Ley rusa de agentes extranjeros

El 21 de noviembre de 2012 entró en vigor la Ley Federal del 20 de julio de 2012, n.º 121-FZ «Sobre las enmiendas a los actos legislativos de la Federación de Rusia en relación con la regulación de las actividades de las organizaciones sin ánimo de lucro que desempeñan funciones de agente extranjero», ^{[ 9 ]} que modifica la Ley Federal n.º 82-FZ «Sobre las asociaciones públicas» del 19 de mayo de 1995, la Ley Federal n.º 7-FZ «Sobre las organizaciones sin ánimo de lucro» del 12 de enero de 1996, la Ley Federal n.º 115-FZ «Sobre la lucha contra la legalización (blanqueo) de los productos del delito y la financiación del terrorismo» del 7 de agosto de 2001, el Código Penal de Rusia y el Código de Procedimiento Penal de Rusia. ^{[ 10 ]} De conformidad con esta ley, cualquier organización rusa sin ánimo de lucro, excepto las empresas estatales y municipales, puede ser declarada agente extranjero si participa en actividades políticas en Rusia y recibe financiación de fuentes extranjeras. La actividad política se define como la influencia en la opinión pública y las políticas públicas, lo que incluye el envío de solicitudes y peticiones.

La Ley Federal N° 255-FZ, aprobada el 14 de julio de 2022, sustituyó toda la legislación anterior sobre agentes extranjeros. La ley define a un agente extranjero como cualquier entidad o individuo ruso o extranjero que reciba apoyo o esté bajo influencia extranjera, y que participe en actividades políticas, recopile información sobre capacidades militares o cree y difunda información destinada a un público amplio. ^{[ 15 ]} Las actividades políticas incluyen eventos públicos, cabildeo , realización de encuestas de opinión y expresión de puntos de vista sobre políticas gubernamentales. ^{[ 15 ]}

La influencia extranjera se define como la recepción de apoyo, ya sea monetario, organizativo o de asesoramiento, de fuentes extranjeras , que incluyen estados extranjeros, organizaciones, nacionales y cualquier individuo o entidad bajo influencia extranjera. ^{[ 15 ]}

El Ministerio de Justicia mantiene un registro público de agentes extranjeros designados, que incluye datos personales como nombres completos, seudónimos, números de identificación fiscal y motivos de la designación. Los agentes extranjeros deben revelar su condición de participantes en actividades políticas y etiquetar todos los materiales como provenientes de un agente extranjero. ^{[ 15 ]}

Los agentes extranjeros designados tienen prohibido ocupar cargos públicos, participar en comisiones electorales, formar parte de juntas asesoras públicas y nominar candidatos para juntas de supervisión penitenciaria. ^{[ 15 ]} También tienen prohibido realizar donaciones políticas, organizar eventos públicos y apoyar campañas electorales. ^{[ 15 ]}

Las personas y entidades designadas tienen prohibido participar en cualquier tipo de actividad educativa, ocupar cargos en instituciones educativas estatales o municipales y producir contenido para menores. ^{[ 15 ]} Tampoco son elegibles para recibir apoyo financiero estatal o municipal, ni subvenciones para las artes. Asimismo, tienen prohibido participar en la contratación pública . ^{[ 15 ]}

Los agentes extranjeros tienen prohibido invertir en infraestructuras de información críticas o gestionarlas, proporcionar opiniones de expertos en materia ambiental o anticorrupción, y anunciarse en medios de comunicación controlados por agentes extranjeros. Las infracciones de estas normas pueden acarrear responsabilidad administrativa o penal, y las reincidencias pueden conllevar la liquidación de la entidad jurídica implicada. ^{[ 15 ]}

El 4 de junio de 2014 entró en vigor una enmienda a la ley de agentes extranjeros que autoriza al Ministerio de Justicia a registrar a grupos independientes como agentes extranjeros sin su consentimiento, si el ministerio considera que las organizaciones participan en actividades políticas y si la organización recibe financiación extranjera. ^{[ 22 ]}

