Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa ( TCE ; comúnmente conocido como Constitución Europea o Tratado Constitucional ) fue un tratado internacional no ratificado cuyo objetivo era crear una constitución consolidada para la Unión Europea (UE). Habría reemplazado los tratados existentes de la Unión Europea por un texto único, habría dado fuerza legal a la Carta de los Derechos Fundamentales y habría ampliado la votación por mayoría cualificada a áreas políticas que anteriormente se habían decidido por unanimidad entre los estados miembros.

El Tratado fue firmado el 29 de octubre de 2004 por representantes de los entonces 25 Estados miembros de la Unión Europea . Posteriormente fue ratificado por 18 Estados miembros, lo que incluyó referendos de aprobación en España y Luxemburgo. Sin embargo, el rechazo del documento por parte de los votantes franceses y holandeses en mayo y junio de 2005 puso fin al proceso de ratificación.

Tras un período de reflexión, se elaboró ​​el Tratado de Lisboa, que sustituyó al Tratado Constitucional. Este Tratado contenía muchos de los cambios que originalmente se habían incluido en el Tratado Constitucional, pero, en lugar de derogar y sustituir los tratados existentes, simplemente los modificó y abandonó la idea de una constitución única y codificada. El Tratado de Lisboa, firmado el 13 de diciembre de 2007, entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

La redacción de la Constitución Europea comenzó con un llamamiento a un nuevo debate sobre el futuro de Europa, realizado en el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001. Poco después se fundó una Convención Europea , presidida por el expresidente francés Valéry Giscard d'Estaing e integrada por dos miembros del Parlamento (generalmente uno de la mayoría gobernante y uno de la oposición) de cada Estado miembro y de cada estado candidato, 16 eurodiputados, dos miembros de la Comisión Europea ^[1] y un representante de cada gobierno. La Convención se reunió en público. Giscard d'Estaing propuso redactar una Constitución. Romano Prodi , presidente de la Comisión Europea , respaldó un proyecto de texto, denominado « Proyecto Penélope », que contenía una integración más profunda de los países y un modelo institucional más claro. ^[2]

Tras prolongadas negociaciones en la Conferencia Intergubernamental (CIG) durante la presidencia italiana, surgieron disputas sobre el marco propuesto para la votación por mayoría cualificada : el texto final de la TCE se resolvió en junio de 2004 bajo la presidencia irlandesa .

Varios países pidieron que el preámbulo de la Constitución incluyera una referencia al cristianismo . Entre ellos figuraban Italia , Lituania , Malta , Polonia , Portugal , la República Checa y Eslovaquia , que en mayo de 2004 enviaron una carta a la Presidencia irlandesa en la que decían que "los gobiernos de esos países consideran prioritario el reconocimiento de la tradición cristiana en el preámbulo" y señalaban que la lista de signatarios no era exhaustiva, ya que esperaban que otros países se sumaran a su iniciativa. El gobierno griego también apoyó una referencia al cristianismo.

Los principales opositores a cualquier referencia al cristianismo fueron Francia y Bélgica . Otros países que se opusieron a tal referencia fueron Alemania, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Eslovenia y Chipre. Entre otras naciones, España apoyó originalmente la inclusión de una referencia al cristianismo, pero el gobierno entrante de Zapatero revirtió la postura de su predecesor.

Al final, la Constitución aprobada no contenía ninguna referencia explícita al cristianismo, sino que se limitaba a mencionar la "herencia cultural, religiosa y humanística de Europa". Esta decisión provocó decepción en el Vaticano, pero satisfacción en el Estado candidato, Turquía.

El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa fue firmado en Roma el 29 de octubre de 2004 por 53 personalidades políticas de alto nivel de los 25 Estados miembros de la Unión Europea . En la mayoría de los casos, los jefes de Estado designaron plenipotenciarios para firmar el tratado, pero algunos presidentes también firmaron en nombre de Estados que eran repúblicas. La mayoría de los plenipotenciarios designados fueron primeros ministros y ministros de Asuntos Exteriores.

