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Zonificación inclusiva

La zonificación inclusiva ( ZI ) es un tipo de intervención de planificación urbana [ 1 ] cuyo objetivo es aumentar la oferta de viviendas asequibles . A veces se implementa med...

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La zonificación inclusiva ( ZI ) es un tipo de intervención de planificación urbana [ 1 ] cuyo objetivo es aumentar la oferta de viviendas asequibles . A veces se implementa mediante una ordenanza local o un plan de desarrollo que exige (o incentiva) que un porcentaje de las unidades en los proyectos inmobiliarios sean asequibles para personas con ingresos bajos o moderados.

Se denomina en contraste con la zonificación excluyente , que son requisitos de zonificación (como la zonificación para viviendas unifamiliares o tamaños mínimos de parcelas o casas) que resultan en la exclusión de residentes de bajos ingresos. [ 2 ] La zonificación inclusiva es el equivalente en planificación urbana de la vivienda "asequible". La vivienda "asequible" tiene un significado específico en Australia y Estados Unidos. [ 3 ] En Estados Unidos, los "promotores de vivienda asequible" son organizaciones sin fines de lucro que construyen el 100% de sus unidades como asequibles, pero necesitan importantes subsidios de los contribuyentes para que este modelo funcione. Si bien la zonificación inclusiva permite a los municipios construir viviendas "asequibles" sin costo financiero, tienen un costo de oportunidad que no es un subsidio pequeño. [ 3 ]

La mayor parte de la evidencia económica indica que la zonificación inclusiva, sin incentivos bien calibrados, restringe sustancialmente la oferta de viviendas nuevas y reduce la asequibilidad general. [ 4 ] [ 5 ] [ 6 ] La ordenanza típica de zonificación inclusiva en California reduce la construcción anual de viviendas nuevas en un 31,8%, y el costo de generar una unidad asequible a través de la zonificación inclusiva es de aproximadamente $800.000 [ a ] . [ 7 ] Esto es más que el costo de subsidiar directamente la vivienda en California , que se estima en $441.000. [ 8 ] [ 7 ] : 25

Entre las alternativas a la zonificación inclusiva sin financiación, cuyo objetivo es mejorar la asequibilidad de la vivienda, se incluyen la zonificación inclusiva financiada (o "bonificada"), el control de los alquileres , la vivienda pública , los subsidios de alquiler o la autorización de más viviendas .

Fondo

Los promotores de vivienda asequible sin fines de lucro construyen el 100% de sus unidades como asequibles, pero necesitan importantes subsidios de los contribuyentes para que este modelo funcione. La zonificación inclusiva permite a los municipios construir nuevas viviendas asequibles sin subsidios explícitos de los contribuyentes. [ 9 ] Para incentivar a los promotores con fines de lucro a construir proyectos que incluyan unidades asequibles, las ciudades a menudo les permiten construir más unidades en total (una "bonificación por densidad") de las que permiten actualmente sus leyes de zonificación, de modo que haya suficientes unidades a precio de mercado que generen ganancias para compensar las pérdidas de las unidades a precio inferior al del mercado y que el proyecto siga siendo financieramente viable. [ 9 ]

La zonificación inclusiva puede ser obligatoria o voluntaria, aunque la gran mayoría de las unidades se han construido como resultado de programas obligatorios. [ 9 ] [ 10 ] Existen variaciones en los requisitos de reserva (porcentaje de unidades reservadas para residentes de bajos ingresos), los niveles de asequibilidad (qué nivel de ingresos se considera "bajo ingreso") y el tiempo durante el cual la unidad está restringida por escritura como vivienda asequible. [ 9 ]

En la práctica, estas políticas implican imponer restricciones de escritura al 10-30% de las casas o apartamentos nuevos para que el costo de la vivienda sea asequible para los hogares de bajos ingresos. La combinación de " vivienda asequible " y vivienda a "precio de mercado" en el mismo vecindario puede ser vista como beneficiosa por los planificadores urbanos y los sociólogos. [ 11 ] Otro objetivo de la zonificación inclusiva es construir comunidades de ingresos mixtos, en lugar de tener hogares pobres concentrados en vecindarios específicos de la ciudad. [ 9 ]

La mayoría de las normativas de zonificación inclusiva se promulgan a nivel municipal o de condado; cuando las impone el estado, como en Massachusetts , se ha argumentado que dichas leyes usurpan el control local. En estos casos, los promotores inmobiliarios pueden utilizar la zonificación inclusiva para eludir ciertos aspectos de las leyes de zonificación locales.