Según un informe del Comisionado de Derechos Humanos del Consejo de Europa , el 29 de junio de 2015 la lista de agentes extranjeros incluía al menos 70 ONG. De ellas, solo cinco organizaciones se identificaron voluntariamente como agentes extranjeros. Al menos 20 ONG cesaron su actividad total o parcialmente, incluso mediante autoliquidación. La mayoría de las organizaciones se incluyeron en la primera mitad de 2015. ^{[ 23 ]} Según un informe de Human Rights Watch , el 24 de octubre de 2016 la lista de agentes extranjeros activos incluía 105 ONG. De ellas, cuatro se registraron voluntariamente y al menos 58 fueron procesadas por no hacerlo. ^{[ 22 ]}

Agentes del orden público en Rusia han allanado las oficinas de varias organizaciones objetivo para incautar documentos y registros relacionados con sus operaciones. Varias organizaciones internacionales prominentes han sido objeto de estos allanamientos, entre ellas Amnistía Internacional , Human Rights Watch y Transparencia Internacional . ^{[ 24 ]} En total, se han auditado más de 55 organizaciones en 16 regiones rusas. ^{[ 25 ]} A estos allanamientos suelen unirse periodistas de NTV, que ha emitido programas que acusan a activistas de derechos humanos y de la oposición de promover los intereses de Estados Unidos. ^{[ 26 ] [ 27 ] [ 28 ]}

En junio de 2017, Valentina Cherevatenko, directora de la ONG de derechos humanos Mujeres del Don, fue acusada formalmente de evasión maliciosa de los requisitos legales establecidos en la ley, lo que constituyó el primer proceso penal iniciado por incumplimiento. Se enfrentó a dos años de prisión. ^{[ 29 ]} A finales de julio de 2017, se retiraron los cargos contra Cherevatenko. ^{[ 30 ]}

Por lo general, no se dispone de la base legal para la designación de agente extranjero. Petr Manyakhin, quien fue designado agente extranjero y refutó esta designación ante los tribunales, recibió una justificación legal del Ministerio de Justicia, que argumentó que Manyakhin recibió financiación en divisas extranjeras mediante tres transferencias bancarias en USD entre sus propias cuentas. Otras razones aducidas fueron un único retuit en apoyo de Meduza y el artículo de Manyakhin de 2020 sobre la tortura por parte de la policía de Novosibirsk . ^{[ 31 ]}

En septiembre de 2021, la ley fue enmendada para incluir una lista de 60 temas, cuya discusión podría resultar en la inclusión del infractor en el registro de agentes extranjeros. ^{[ 32 ]}

Para diciembre de 2021, más de 100 medios de comunicación rusos habían sido declarados agentes extranjeros, y muchos se vieron obligados a cerrar. ^{[ 33 ]}

No se requiere juicio; una solicitud del Ministerio de Justicia es suficiente para declarar a una persona u organización agente extranjero, y el Ministerio no necesita explicar su razonamiento. Existen muchos casos en los que esto contradice el sentido común; por ejemplo, la Asociación GOLOS fue declarada agente extranjero por recibir el Premio Sájarov . ^{[ 34 ]}

La ampliación de la Ley de Agentes Extranjeros permitió a las autoridades clausurar la ONG de derechos humanos más antigua de Rusia, Memorial . ^{[ 35 ]}