El 12 de enero de 2005, el Parlamento Europeo votó una resolución jurídicamente no vinculante en apoyo de la Constitución por 500 votos a favor, 137 en contra y 40 abstenciones. ^[3]

Antes de que un tratado de la UE pueda entrar en vigor, debe ser ratificado por todos los Estados miembros. La ratificación adopta formas diferentes en cada país, dependiendo de sus tradiciones, acuerdos constitucionales y procesos políticos. La mayoría de los Estados miembros ratifican los tratados de la UE tras votaciones parlamentarias, mientras que algunos (en particular Irlanda y Dinamarca) a veces celebran referendos; en el caso de Irlanda, donde el tratado requiere una enmienda constitucional, ya que todas las enmiendas deben aprobarse mediante referendo. Como reacción a lo que se consideró la naturaleza novedosa de la Constitución, muchos defensores y opositores de la Constitución argumentaron que debería ser sometida a referendos en toda la Unión Europea. ^[4]

El 20 de abril de 2004, el entonces primer ministro británico Tony Blair anunció inesperadamente su intención de celebrar un referéndum, propuesta que había rechazado anteriormente. Otros siete Estados miembros anunciaron o habían anunciado ya que celebrarían referendos sobre la Constitución: Dinamarca , Francia , Irlanda , Luxemburgo , Países Bajos , España y Portugal .

España fue el primer país que celebró un referéndum sobre la Constitución. El 20 de febrero de 2005, los votantes españoles respaldaron el tratado con un 76% de votos a favor y un 24% en contra, con una participación del 43%. ^[5]

El 29 de mayo de 2005, el pueblo francés rechazó la Constitución por un margen del 55% frente al 45%, con una participación del 69%. El 1 de junio, el pueblo holandés rechazó la Constitución por un margen del 61% frente al 39%, con una participación del 62%.

A pesar del rechazo de Francia y los Países Bajos, Luxemburgo celebró un referéndum el 10 de julio de 2005, en el que se aprobó la Constitución por un 57% de los votos frente al 43%. Fue el último referéndum celebrado sobre la Constitución, ya que todos los demás Estados miembros que habían propuesto celebrar referendos lo cancelaron.

Tras los resultados de los referendos en Francia y Holanda, los dirigentes europeos decidieron celebrar un «período de reflexión» sobre los pasos a seguir ^[6] . Como parte de este período de reflexión, se creó un «grupo de sabios» para estudiar posibles líneas de acción ^[7] . Este grupo de políticos europeos de alto nivel –ex primeros ministros, ministros y miembros de la Comisión Europea– se reunió por primera vez el 30 de septiembre de 2006 en Roma ^{[8] .}

El 4 de junio de 2007, este grupo, conocido como Grupo Amato , presentó su informe. Proponía establecer una nueva Conferencia Intergubernamental con vistas a redactar un nuevo tratado que reescribiera el Tratado de Maastricht , modificara el Tratado de Roma y otorgara a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea un carácter jurídicamente vinculante. El nuevo tratado se basaría en las partes primera y cuarta de la Constitución, y el resto de los cambios de la Constitución se lograrían mediante modificaciones del Tratado de Roma. ^[9]

En la cumbre europea de junio de 2007, los Estados miembros acordaron abandonar la constitución y modificar los tratados existentes, que seguirían en vigor. También acordaron un mandato detallado para una nueva conferencia intergubernamental con el fin de negociar un nuevo tratado que contuviera esas modificaciones a los tratados existentes (principalmente el Tratado de Roma y el Tratado de Maastricht). Estas negociaciones finalizaron a finales de año. El nuevo tratado, que anteriormente se había denominado Tratado de Reforma , se convirtió en el Tratado de Lisboa al ser firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007.

En virtud del TCE, el Consejo de la Unión Europea pasaría a denominarse oficialmente "Consejo de Ministros", que ya es su denominación informal. El "Consejo de Asuntos Generales" se separaría formalmente del "Consejo de Asuntos Exteriores", que se reunía informalmente por separado desde junio de 2002.

El TCE propuso el reconocimiento formal de una bandera , un himno y un lema para la Unión, aunque ninguno de ellos era nuevo.