Historia

Entre mediados y finales del siglo XX, surgieron y expandieron nuevos suburbios alrededor de las ciudades estadounidenses a medida que compradores de clase media , apoyados por programas federales de préstamos como las garantías de préstamos para vivienda de la Administración de Veteranos , abandonaban los barrios y comunidades ya establecidos. Estos nuevos núcleos de población eran, en general, más homogéneos económicamente que las ciudades que rodeaban. Muchas comunidades suburbanas promulgaron ordenanzas locales, a menudo en códigos de zonificación, para preservar el carácter de su municipio. Una de las prácticas excluyentes más citadas es la estipulación de que los lotes deben tener un tamaño mínimo y las casas deben estar a una distancia mínima de la calle. En muchos casos, estas ordenanzas de vivienda impidieron la construcción de viviendas asequibles, ya que las grandes parcelas de terreno necesarias para construir según las restricciones del código resultaban prohibitivas para viviendas de precio moderado. Debido a estas ordenanzas, las comunidades han permanecido accesibles a los ciudadanos más adinerados, excluyendo de hecho a las familias de bajos ingresos de las comunidades más atractivas. Si bien estas ordenanzas de zonificación no siempre se han promulgado con la intención consciente de excluir a los hogares de bajos ingresos, este ha sido el resultado no deseado de dichas políticas.

Los defensores de la zonificación inclusiva señalan que los hogares de bajos ingresos tienen más probabilidades de alcanzar el éxito económico si cuentan con vecinos de clase media como pares y modelos a seguir. Cuando es efectiva, la zonificación inclusiva reduce la concentración de pobreza en barrios marginales donde las normas sociales pueden no proporcionar modelos de éxito adecuados. La educación es uno de los componentes más importantes en el esfuerzo por sacar a las personas de la pobreza; el acceso a escuelas públicas de alta calidad es otro beneficio clave de la reducción de la segregación. Estadísticamente, un niño pobre en una escuela donde el 80% de los niños son pobres obtiene una puntuación entre un 13% y un 15% menor en comparación con entornos donde el 80% de sus compañeros pertenecen a la clase media. [ 12 ]

Los requisitos de ingresos para la vivienda "asequible" difieren entre las jurisdicciones donde se implementa la zonificación inclusiva. En California , el 16% de la población podía permitirse una vivienda de precio medio durante 2005. [ 13 ]

Beneficios potenciales

La ampliación de la vivienda asequible puede brindar a las familias pobres y trabajadoras acceso a una variedad de oportunidades, incluyendo buenas oportunidades de empleo, buenas escuelas, un sistema de transporte integral y calles seguras. [ 14 ]

Algunos defensores de la vivienda asequible buscan promover estas políticas para garantizar que haya viviendas disponibles para personas de diversos niveles de ingresos en más lugares. Estos partidarios sostienen que la zonificación inclusiva genera la vivienda asequible necesaria y crea comunidades integradas en términos de ingresos .

La zonificación inclusiva puede aliviar el problema de la oferta insuficiente de viviendas asequibles.

La vivienda asequible puede evitar la segregación económica y racial, lo que ayuda a reducir la tasa de criminalidad, el mal funcionamiento de las escuelas y a mejorar la estabilidad social.

La vivienda asequible requiere una cantidad relativamente pequeña de subsidios explícitos necesarios para adoptar la IZ como una herramienta basada en el mercado. [ 15 ]

Crítica

La mayor parte de la evidencia académica existente indica que la IZ obligatoria (sin incentivos) restringe sustancialmente la oferta de nuevas viviendas, empeorando la asequibilidad. [ 4 ] [ 5 ] [ 16 ]

La zonificación inclusiva puede tener una baja producción de viviendas asequibles, que produjo aproximadamente 150.000 unidades durante varias décadas en los Estados Unidos . [ 17 ] Otros programas, como los Vales de Elección de Vivienda (que ayudan a aproximadamente dos millones de hogares) y el programa LIHTC han producido más de dos millones de viviendas asequibles.