Un informe de 2021 de OVD-Info detalla la legislación vigente y su aplicación. Si bien el gobierno afirma que la designación no impide la libertad de expresión y simplemente garantiza la transparencia sobre quién habla, el informe indica que la regulación ha tenido un fuerte efecto disuasorio en los medios de comunicación, que evitan citar a las organizaciones e individuos designados. Los propios designados se retiran del debate público como resultado de las elevadas multas impuestas por Roskomnadzor, por ejemplo, por no incluir una extensa cláusula de exención de responsabilidad legal incluso al compartir la publicación de otra persona en las redes sociales. Además, las entidades designadas como agentes extranjeros tienen prohibido actuar como observadores electorales, expertos legislativos, candidatos a comisiones de supervisión pública y otras funciones públicas. Al mismo tiempo, los criterios para la designación son extremadamente amplios y vagos, abarcando desde la recepción efectiva de subvenciones extranjeras hasta la "participación en una conferencia internacional con alojamiento a cargo del organizador", "un regalo de amigos o familiares que viven en el extranjero" o incluso la transferencia de fondos desde la propia cuenta en moneda extranjera. ^{[ 36 ] [ 37 ]}

Para la primavera de 2022, decenas de destacados periodistas, activistas públicos y científicos rusos habían sido declarados agentes extranjeros. Entre las personas notables se encuentran los políticos Leonid Volkov , Garry Kasparov , Mikhail Khodorkovsky , la politóloga Ekaterina Schulmann , los periodistas Roman Dobrokhotov , Karen Shainyan , Yelizaveta Osetinskaya , Alexander Nevzorov , Alexei Venediktov , Vladimir Kara-Murza , el historiador Yevgeni Ponasenkov , el humorista Viktor Shenderovich y el youtuber Yury Dud . ^{[ 38 ] [ 39 ] [ 40 ] [ 41 ]}

El primer caso registrado de individuos eliminados del registro ocurrió en abril de 2022, cuando el Ministerio de Justicia eliminó de la lista a los expertos en observación electoral Arkady Lyubarev y Lyudmila Kuzmina. ^{[ 42 ]}

En julio de 2022, se promulgó la Ley Federal N.° 255-FZ «Sobre el control de las actividades de las personas bajo influencia extranjera». Según la normativa revisada, las autoridades ya no necesitan pruebas de financiación extranjera para designar a alguien como agente extranjero; ahora basta con alegar influencia extranjera. La ley define dicha influencia como el apoyo o la presión de una fuente extranjera, incluso mediante coacción, persuasión u otros medios. Además del registro de agentes extranjeros, se creó un nuevo registro de «personas vinculadas». Este incluye a los fundadores, dirigentes o empleados de las organizaciones designadas como agentes extranjeros, así como a las personas que recibieron financiación de, o participaron en las actividades de, los agentes extranjeros incluidos en la lista. ^{[ 43 ]}

Desde el 15 de octubre de 2025, se pueden iniciar causas penales contra "agentes extranjeros" tras una única multa por infringir la ley. ^{[ 44 ]}

El 1 de enero de 2026 entraron en vigor las enmiendas al código tributario ruso . Entre otras cosas, introdujeron un tipo impositivo fijo del 30% sobre la renta para todos los "agentes extranjeros" ( los tramos impositivos para los demás ciudadanos rusos oscilan entre el 13% y el 22%). ^{[ 45 ]}

En 2021, el gobierno ruso comenzó a designar a muchas universidades estadounidenses de renombre como "organizaciones indeseables". En 2026, esta tendencia se aceleró y ahora Bard College, Yale, la Universidad Brigham Young, la Universidad George Washington, la UC Berkeley, Tufts y Stanford están en la lista negra, junto con varias organizaciones académicas europeas y estadounidenses (por ejemplo, DAAD y RASA). Tras la designación de RASA, varios de sus miembros y directivos fueron designados como "agentes extranjeros". ^{[ 46 ]} Actualmente, la lista incluye a destacados científicos estadounidenses como Alexander Kabanov , Igor Efimov y Sergei Erofeev.

