por los Comités del Senado demandados a asistir a su investigación conjunta sobre las presuntas irregularidades en el Proyecto de Red Nacional de Banda Ancha (NBN). Este proyecto fue contratado por el Gobierno filipino con la empresa china Zhong Xing Telecommunications Equipment (ZTE), por un monto de US$329,481,290. Al testificar ante los Comités del Senado, reveló que el entonces Presidente de la Comisión Electoral , Benjamin Abalos , en representación de ZTE, le ofreció 200 millones de pesos a cambio de su aprobación del Proyecto NBN. Además, relató que informó a la Presidenta Gloria Macapagal Arroyo sobre el intento de soborno y que ella le instruyó que no aceptara el soborno. Sin embargo, al ser interrogado sobre lo que discutieron acerca del Proyecto NBN, el peticionario se negó a responder, invocando el " privilegio ejecutivo ". En concreto, se negó a responder a las preguntas sobre 1) si la Presidenta dio seguimiento al Proyecto NBN, 2) si le ordenó darle prioridad y 3) si le ordenó aprobarlo.

Posteriormente, los Comités demandados emitieron una citación judicial al peticionario, requiriéndole que compareciera y declarara el 20 de noviembre de 2007. Sin embargo, el Secretario Ejecutivo Eduardo Ermita envió una carta con fecha del 15 de noviembre a los Comités solicitando que se eximiera a Neri del testimonio por motivos de privilegio ejecutivo. Ermita invocó dicho privilegio argumentando que "la información que se pretende revelar podría perjudicar nuestras relaciones diplomáticas y económicas con la República Popular China ", y dada la naturaleza confidencial con la que se transmitió esta información al Presidente, Neri "no puede proporcionar al Comité más detalles de estas conversaciones sin revelar aquello que el privilegio pretende proteger". Por lo tanto, el 20 de noviembre, Neri no compareció ante los Comités demandados.

El 22 de noviembre, los demandados enviaron una carta de requerimiento a Neri exigiéndole que explicara por qué no debía ser declarado en desacato por no asistir a la audiencia programada para el 20 de noviembre. El 29 de noviembre, Neri respondió a la carta y explicó que no tenía intención de faltar a la audiencia del Senado, y solicitó que, si surgían nuevos asuntos que no se hubieran tratado durante su primera comparecencia, se le informara con antelación para que pudiera prepararse. Añadió que su ausencia se debía a una orden de la Presidenta, y que su conversación con ella versó sobre asuntos delicados y sensibles de seguridad nacional y diplomacia relacionados con el impacto del escándalo de sobornos que involucraba a altos funcionarios del gobierno y la posible pérdida de confianza de inversionistas y prestamistas extranjeros en Filipinas. Los demandados consideraron la explicación insatisfactoria y, posteriormente, emitieron una orden declarando a Neri en desacato y, en consecuencia, ordenando su arresto y detención en la Oficina del Sargento de Armas del Senado hasta que compareciera y prestara declaración.

Citando el caso de Estados Unidos contra Nixon (418 US 683), el Tribunal estableció los tres elementos necesarios para que la alegación de privilegio ejecutivo sea válida. Estos son: 1) la comunicación protegida debe estar relacionada con una facultad presidencial esencial e indelegable; 2) debe ser redactada, solicitada y recibida por un asesor cercano del Presidente o por el propio Presidente. La prueba judicial establece que el asesor debe estar en "proximidad operativa" con el Presidente; y 3) este requisito puede superarse demostrando una necesidad suficiente, de modo que la información solicitada "probablemente contenga evidencia importante", y por la indisponibilidad de dicha información en otro lugar por parte de una autoridad investigadora competente.

Respecto al primer elemento, el privilegio ejecutivo solo puede ser invocado válidamente por el poder ejecutivo cuando la Constitución otorga expresamente al Presidente la facultad objeto de la investigación legislativa. Dichas facultades incluyen las de comandante en jefe , nombramiento , indulto y diplomacia . En virtud de la doctrina de la separación de poderes , las facultades del Presidente gozan de mayor confidencialidad que otras facultades presidenciales. En el presente caso, la Secretaria Ejecutiva Ermita invocó el privilegio ejecutivo argumentando que las comunicaciones suscitadas por las tres preguntas "se enmarcan dentro de la conversación y correspondencia entre el Presidente y los funcionarios públicos", necesarias para "su proceso de toma de decisiones ejecutivas y políticas", y que "la información que se pretende divulgar podría perjudicar nuestras relaciones diplomáticas y económicas con la República Popular China". Es evidente, entonces, que el fundamento de la alegación se relaciona con la facultad presidencial esencial e indelegable de diplomacia o relaciones exteriores .

En cuanto al segundo elemento, las comunicaciones fueron recibidas por un asesor cercano del Presidente. Según el criterio de "proximidad operativa", el peticionario Neri puede considerarse un asesor cercano, al ser miembro del Gabinete del Presidente.