El TCE habría reiterado varios principios clave de cómo funciona la Unión:

• el principio de atribución : todas las competencias de la UE le son atribuidas voluntariamente por los Estados miembros;
• el principio de subsidiariedad : las decisiones gubernamentales deben tomarse al nivel más bajo posible, pero sin perder eficacia;
• el principio de proporcionalidad : la UE sólo puede actuar exactamente en la medida necesaria para alcanzar sus objetivos;
• la primacía del derecho de la UE: en ámbitos en los que los Estados miembros han celebrado acuerdos jurídicamente vinculantes a nivel de la UE, no pueden aprobar leyes nacionales incompatibles con dichas leyes de la UE.

El TCE habría especificado que la UE es una unión de Estados miembros y que todas sus competencias (áreas de responsabilidad) le son conferidas voluntariamente por sus Estados miembros de acuerdo con el principio de atribución . La UE no tendría competencias por derecho propio y, por lo tanto, cualquier área de política no especificada explícitamente en la Constitución habría seguido siendo dominio de los Estados miembros soberanos (no obstante la "cláusula de flexibilidad").

Según el TCE, la UE puede actuar (es decir, crear leyes) sólo cuando sus Estados miembros acuerden por unanimidad que las acciones de los países individuales serían insuficientes. Este es el principio de subsidiariedad y se basa en el principio jurídico y político de que las decisiones gubernamentales deben tomarse lo más cerca posible de la gente sin dejar de ser eficaces. Es un argumento principal contra las afirmaciones de que Europa limita la soberanía nacional , pero los críticos dicen que es un principio al que sólo se le rinde homenaje de palabra y que, en la práctica, el alcance de la UE ha sido cada vez más ambicioso. ^{[ cita requerida ]}

En los países europeos, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictaminado sistemáticamente desde 1964 que el Derecho de la UE tiene primacía sobre el Derecho de los Estados miembros en los ámbitos en los que los Estados miembros le permiten legislar. El Derecho nacional que sea incompatible con un acuerdo ya celebrado a nivel europeo se considerará "no aplicado" cuando se planteen cuestiones ante los tribunales. Este principio controvertido y fundamental del Derecho de la Comunidad Europea fue reconocido por primera vez en el caso Van Gend en Loos en 1963, y fue seguido en el caso Costa contra ENEL en 1964.

El TCE habría mantenido el papel del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (artículos III-353 y siguientes).

Además, habría hecho que la (en ese momento) Carta de Derechos Fundamentales no vinculante fuera jurídicamente vinculante. A diferencia del Tratado de Lisboa , incorporó el texto de la Carta en el propio Tratado (véase la Parte II del TCE). Esto incluyó varios ajustes a la Carta promulgada en 2000, incluida la concesión de valor persuasivo a las Explicaciones de la Carta (véase el artículo II-112(7) y la Declaración 12 del TCE).

Esto seguiría existiendo junto con la protección de los derechos fundamentales como principios generales del derecho de la UE (artículo I-9(3) del TCE). Además, el artículo I-9(2) del TCE exigía que la UE se adhiriera al Convenio Europeo de Derechos Humanos .

Como se establece en los artículos I-1 y I-2, la Unión está abierta a todos los Estados europeos que respeten los valores comunes de los Estados miembros, a saber:

• dignidad humana
• libertad
• democracia
• igualdad
• El estado de derecho
• respeto por los derechos humanos
• Derechos de las minorías .

Los Estados miembros declaran también que en su sociedad prevalecen los principios siguientes:

• pluralismo
• no discriminación
• tolerancia
• justicia
• solidaridad
• igualdad de los sexos .

Algunas de estas disposiciones habrían sido codificadas por primera vez en el TCE.

Los objetivos de la UE se establecieron como siguientes (artículo I-3):

• promoción de la paz, sus valores y el bienestar de su pueblo.
• mantenimiento de la libertad, la seguridad y la justicia sin fronteras interiores y un mercado interior en el que la competencia sea libre y no distorsionada.
• desarrollo sostenible basado en un crecimiento económico equilibrado y la estabilidad de precios , una economía social de mercado altamente competitiva .
• justicia y protección social , igualdad entre mujeres y hombres, solidaridad entre generaciones y protección de los derechos del niño.
• cohesión económica, social y territorial y solidaridad entre los Estados miembros.
• Respeto a la diversidad lingüística y cultural.