El comisionado ruso de derechos humanos, Vladimir Lukin , y varias organizaciones no gubernamentales presentaron un recurso ante el Tribunal Constitucional ruso , argumentando que la ley violaba las disposiciones constitucionales sobre la libertad de asociación (artículo 30) y que las definiciones de actividades políticas y agentes extranjeros en su texto eran demasiado vagas. ^{[ 117 ] [ 118 ]} El 8 de abril de 2014, el tribunal dictaminó que la ley no infringía el derecho constitucional de asociación y que la designación de agente extranjero era de interés público. ^{[ 119 ]}

En febrero de 2016, el Centro PEN ruso publicó una carta abierta protestando contra las enmiendas a la ley que definían la actividad política como aquella destinada a influir en el gobierno o la opinión pública. ^{[ 120 ]}

En 2015, la Fundación Dinastía, un fondo de apoyo a la ciencia y la educación dirigido por Dmitry Zimin , fundador de Vympelcom , cerró sus puertas tras verse obligada a identificarse como agente extranjero. Esta decisión del Ministerio de Justicia generó numerosas críticas, ya que la Fundación Dinastía no participaba en política y se centraba exclusivamente en la educación nacional rusa. Además, no recibía fondos de terceros extranjeros, sino que mantenía parte de ellos en cuentas bancarias en el extranjero. Tras las protestas masivas de la comunidad académica contra esta discriminación, Zimin intentó apelar la decisión, pero al no obtener respuesta, decidió cerrar la fundación y abandonar Rusia. ^{[ 121 ] [ 122 ]}

El Comité contra la Tortura también declaró que la organización sería clausurada después de perder una apelación contra el Ministerio de Justicia que la calificaba como agente extranjero. ^{[ 123 ] [ 124 ]}

El Consejo Presidencial de Rusia para los Derechos Humanos , citando los ataques contra la Fundación Dinastía y el Comité contra la Tortura, pidió al Pleno de la Corte Suprema que examinara la práctica de los tribunales en la aplicación de la ley. ^{[ 125 ]}

Según Human Rights Watch, en agosto de 2016 al menos 13 grupos optaron por cerrar en lugar de ser etiquetados como agentes extranjeros . ^{[ 22 ]}

Desde que se aprobó la ley en Rusia, Transparencia Internacional Rusia (TI-R) la ha combatido. En noviembre de 2012, la junta directiva de TI-R emitió un comunicado declarando la ley inconstitucional, alegando que menoscaba sus derechos a organizarse y participar en la gobernanza. ^{[ 126 ]} TI-R afirma que la ley de agentes extranjeros promulgada por el gobierno ruso es inconstitucional según la Constitución rusa, basándose en sus artículos relativos a la libertad de expresión y el derecho a participar en la gobernanza. ^{[ 113 ]} TI-R fue incluida en la lista de agentes extranjeros en 2015. ^{[ 114 ]}

El secretario general del Consejo de Europa, Thorbjørn Jagland, expresó su preocupación por la ley durante una conferencia de prensa conjunta con Sergei Lavrov , ministro de Asuntos Exteriores de Rusia, afirmando que "[La ley] puede tener un efecto disuasorio en la comunidad de ONG, especialmente si no se aplica correctamente". ^{[ 127 ]}

Catherine Ashton , Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ante la Unión Europea , expresó su preocupación por la ley y las redadas resultantes, afirmando que «Las inspecciones y registros lanzados contra la comunidad de ONG rusas y llevados a cabo sobre bases legales vagas son preocupantes, ya que parecen estar dirigidos a socavar aún más a la sociedad civil en el país». ^{[ 26 ]}

La canciller alemana Angela Merkel reprendió públicamente al presidente Putin durante su visita a Hannover , poco después de que funcionarios rusos registraran y confiscaran documentos y equipos de dos ONG alemanas que operaban en Rusia. ^{[ 128 ]} El ministro de Asuntos Exteriores alemán, Guido Westerwelle, declaró inaceptables las medidas contra las organizaciones sin ánimo de lucro y advirtió a través de un portavoz que podrían "tener un efecto duradero en las relaciones bilaterales". ^{[ 129 ]}

La Asamblea Parlamentaria de la OSCE , en su «Declaración de Helsinki» de julio de 2015, instó a Rusia a «poner fin a sus intentos de estigmatizar y desacreditar a los grupos de la sociedad civil tildándolos de agentes extranjeros». ^{[ 130 ]}