En cuanto al tercer elemento, no se ha demostrado de manera suficiente una necesidad imperiosa que justifique la limitación del privilegio y la indisponibilidad de la información por parte de la autoridad investigadora competente. Las comunicaciones presidenciales gozan de privilegio presuntivo, y esta presunción solo puede superarse demostrando la necesidad pública por parte del poder que solicita acceso a dichas conversaciones. En el presente caso, los Comités demandados no demostraron una necesidad imperiosa o crítica de las respuestas a las tres preguntas para la promulgación de ninguna ley conforme al Artículo VI, Sección 21. En cambio, las preguntas se inclinan más hacia el ejercicio de la función de supervisión legislativa conforme al Artículo VI, Sección 22. Como se dictaminó en el caso Senado contra Ermita, "la función de supervisión del Congreso solo puede facilitarse mediante un proceso coercitivo en la medida en que se realice en aras de la legislación".

Para determinar si el Congreso ordenó correctamente el arresto de Neri por negarse a responder las tres preguntas, primero debe establecerse una distinción entre los artículos 21 y 22 del Artículo VI de la Constitución filipina . El artículo 21 se refiere a la facultad de realizar investigaciones en apoyo de la legislación. Su objetivo es obtener información que pueda utilizarse para la promulgación de leyes. Por otro lado, el artículo 22 se refiere a la facultad de realizar una sesión de preguntas y respuestas, cuyo objetivo es obtener información en el ejercicio de la función de supervisión del Congreso sobre el poder ejecutivo. El proceso coercitivo está disponible cuando el Congreso ejerce sus facultades conforme al artículo 21. En el artículo 22, NO lo está.

El caso Senate v. Ermita es claro: «Cuando el Congreso simplemente busca ser informado sobre cómo los jefes de departamento están implementando las leyes que ha emitido, su derecho a dicha información no es tan imperativo como el del Presidente, a quien, como Jefe del Ejecutivo , dichos jefes de departamento deben informar sobre su desempeño como parte de su deber. En tales casos, el artículo 22, en consonancia con la separación de poderes, establece que el Congreso solo puede solicitar su comparecencia. No obstante, cuando la investigación en la que el Congreso requiere su comparecencia es "en apoyo de la legislación" según el artículo 21, la comparecencia es obligatoria».

Los comités demandados argumentan que la invocación del privilegio ejecutivo no protege contra la posible divulgación de un delito o irregularidad. El Tribunal no lo refuta. Se ha establecido que la necesidad específica de pruebas en un juicio penal pendiente prevalece sobre el interés general del Presidente en la confidencialidad. Sin embargo, el presente caso no involucra un procedimiento penal donde la información solicitada a Neri contribuiría a la correcta administración de justicia penal . En cambio, la presente controversia surgió de una investigación legislativa. Existe una clara diferencia entre las funciones legislativas del Congreso y la responsabilidad de un tribunal penal . Si bien la investigación de los hechos por parte de un comité legislativo es indudablemente parte de su función, los juicios legislativos normalmente dependen más de las consecuencias previstas de las acciones legislativas propuestas y su aceptabilidad política, que de la reconstrucción precisa de los hechos pasados; el Congreso frecuentemente legisla sobre la base de información contradictoria proporcionada en sus audiencias. Por el contrario, la responsabilidad del tribunal penal se centra enteramente en su capacidad para determinar si existe causa probable para creer que ciertas personas nombradas cometieron o no delitos específicos.

El peticionario Neri compareció ante los Comités demandados y respondió a todas sus preguntas, excepto a las tres en las que alegó privilegio ejecutivo. Sin embargo, su negativa a responder, basada en la alegación de privilegio ejecutivo, no viola el derecho del pueblo a la información sobre asuntos de interés público, simplemente porque el Artículo III, Sección 7 de la Constitución establece que este derecho está "sujeto a las limitaciones que la ley disponga". Como bien argumentó Neri, está impedido de divulgar las respuestas a las tres preguntas por el Artículo 7 de la Ley RA 6713, el Artículo 229 del Código Penal Revisado , el Artículo 3(k) de la Ley RA 3019 y el Artículo 24(e), Regla 130 de las Reglas de Procedimiento. Estos elementos se suman al concepto más amplio de privilegio ejecutivo, que reconoce el interés público en la confidencialidad de cierta información.

Además, los comités demandados tienen una interpretación errónea del derecho del pueblo a la información pública. El derecho del Congreso o de cualquiera de sus comités a obtener información para la elaboración de leyes no puede equipararse al derecho del pueblo a la información pública. Como se estableció en el caso Senate v. Ermita, «la solicitud de un ciudadano para la presentación de documentos en virtud de su derecho a la información no tiene la misma fuerza vinculante que una citación judicial para la presentación de documentos emitida por el Congreso. Tampoco el derecho a la información otorga a un ciudadano la facultad de exigir testimonio a funcionarios gubernamentales . Estas facultades pertenecen únicamente al Congreso, no a un ciudadano individual ».