La zonificación inclusiva puede dar lugar a una producción inestable de viviendas asequibles que se ve muy afectada por las condiciones del mercado inmobiliario local. [ 18 ]

Hay muy poca investigación sobre los resultados para los participantes en estos programas. Si bien estos programas de vivienda asequible, por definición, ofrecen unidades de menor costo que los municipios promueven como inclusivas, las restricciones de escritura impuestas a los participantes en estos programas dan lugar a disparidades económicas adicionales y otras dificultades que no enfrentan los propietarios de viviendas a precio de mercado. [ 19 ]

Algunos defensores afirman que la zonificación inclusiva puede tener el efecto contrario y, de hecho, reducir la vivienda asequible en una comunidad. Por ejemplo, en Los Ángeles, California, la zonificación inclusiva aparentemente aceleró la gentrificación, ya que se demolieron edificios antiguos y no rentables y se reemplazaron principalmente con viviendas de alquiler elevado y un pequeño porcentaje de vivienda asequible; el resultado neto fue una menor disponibilidad de vivienda asequible. En Nueva York, la zonificación inclusiva permite un aumento de hasta el 400 % en viviendas de lujo por cada unidad de vivienda asequible y un 400 % adicional de viviendas de lujo cuando se combina con el uso liberal de los derechos de desarrollo. Los críticos han afirmado que la vivienda asequible puede dirigirse a personas con ingresos de hasta 200 000 dólares mediante el uso indebido del ingreso medio del área, y ser utilizada como herramienta política por organizaciones vinculadas a diversos políticos. Comunidades de la ciudad de Nueva York como Harlem, el Lower East Side , Williamsburg, Chelsea y Hell's Kitchen han experimentado un desplazamiento secundario significativo debido al uso de la zonificación inclusiva.

Los detractores del sector inmobiliario señalan que la zonificación inclusiva impone un impuesto indirecto a los promotores, con el fin de desalentar la construcción en zonas con escasez de oferta. Además, para evitar que las viviendas asequibles se revendan con fines de lucro, las restricciones de escritura suelen fijar un precio máximo de reventa a largo plazo , eliminando así un beneficio potencial de la propiedad de la vivienda.

Los defensores del libre mercado se oponen a los intentos de corregir problemas sociales mediante la intervención gubernamental en los mercados . Argumentan que la zonificación inclusiva constituye una regulación onerosa del uso del suelo que agrava la escasez de viviendas.

Algunos propietarios señalan que el valor de sus propiedades disminuirá si familias de bajos ingresos se mudan a su comunidad. Otros, en cambio, consideran que sus preocupaciones son un claro ejemplo de clasismo y racismo disimulados.

Los residentes locales de Massachusetts iniciaron una demanda para luchar contra los proyectos de vivienda asequible. [ 20 ]

Otras batallas legales han ocurrido en California, donde muchas ciudades han implementado políticas de zonificación inclusiva que generalmente requieren que entre el 10% y el 15% de las unidades sean viviendas asequibles. [ 21 ] La definición de vivienda asequible incluye tanto viviendas de bajos ingresos como viviendas de ingresos moderados. En California, las viviendas de bajos ingresos generalmente están diseñadas para hogares que ganan entre el 51% y el 80% del ingreso medio, y las viviendas de ingresos moderados generalmente son para hogares que ganan entre el 81% y el 120% del ingreso medio. [ 21 ] Los desarrolladores han intentado combatir estos requisitos impugnando las ordenanzas locales de zonificación inclusiva a través del sistema legal judicial. En el caso Home Builders Association of Northern California v. City of Napa , el Tribunal de Apelaciones del Primer Distrito de California confirmó las ordenanzas de zonificación inclusiva de la Ciudad de Napa que requieren que el 10% de las unidades del nuevo proyecto de desarrollo sean viviendas de ingresos moderados en contra de la Home Builders Association que impugnó a la Ciudad de Napa. [ 22 ] Las ciudades también han intentado imponer requisitos inclusivos a las unidades de alquiler. Sin embargo, la Ley de Vivienda de Alquiler Costa-Hawkins prohíbe a las ciudades de California imponer limitaciones a las tarifas de alquiler de las unidades vacantes. [ 23 ] Posteriormente, los promotores inmobiliarios han ganado casos, como Palmer/Sixth Street Properties, LP v. City of Los Angeles (2009) , contra ciudades que impusieron requisitos de inclusión en las unidades de alquiler, ya que la ley estatal prevalece sobre las ordenanzas locales. [ 24 ]