La Comisión de Venecia del Consejo de Europa emitió un dictamen en el que planteaba «varias cuestiones serias» sobre la formulación y aplicación de la ley según las normas del Consejo de Europa. Instó a Rusia a reformular los criterios imprecisos de las actividades políticas y a abandonar el término «agente extranjero» , afirmando que «al recuperar la retórica utilizada durante el período comunista , este término estigmatiza a los suboficiales a los que se aplica, dañando su reputación y obstaculizando seriamente sus actividades». ^{[ 131 ]}

El 6 de julio de 2021 se publicó el nuevo dictamen ^{[ 132 ] de la Comisión de Venecia sobre la ley rusa de agentes extranjeros. [ 133 ]} Según la conclusión de la comisión, las recientes modificaciones a la legislación rusa sobre agentes extranjeros apuntan claramente a la ampliación del alcance de las entidades y personas que califican como agentes extranjeros, así como a la ampliación de las obligaciones y restricciones que se les imponen. Las recientes modificaciones también aumentan significativamente las sanciones (administrativas y penales) por el incumplimiento de estas normas. Al mismo tiempo, tienden a utilizar una terminología vaga y excesivamente amplia y carecen de una relación razonable con los objetivos que supuestamente persiguen. En consecuencia, constituyen graves violaciones de los derechos humanos fundamentales, incluidas las libertades de asociación y expresión, el derecho a la privacidad, el derecho a participar en los asuntos públicos, así como la prohibición de la discriminación. La Comisión de Venecia está particularmente preocupada por el efecto combinado de las modificaciones más recientes sobre las entidades, las personas, los medios de comunicación y la sociedad civil en general. La Comisión de Venecia advierte sobre el importante efecto disuasorio que las recientes reformas probablemente tendrán sobre el libre ejercicio de los derechos civiles y políticos, vitales para una democracia efectiva. El efecto combinado de las recientes reformas permite a las autoridades ejercer un control significativo sobre las actividades y la existencia de asociaciones, así como sobre la participación de los individuos en la vida cívica. La comisión recomienda que las autoridades rusas abandonen el régimen especial de registro, presentación de informes y requisitos de divulgación pública para asociaciones, medios de comunicación e individuos que reciben apoyo extranjero, incluidas las sanciones administrativas y penales conexas. Alternativamente, la comisión insta a las autoridades rusas a revisar exhaustivamente no solo las enmiendas más recientes, sino toda su legislación sobre agentes extranjeros, restringiendo significativamente la definición legal de agente extranjero para cumplir con el objetivo declarado de transparencia. Específicamente, las nociones de "actividades políticas" y "apoyo extranjero" deberían abandonarse en favor de indicadores que permitan rastrear de manera confiable las formas objetables de injerencia extranjera. Como mínimo, la estigmatizante y engañosa definición de agente extranjeroDebe abandonarse la denominación actual en favor de una designación más neutral y precisa. Esta nueva designación no debe utilizarse como criterio para prohibir el acceso de personas al servicio público. Asimismo, no se debe prohibir a las organizaciones no gubernamentales ni a los medios de comunicación así designados participar en actividades de campaña. No deben aplicarse sanciones penales, en particular trabajos forzosos y privación de libertad, por incumplimiento de los requisitos de registro, información y divulgación pública para agentes extranjeros, ni siquiera bajo la definición estricta de dicha designación. Además, la pena de liquidación de las organizaciones no gubernamentales debe reservarse para casos extremos de violaciones que amenacen la democracia.