Aunque el Congreso esté compuesto por representantes elegidos por el pueblo, no se deduce, salvo en un sentido muy limitado, que en cada ejercicio de su poder de investigación, el pueblo esté ejerciendo su derecho a la información. Los miembros de los comités demandados no deben invocar como justificación para el ejercicio de su poder un derecho que pertenece propiamente al pueblo en general. Esto se debe a que, al ejercer su poder, lo hacen como funcionarios públicos y miembros del Congreso.

En resumen, el Tribunal dio cinco razones para dictaminar que los demandados excedieron su autoridad al emitir las órdenes impugnadas:

1.) Al existir una reclamación legítima de privilegio ejecutivo, la emisión de la Orden de desacato es nula.

2.) Los demandados no cumplieron con el requisito establecido en Senate v. Ermita de que las invitaciones deben contener el "posible estatuto necesario que motivó la necesidad de la investigación", junto con "la indicación habitual del tema de la investigación y las preguntas relativas a la misma y para su promoción", como lo exige la Sección 21 y 22, Artículo VI de la Constitución.

3.) Solo una minoría del Comité de Investigación del Senado estuvo presente durante la deliberación para la emisión de la orden de desacato. Esto constituye una violación del artículo 18 del Reglamento de Procedimiento que rige las investigaciones en apoyo de la legislación, el cual establece que "el Comité, por votación de la mayoría de todos sus miembros, podrá sancionar por desacato a cualquier testigo que comparezca ante él y que desobedezca cualquier orden del Comité o se niegue a prestar juramento, a declarar o a responder a las preguntas pertinentes del Comité o de cualquiera de sus miembros".

4.) Los demandados violaron el artículo 21, inciso VI de la Constitución filipina, que exige que la investigación se realice de conformidad con el "reglamento procesal debidamente publicado". Esto requiere que el Senado de cada Congreso publique su reglamento procesal que rige las investigaciones en apoyo de la legislación, ya que cada Senado es distinto del anterior y del posterior. Dado que las elecciones senatoriales se celebran cada tres años para la mitad de los miembros del Senado, la composición del Senado también cambia al final de cada período. Por lo tanto, cada Senado puede promulgar un reglamento diferente según lo considere conveniente. Al no haber publicado su reglamento procesal, las audiencias en apoyo de la legislación llevadas a cabo por el 14.º Senado son, por consiguiente, irregulares desde el punto de vista procesal.

5) La orden de desacato es arbitraria y precipitada. Los comités demandados no se pronunciaron previamente sobre la alegación de privilegio ejecutivo ni informaron al peticionario de su decisión. En cambio, desestimaron su explicación por considerarla "insatisfactoria" y, simultáneamente, emitieron la orden de acusándolo de desacato y ordenando su arresto y detención inmediatos, aun cuando él había manifestado su deseo de comparecer ante ellos para responder a otras preguntas, excepto aquellas amparadas por el privilegio ejecutivo.

1.) El proceso obligatorio en los procedimientos legislativos solo puede ser ejercido por el Congreso en investigaciones en apoyo de la legislación bajo la Sección 21, Artículo VI, y no en el ejercicio de su función de supervisión bajo la Sección 22, Artículo VI.

2) El privilegio ejecutivo no puede utilizarse para ocultar un delito ni una posible irregularidad. Por lo tanto, la necesidad específica de pruebas en un juicio penal en curso prevalece sobre el interés general del Presidente en la confidencialidad. Sin embargo, existe una diferencia entre una investigación penal y una investigación legislativa, y la presunción a favor de la confidencialidad precede al derecho a exigir información si esta se obtiene en investigaciones legislativas y no en investigaciones penales.

3) El derecho del Congreso o de cualquiera de sus comités a obtener información para la elaboración de leyes no puede equipararse al derecho del pueblo a la información pública. La solicitud de un ciudadano para la presentación de documentos en virtud de su derecho a la información no tiene la misma fuerza vinculante que una citación judicial para la presentación de documentos emitida por el Congreso. En el ejercicio de su poder, el Congreso no puede invocar un derecho que pertenece propiamente al pueblo en general. Esto se debe a que, al ejercer dicho poder, lo hacen como funcionarios públicos y miembros del Congreso.

• Escándalo de corrupción en el acuerdo NBN-ZTE

• Texto completo del caso Neri contra el Senado , incluyendo votos particulares y concurrentes.
• Índice de las opiniones concurrentes y disidentes de los magistrados
• Resumen de la votación del Tribunal
• La Constitución de Filipinas
• " Recordando el caso Neri contra el Senado " en el Philippine Daily Inquirer , por Joaquín G. Bernas, SJ.