Los grupos ciudadanos y los promotores inmobiliarios también han buscado otras maneras de fortalecer o revocar las leyes de zonificación inclusiva. Por ejemplo, el proceso de iniciativa y referéndum en California permite a los grupos ciudadanos o a los promotores inmobiliarios modificar las ordenanzas locales sobre vivienda asequible mediante votación popular. Cualquier ciudadano o grupo de interés puede participar en este proceso reuniendo al menos el número de firmas requerido para que la medida propuesta pueda incluirse en la papeleta electoral; una vez que se presentan suficientes firmas y la medida electoral es aprobada por los funcionarios electorales, generalmente se incluye en la papeleta para las próximas elecciones. [ 25 ] Un caso reciente es la Proposición C en San Francisco . Esta medida electoral se incluyó en la papeleta para las elecciones primarias de California de junio de 2016. Aprobada en junio de 2016, esta proposición modifica la carta constitutiva de la ciudad para aumentar el requisito de vivienda asequible para proyectos de desarrollo de 25 unidades o más. [ 26 ]

El choque entre estos diversos intereses se refleja en este estudio publicado por el grupo de expertos en políticas públicas de la Reason Foundation , de tendencia libertaria , y en la respuesta de una revisión por pares de dicha investigación. Los gobiernos locales reflejan y, en algunos casos, equilibran estos intereses contrapuestos. En California, la Liga de Ciudades ha creado una guía sobre zonificación inclusiva que incluye una sección sobre las ventajas y desventajas de estas políticas.

De los economistas

Los economistas afirman que la IZ funciona como un control de precios sobre un porcentaje de unidades y tiene efectos negativos similares a otros controles de precios ( control de alquileres ), ya que desalienta la oferta de nuevas viviendas. [ 27 ] También puede entenderse de forma similar a las tasas de impacto como un "impuesto inclusivo" sobre las unidades a precio de mercado, lo que eleva los precios de las nuevas unidades no controladas en ese desarrollo y, por lo tanto, disminuye el incentivo financiero para crear nuevas viviendas. [ 27 ]

Diferencias en las ordenanzas

Las ordenanzas de zonificación inclusiva varían sustancialmente entre los municipios. Estas variables pueden incluir:

  • Ordenanza obligatoria o voluntaria. Si bien muchas ciudades exigen viviendas inclusivas, muchas más ofrecen bonificaciones de zonificación, permisos acelerados, tarifas reducidas, subsidios en efectivo u otros incentivos para los promotores que construyen voluntariamente viviendas asequibles.
  • Porcentaje de viviendas destinadas a vivienda inclusiva. Este porcentaje varía considerablemente entre las distintas jurisdicciones, pero suele oscilar entre el 10 y el 30 %.
  • Tamaño mínimo del proyecto urbanístico al que se aplica la ordenanza. La mayoría de las jurisdicciones eximen a los proyectos más pequeños, pero algunas exigen que incluso los proyectos que solo representan una fracción de una vivienda de interés social paguen una tasa (véase más abajo).
  • Si las viviendas de inclusión social deben construirse en el mismo terreno. Algunos programas permiten la construcción de viviendas en las cercanías, en casos de necesidad.
  • Se plantea la cuestión de si se pueden pagar tasas en lugar de construir viviendas de interés social. Las tasas compensatorias permiten a un promotor inmobiliario eximirse de la obligación de construir viviendas de interés social. Si bien esto puede parecer contradictorio con el propósito de la zonificación inclusiva, en algunos casos el costo de construir una vivienda asequible en el terreno podría permitir adquirir varias viviendas asequibles en otro lugar.
  • Nivel de ingresos o precio definido como "asequible", y métodos de calificación del comprador. La mayoría de las ordenanzas parecen dirigir las viviendas inclusivas a hogares de ingresos bajos o moderados que ganan aproximadamente el ingreso medio regional o un poco menos. Por lo general, la vivienda inclusiva no crea viviendas para personas con ingresos muy bajos.
  • Ya sea que las unidades de vivienda inclusiva estén limitadas por precio o por tamaño (la ciudad de Johannesburgo , por ejemplo, ofrece ambas opciones) [ 28 ]
  • Aspecto e integración de las viviendas de interés social. Muchas jurisdicciones exigen que las viviendas de interés social sean indistinguibles de las viviendas a precio de mercado, pero esto puede aumentar los costes.
  • Longevidad de las restricciones de precios asociadas a las viviendas de inclusión y apreciación permitida. Las ordenanzas que permiten que el "descuento" expire esencialmente otorgan una ganancia inesperada, similar a la que obtendrían los propietarios a precio de mercado. A los municipios no les gusta esto porque significaría que tendrían que crear más unidades asequibles. En cambio, los participantes en estos programas se autosubsidian, aliviando a los municipios de la carga financiera de mantener estos programas en funcionamiento. Sin embargo, poner la mayor parte del trabajo y los subsidios sobre las personas en estos programas plantea interrogantes. Puede atrapar a las personas en programas de vivienda pública, haciendo casi imposible que se muden hasta su fallecimiento. Si no podían pagar una vivienda a precio de mercado hace 15 años, permanecer en una unidad que restringe la apreciación se convierte en una barrera significativa para salir de la vivienda pública. [ 29 ] Además, exigir a los participantes que realicen el mantenimiento y asuman todas las demás responsabilidades de los propietarios de una vivienda que es económicamente similar a un alquiler (ya que hay una apreciación limitada menos las cuotas de la HOA, los intereses, los impuestos, etc.) puede agregar más estrés relacionado con la vivienda.
  • Si la rehabilitación de viviendas se considera "construcción", ya sea de unidades a precio de mercado o asequibles. Algunas ciudades, como Nueva York, permiten a los promotores inmobiliarios contabilizar la rehabilitación de viviendas fuera del emplazamiento como una contribución a la inclusión social.
  • A qué tipos de construcción de viviendas se aplica la ordenanza. Por ejemplo, la construcción de viviendas en edificios de gran altura cuesta más por metro cuadrado (lo que eleva los costos de cumplimiento, quizás de forma prohibitiva), por lo que algunas ordenanzas las eximen del cumplimiento.

Ubicaciones de las viviendas

Las políticas de IZ pueden no dispersar eficazmente las unidades de bajos ingresos en toda la región. [ 30 ] En el condado de Suffolk, hay una concentración espacial de unidades IZ en barrios pobres. [ 30 ] El 97,7% de las unidades IZ se construyeron en solo el 10% del distrito censal de 1980 a 2000, que es el área con el barrio de menores ingresos junto con la concentración de minorías. [ 30 ] Las políticas de vivienda están controladas por el gobierno local en lugar del gobierno regional en el condado de Suffolk, Nueva York , que puede no considerar la distribución intermunicipal de hogares de bajos ingresos. [ 30 ] Las bonificaciones de densidad otorgadas a los promotores inmobiliarios por la provisión de unidades IZ han intensificado la concentración de unidades asequibles en barrios pobres (Ryan y Enderle citados en Mukhija, Das, Regus et al., 2012). [ 31 ]

Uso

Uso en Johannesburgo, Sudáfrica

El 21 de febrero de 2019, el Ayuntamiento de Johannesburgo aprobó su "Incentivos, Reglamentos y Mecanismos de Vivienda Inclusiva 2019". [ 28 ] Esta política es la primera de su tipo en Sudáfrica y ofrece cuatro opciones para la vivienda inclusiva (incluidas opciones con precio limitado, tamaño limitado o negociadas) donde al menos el 30% de las viviendas en nuevos desarrollos de 20 unidades o más deben ser viviendas inclusivas. [ 32 ]

Uso en los Estados Unidos

Más de 200 comunidades en los Estados Unidos tienen algún tipo de disposición de zonificación inclusiva. [ 33 ]

Las leyes de vivienda inclusiva obligatoria (MIH, por sus siglas en inglés) introducidas en 2016 exigen que entre el 20 % y el 30 % de la superficie residencial en los nuevos desarrollos y algunas renovaciones sea "permanentemente asequible para los neoyorquinos de bajos y medianos ingresos". Las unidades pueden ofrecerse en alquiler o en venta. [ 1 ]