En sus relaciones con el resto del mundo, los objetivos de la Unión son:

• defender y promover sus valores e intereses.
• contribuir a la paz, la seguridad y el desarrollo sostenible de la Tierra .
• Solidaridad y respeto mutuo entre las personas.
• Comercio libre y justo .
• la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos , en particular los derechos del niño.
• estricta observancia y desarrollo del derecho internacional , incluido el respeto a los principios de la Carta de las Naciones Unidas .

La UE tiene seis competencias exclusivas , ámbitos de actuación en los que los Estados miembros han acordado actuar exclusivamente a través de la UE y no legislar a nivel nacional. La lista no ha cambiado respecto de los tratados anteriores:

• unión aduanera ;
• aquellas normas de competencia que regulan el mercado interior;
• política monetaria de la eurozona ;
• conservación de los recursos biológicos marinos ( Política Pesquera Común );
• política comercial común;
• la celebración de ciertos acuerdos internacionales limitados.

Existen varias competencias compartidas , es decir, ámbitos en los que los Estados miembros acuerdan actuar individualmente sólo cuando no hayan actuado ya a través de la UE o cuando la UE haya dejado de actuar (aunque se trata de ámbitos en los que los Estados miembros pueden actuar tanto a nivel nacional como a través de la UE si así lo desean). Se han añadido tres nuevas competencias a las que figuraban en tratados anteriores.

Existen varios ámbitos en los que la UE sólo puede adoptar medidas de apoyo, coordinación o complementación . En estos ámbitos, los Estados miembros no confieren ninguna competencia a la Unión, pero se comprometen a actuar a través de ella para apoyar su labor a nivel nacional. De nuevo, se han añadido tres nuevas competencias a las de tratados anteriores.

La cláusula de flexibilidad del TCE permite a la UE actuar en áreas no explícitas en el TCE, sino únicamente:

• si todos los Estados miembros están de acuerdo;
• con el consentimiento del Parlamento Europeo ; y
• cuando esto sea necesario para alcanzar un objetivo acordado en el marco del TCE.

Esta cláusula está presente en el derecho de la UE desde el Tratado de Roma original, que estableció la CEE en 1958.

La UE tiene la misión de definir y aplicar en el momento oportuno una política exterior y de seguridad común . El texto de este artículo está tomado del Tratado de la Unión Europea vigente .

El TCE iba a declarar explícitamente que la UE tenía personalidad jurídica . Antes de esto, los tratados declaraban explícitamente que la Comunidad Europea , la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y Euratom tenían cada una su propia personalidad jurídica separada, pero no se pronunciaban sobre si la propia Unión Europea tenía una. Sí que mandataban a la UE "afirmar su identidad en la escena internacional", ^[50] y permitían a la Unión Europea celebrar tratados. Brsakoska-Bazerkoska, ^[51] y Choutheete y Ndoura ^[52] sostienen que la UE tenía una personalidad jurídica implícita antes del Tratado de Lisboa; este último tratado también contenía una declaración expresa de que la UE tenía personalidad jurídica.

El TCE habría conferido a la UE como nuevas "competencias compartidas" los ámbitos de la cohesión territorial, la energía y el espacio, ámbitos en los que la UE puede actuar junto con sus Estados miembros individuales. La UE le ha conferido como nuevos ámbitos de "acción de apoyo, coordinación o complementación" los ámbitos del turismo, el deporte y la cooperación administrativa.

Los Estados miembros habrían seguido cooperando en algunos ámbitos de los procedimientos judiciales penales en los que hubieran acordado hacerlo, como en la actualidad. En virtud del TCE, se habrían añadido siete nuevos ámbitos de cooperación:

• Abuso infantil
• Tráfico de drogas
• Fraude
• Trata de personas
• Corrupción política
• Terrorismo
• Tráfico de armas

La nueva cláusula de solidaridad del TCE especifica que todo Estado miembro que sea víctima de un ataque terrorista o de otra catástrofe recibirá asistencia de otros Estados miembros si la solicita. No se especifica el tipo de asistencia que se ofrecerá. En cambio, las modalidades serán decididas por el Consejo de Ministros en caso de que se presente la situación. ^[53]

Se prevé la creación de una Fiscalía Europea si todos los Estados miembros están de acuerdo y el Parlamento Europeo da su consentimiento.