La relatora especial de las Naciones Unidas sobre la situación de los derechos humanos en Rusia, Mariana Katzarova, criticó la nueva ley, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2022, en su informe del 15 de septiembre de 2023. ^{[ 134 ]}

En el caso Ecodefence y otros contra Rusia , el Tribunal Europeo de Derechos Humanos falló en contra de la controvertida ley rusa de "agentes extranjeros", que había impuesto severas restricciones a grupos independientes de la sociedad civil desde 2012. ^{[ 135 ]}

El caso involucró a 73 organizaciones rusas que fueron catalogadas como "agentes extranjeros" por las autoridades, entre ellas grupos ambientalistas, defensores de los derechos humanos, centros de investigación y fundaciones benéficas. La ley exigía que estas organizaciones se registraran como "agentes extranjeros" si recibían financiación extranjera y participaban en actividades políticas definidas en sentido amplio .

El Tribunal determinó que la ley se había utilizado para atacar y estigmatizar a grupos independientes. Actividades como la protección del medio ambiente, la defensa de los derechos humanos y la gestión de programas de prevención del VIH se clasificaron como políticas. Las organizaciones se vieron obligadas a rechazar toda financiación extranjera o a aceptar la etiqueta de agente extranjero, lo que conllevaba requisitos de información excesivos, inspecciones frecuentes y fuertes multas.

Muchos grupos no pudieron pagar las multas ni continuar su labor bajo las condiciones restrictivas y, en consecuencia, se vieron obligados a cerrar. El Tribunal dictaminó que Rusia no había justificado la necesidad de tales medidas y concluyó que el verdadero propósito de la ley parecía ser silenciar las voces independientes de la sociedad civil, en lugar de aumentar la transparencia, como afirmaban las autoridades.

En el caso posterior de Kobaliya y otros contra Rusia , el Tribunal falló en contra de la legislación rusa ampliada sobre "agentes extranjeros", al considerarla una violación de los derechos fundamentales protegidos por el Convenio Europeo de Derechos Humanos . ^{[ 7 ]} El caso involucró solicitudes de más de cien organizaciones e individuos designados como "agentes extranjeros" bajo leyes cada vez más restrictivas introducidas entre 2017 y 2022.

El Tribunal determinó que Rusia había ampliado significativamente su marco de "agentes extranjeros" más allá de las organizaciones no gubernamentales (ONG) para incluir a medios de comunicación, periodistas, blogueros e individuos que participaban en "actividades políticas" en sentido amplio. El efecto estigmatizador de la etiqueta de "agente extranjero" se intensificó con el tiempo, y las encuestas de opinión pública indicaban que esta designación se asociaba cada vez más con "traidores" y "enemigos del pueblo". El Tribunal señaló que la designación era engañosa, ya que sugería control extranjero sin pruebas, a diferencia de leyes similares en otros países que exigen la demostración de las relaciones de agencia.

El régimen aplicó la ley con una severidad desproporcionada. Por ejemplo, se designó a ciertas personas como "agentes extranjeros" por recibir sumas mínimas de ciudadanos extranjeros, como donaciones de 3 € o canjes de millas aéreas. Las organizaciones sufrieron graves consecuencias, como la disolución forzosa del Centro Internacional de Derechos Humanos Memorial por infracciones menores en materia de etiquetado, y Radio Free Europe/Radio Liberty acumuló cientos de millones de rublos en multas.

Las personas catalogadas como agentes extranjeros fueron objeto de importantes violaciones de su privacidad, incluyendo la publicación obligatoria de datos personales y la exigencia de informes financieros detallados. También enfrentaron restricciones profesionales, como la prohibición de impartir clases, producir contenido para menores y ocupar cargos públicos. La obligatoriedad de etiquetar todas las comunicaciones, incluyendo las publicaciones en redes sociales, restringió severamente la libertad de expresión.

El Tribunal concluyó que el marco jurídico ruso sobre agentes extranjeros presentaba «características propias de un régimen totalitario» al fomentar un clima de desconfianza hacia las voces independientes y la sociedad civil. En lugar de perseguir su objetivo declarado de transparencia, se determinó que la legislación socavaba los fundamentos de la democracia al estigmatizar y silenciar las voces independientes en el debate público.