El condado de Montgomery, Maryland , suele ser considerado pionero en el establecimiento de políticas de zonificación inclusiva. Es el sexto condado más rico de Estados Unidos, pero ha construido más de 10 000 viviendas asequibles desde 1974, muchas de ellas contiguas a viviendas a precio de mercado. [ 34 ]

Todos los municipios del estado de Massachusetts están sujetos al Capítulo 40B de las Leyes Generales de dicho estado, que permite a los promotores inmobiliarios eludir ciertas restricciones de zonificación municipal en aquellos municipios que tengan menos del 10 % de viviendas asequibles, según lo estipulado por ley. Los promotores que se acojan al Capítulo 40B deben construir un 20 % de viviendas asequibles, tal como se define en la ley. [ 35 ]

Todos los municipios del estado de Nueva Jersey están sujetos a la zonificación inclusiva impuesta judicialmente como resultado de la Decisión Mount Laurel de la Corte Suprema de Nueva Jersey y los actos subsiguientes de la legislatura estatal de Nueva Jersey. [ 36 ]

Un estudio de 2006 encontró que 170 jurisdicciones en California tenían alguna forma de vivienda inclusiva. [ 37 ] Esto fue un aumento del 59% con respecto a 2003, cuando solo 107 jurisdicciones tenían vivienda inclusiva. [ 38 ] Además, la ley estatal exige que el 15% de las unidades de vivienda producidas en áreas de proyectos de reurbanización deben ser asequibles. Al menos el 20% de los ingresos generados por un proyecto de reurbanización deben contribuir a viviendas de ingresos bajos y moderados. [ 21 ] Sin embargo, el gobernador Jerry Brown aprobó la AB 1X 26 que disolvió todas las agencias de reurbanización el 1 de febrero de 2012.

Sin embargo, la ordenanza de zonificación inclusiva para viviendas de alquiler de Los Ángeles , California, fue invalidada en 2009 por el Tribunal de Apelaciones de California para el Segundo Distrito de Apelaciones porque entraba en conflicto directo con una disposición de la Ley de Vivienda de Alquiler Costa-Hawkins del estado de 1996 que específicamente otorgaba a todos los propietarios el derecho a establecer la "tarifa de alquiler inicial" para las nuevas unidades de vivienda. [ 39 ]

La ordenanza de zonificación inclusiva de Madison, Wisconsin, relativa a la vivienda de alquiler, fue anulada por el Tribunal de Apelaciones del Cuarto Distrito de Wisconsin en 2006, debido a que dicho tribunal interpretó la zonificación inclusiva como un control de alquileres, lo cual está prohibido por la ley estatal. La Corte Suprema de Wisconsin rechazó la solicitud de la ciudad para revisar el caso. La ordenanza tenía una fecha de vencimiento prevista para febrero de 2009, a menos que el Consejo Municipal la prorrogara. El Consejo Municipal no prorrogó la ordenanza de zonificación inclusiva, por lo que esta expiró y ya no está en vigor.

Uso en Australia

La zonificación inclusiva se ha implementado en cierta medida en varios estados, especialmente en Australia Meridional y Nueva Gales del Sur . También existen algunas políticas al respecto en el Territorio de la Capital Australiana y en el estado de Victoria . [ 1 ]

La ciudad de Sídney ha establecido como obligatorio el uso de viviendas asequibles en zonas específicas a través del Plan City West. [ 1 ]

Uso en el Reino Unido

En el Reino Unido existe un sistema de planificación inclusiva de larga tradición (acuerdos de la Sección 106). [ 1 ]

Tipos de zonificación inclusiva

Zonificación inclusiva obligatoria

Algunos estudios han demostrado que los enfoques obligatorios serían cruciales para el éxito de los programas de zonificación inclusiva en términos de proporcionar un mayor número de viviendas asequibles. [ 40 ] A continuación se muestran algunos ejemplos que demuestran el mayor efecto de la práctica obligatoria sobre la práctica voluntaria: [ 41 ]

Véase también

Notas

  1. ↑ En exceso de alquileres pagados por otros inquilinos a precio de mercado, que en promedio tienen ingresos más bajos [ 7 ] : 25

Referencias

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