El TCE incluye una copia de la Carta ya acordada por todos los Estados miembros de la UE. Esta se incluye en la Constitución, de modo que las propias instituciones de la UE están obligadas a ajustarse a los mismos estándares de derechos fundamentales. En el momento del acuerdo original de la Carta, el Gobierno británico dijo que no tenía efecto vinculante. La incorporación al TCE habría puesto fuera de toda duda su importancia.

El TCE ha hecho un esfuerzo por simplificar la jerga y reducir el número de instrumentos jurídicos de la UE. Sin embargo, se trata de un documento extenso y redactado en términos técnicos que resultó impopular cuando se presentó (por ejemplo) a los votantes franceses en su referéndum sobre el TCE.

El TCE unifica los instrumentos jurídicos en distintas áreas de política (denominadas pilares de la Unión Europea en tratados anteriores). En concreto:

• Tanto los « reglamentos » (del pilar comunitario) como las «decisiones» (del pilar de cooperación policial y judicial en materia penal ) pasan a denominarse leyes europeas.
• Tanto las « Directivas » (del pilar comunitario) como las « Decisiones marco » (del pilar PJC) pasan a denominarse leyes marco europeas.
• Se eliminan las "convenciones" (del pilar PJC) y se sustituyen en todos los casos por leyes europeas o leyes marco europeas.
• Las «acciones conjuntas» y las «posiciones comunes» (de lo que ahora es el Pilar de Política Exterior y de Seguridad Común ) se sustituyen por Decisiones.

En virtud del TCE, el papel del Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad Común se fusionaría con el papel del Comisario de Relaciones Exteriores . Esto crearía un nuevo Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión que también sería Vicepresidente de la Comisión. Esta persona sería responsable de coordinar la política exterior en toda la Unión, representando a la UE en el exterior en áreas en las que los Estados miembros acuerden hablar con una sola voz.

Las decisiones cotidianas del Consejo de Ministros se adoptarían mediante votación por mayoría cualificada , lo que requeriría una mayoría del 55% de los miembros del Consejo que representen a una mayoría del 65% de los ciudadanos (el 55% se eleva al 72% cuando el Consejo actúa por iniciativa propia en lugar de a propuesta legislativa de la Comisión o del Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión). El acuerdo unánime de todos los Estados miembros sólo sería necesario para decisiones sobre cuestiones más sensibles, como los impuestos, la seguridad social, la política exterior y la defensa.

La presidencia rotatoria semestral del Consejo Europeo pasaría a manos de un presidente elegido por los jefes de gobierno, que permanecería en el cargo durante dos años.+1 ⁄ 2 años y renovable una vez. El cargo en sí seguiría siendo administrativo y no ejecutivo, pero en lugar de que la Presidencia recaiga en un Estado miembro como en la actualidad, estaría a cargo de una persona elegida por el Consejo y responsable ante él.

La presidencia rotatoria semestral del Consejo de Ministros , que actualmente coincide con la presidencia del Consejo Europeo , pasaría a ser una presidencia rotatoria de 18 meses compartida por un trío de países miembros, en un intento de dar más continuidad. La excepción sería la configuración de Asuntos Exteriores del Consejo, que estaría presidida por el recién creado ministro de Asuntos Exteriores de la Unión.

La Comisión se reduciría de 27 a 18 miembros en el año 2014. Habría menos Comisarios y los Estados miembros se turnarían para nombrarlos dos veces de cada tres.

• Presidente de la Comisión : El candidato a Presidente de la Comisión Europea sería propuesto por el Consejo Europeo , previa consulta al Parlamento Europeo , y sería elegido por el Parlamento Europeo . El Parlamento tendría la última palabra.
• El Parlamento como colegislador : el Parlamento Europeo adquiriría, mediante el procedimiento de codecisión, un poder legislativo equivalente al del Consejo en prácticamente todos los ámbitos de actuación. Anteriormente, tenía este poder en la mayoría de los casos, pero no en todos.
• Reunión pública : El Consejo de Ministros deberá reunirse en público cuando debata nuevas leyes. Actualmente, sólo se reúne en público cuando se trata de textos sometidos al procedimiento de codecisión .
• Presupuesto : La última palabra sobre el presupuesto anual de la UE correspondería al Parlamento Europeo . El gasto agrícola ya no estaría restringido y pasaría a estar bajo el control del Parlamento.
• Función de los parlamentos nacionales : Los parlamentos nacionales de los Estados miembros tendrían un nuevo papel en el control de las leyes propuestas por la UE y tendrían derecho a presentar objeciones si consideran que una propuesta excede los límites de las áreas de responsabilidad acordadas por la Unión. Si la Comisión deseara hacer caso omiso de una objeción de ese tipo, se vería obligada a presentar una explicación al parlamento en cuestión y al Consejo de Ministros.
• Iniciativa popular : Se invitaría a la Comisión a examinar cualquier propuesta «sobre cuestiones que los ciudadanos consideren que requieren un acto jurídico de la Unión para la aplicación de la Constitución» que cuente con el apoyo de un millón de ciudadanos. Todavía está por acordar el mecanismo para poner esto en práctica (véase el artículo I-46(4) para más detalles).

Se habrían endurecido las normas vigentes para la "cooperación reforzada", en virtud de las cuales algunos Estados miembros habrían optado por actuar juntos de forma más estrecha y otros no. Ahora se obligaría a un mínimo de un tercio de los Estados miembros a participar en cualquier cooperación reforzada, y se necesitaría el acuerdo del Parlamento Europeo . La opción de la cooperación reforzada también se ampliaría a todos los ámbitos de la política acordada por la UE.

Tradicionalmente, las enmiendas a los tratados de la UE se examinaban en conferencias intergubernamentales en las que el Consejo Europeo se reunía en largas sesiones privadas para alcanzar un acuerdo unánime sobre los cambios propuestos. La Convención que redactó el proyecto de tratado constitucional era muy diferente en este sentido. Se reunía en público y estaba compuesta por una mezcla de políticos nacionales y europeos. La Constitución proponía que las enmiendas a la Constitución se redactaran en una convención a menos que tanto el Consejo de Ministros como el Parlamento Europeo acordaran otra cosa.

Se ha elaborado una revisión simplificada de los cambios que pudieran proponerse en el Título III de la Parte III del TCE, relativo a las políticas y acciones internas de la Unión. Los cambios en este Título podrían introducirse mediante una decisión del Consejo Europeo, sujeta a la ratificación de todos los Estados miembros.

La Constitución también propuso una " cláusula pasarela " general (artículo IV-444) con la que el Consejo Europeo podría acordar:

• pasar de la votación por unanimidad a la votación por mayoría cualificada , o
• Pasar de un procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario

en un área de política específica.

Aunque el Tratado de Lisboa se redactó a puerta cerrada, adoptó los procedimientos de enmienda propuestos por la Constitución.

Una nueva cláusula del TCE preveía la retirada unilateral de cualquier Estado miembro de la Unión (cláusula I-60). En virtud de esta cláusula, cuando un país notifica al Consejo su intención de retirarse, se acuerda un acuerdo en el Consejo con el consentimiento del Parlamento. Si no se llega a un acuerdo en las negociaciones en el plazo de dos años, el país abandona la Unión de todos modos. Posteriormente, el Tratado de Lisboa introdujo una disposición idéntica en los tratados.

• Tratados de la Unión Europea

• Historia de la Constitución – Sitio académico que enlaza a numerosos documentos relativos a las etapas de preparación, negociación y ratificación del TCE y tratados anteriores.
• El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa en el sitio web del CVCE

Reseñas de medios

• BBC: Preguntas y respuestas sobre el TCE
  • BBC: Guía rápida de la Constitución
• BBC: Progreso de la ratificación