Compromiso y revisión

El método de compromiso y revisión facilita la acción internacional contra el cambio climático . Consiste en que cada nación se comprometa a realizar acciones concretas en respuesta al calentamiento global, las cuales presenta ante las Naciones Unidas . Tras la presentación de los compromisos, se lleva a cabo un proceso de revisión en el que las naciones evalúan el progreso de cada una hacia el cumplimiento de los mismos. Posteriormente, se pueden formular nuevos compromisos reforzados, y el proceso puede repetirse. ^{[ 1 ] [ 2 ] [ 3 ]}

El proceso de promesas y revisión se conoce a veces como un enfoque de negociación; cuando las naciones anuncian sus promesas por primera vez, estas pueden no ser definitivas. Una nación podría reforzar su promesa en respuesta a las de sus competidores, lo que puede incentivarla a aumentar su ambición climática si considera que puede hacerlo sin perder terreno frente a sus rivales comerciales. Además, a veces una nación que se siente especialmente amenazada por el cambio climático puede hacer concesiones no relacionadas con el clima a un socio comercial, a cambio de que este haga una promesa más firme. Sin embargo, la principal forma de aumentar las promesas es cuando el proceso se repite después de la fase de revisión. Se supone que cada ronda posterior de promesas implica un mayor nivel de compromiso para combatir el cambio climático. De ahí que a menudo se utilice la metáfora del aumento progresivo , ya que se supone que el fortalecimiento de las promesas es un proceso unidireccional. ^{[ 1 ] [ 2 ] [ 3 ]}

El sistema de compromisos y revisión se introdujo en 1991 como una posible vía para facilitar la acción global contra el cambio climático, pero tuvo poco uso a principios de la década de 1990. En 1995, la comunidad internacional lo rechazó, prefiriendo en cambio establecer objetivos de reducción de emisiones jurídicamente vinculantes. Debido a las dificultades para lograr un acuerdo internacional que reforzara el Protocolo de Kioto , que solo tuvo un éxito parcial, el sistema de compromisos y revisión se reintrodujo como parte del Acuerdo de Copenhague de 2009. Inicialmente visto como una medida provisional, para 2015 se había convertido en el enfoque central de los esfuerzos internacionales para fomentar la mitigación del cambio climático . Sin embargo, en las negociaciones que condujeron al Acuerdo de París de 2015 , se abandonó el nombre de compromisos y revisión; ahora los compromisos se denominan formalmente Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional . ^{[ 1 ] [ 2 ] [ 3 ] [ 4 ]}

El contenido previsto de los compromisos depende de la implementación específica del sistema de compromisos y revisión. Los compromisos con objetivos de reducción de emisiones de GEI suelen ser un elemento central, aunque los Estados tienen plena libertad para establecer dicho objetivo. Los Estados pueden optar por expresar su objetivo de reducción de diferentes maneras. Por ejemplo, en términos de reducciones absolutas en el volumen de GEI emitidos; para la implementación del Acuerdo de París, la mayoría de las naciones desarrolladas incluyeron este compromiso. Sin embargo, los Estados también pueden comprometerse a reducir las emisiones de GEI de otras maneras, como un porcentaje del crecimiento del PIB. Además de los objetivos de reducción de emisiones, los compromisos pueden incluir intenciones de implementar medidas de adaptación al cambio climático , así como políticas específicas a favor del clima a nivel sectorial, como el apoyo a diversos tipos de producción de energía sostenible . Los Estados nunca están obligados legalmente a cumplir los compromisos de sus promesas, pero su progreso está sujeto a revisión. ^{[ 2 ] [ 4 ] [ 5 ]}

The exact mechanism for reviews also varies depending on the specific implementation, and the review concept applies at several levels. Nations periodically review their own pledges, with a view to a one way increase in ambition. Pledges, both the level of commitment they contain, and actual progress in achieving the same, are also reviewed internationally, under the auspices of the UNFCCC. While the formal review processes run by the United Nations aim to be non adversarial, states can also be subject to informal reviews from NGOs, which can take a name and shame approach, though may also choose to "praise and encourage" nations that are doing more than comparable peers to limit climate change. In the implementation of pledge-and-review agreed at Paris in 2015, another level of review is the Global stocktake, where the pledges made by the world's nations are evaluated collectively.^[5][2][4]

The pledge-and-review system was first proposed by Japan in 1991. In December 1990, in response to the threat of climate change, the United Nations established the Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change. It had become apparent that getting nations^{[note 1]} to commit to legally binding emissions targets would be more challenging for greenhouse gas emissions (GHG) than it had been for emissions relating to sulphur pollution and depletion of the ozone layer. With the support of Britain and France, Japan made a proposal for a pledge-and-review system as an alternative. Various nations objected to the idea, however, so only a weakened form of pledge-and-review was included in the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) by the time it was signed at the 1992 Earth Summit. The pledge-and-review system was formally rejected at the first Conference of the Parties (COP) which took place in Berlin, 1995. The focus switched to negotiations aimed at legally binding emission reduction targets, as embodied by the 1997 Kyoto Protocol.^[1][3]

El Protocolo de Kioto solo pretendía imponer objetivos de reducción de emisiones a los países del Anexo (que en su mayoría correspondían a naciones industrializadas avanzadas a finales del siglo XX, además de algunas economías en transición). Los países que no pertenecían al Anexo, incluidos grandes emisores como China, no tenían objetivos. Incluso los países del Anexo no aceptaron todos los objetivos de reducción, especialmente Estados Unidos. En la Cumbre de Copenhague de 2009 , el enfoque principal fue fortalecer los objetivos de reducción de emisiones. Esto fracasó. Como medida de último recurso, Australia propuso reactivar el sistema voluntario de compromiso y revisión. Si bien el sistema fue rechazado formalmente para su adopción general, 89 países presentaron un compromiso de este tipo, incluidos los 27 Estados miembros de la UE que emitieron un compromiso conjunto. 47 de estas naciones no pertenecían al Anexo. Las naciones que habían asumido un compromiso en Copenhague eran responsables colectivamente de aproximadamente el 80 % de las emisiones globales de GEI, mucho más que el 25 % cubierto por los objetivos de Kioto en el primer período de compromiso o el 15 % cubierto por el período de compromiso acordado posteriormente en la Cumbre de Doha de 2012 . ^{[ 2 ] [ 3 ]}

El sistema de promesas y revisión establecido en Copenhague se formalizó en la Cumbre de Cancún de 2010. El sistema se fortaleció aún más en los años previos a la Conferencia de París de 2015 , aunque dejó de llamarse «promesas y revisión» y pasó a denominarse formalmente Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC). ^{[ 2 ] [ 3 ] [ 6 ]}

Existen tres enfoques generales para coordinar los esfuerzos de mitigación que las naciones pueden intentar negociar en conferencias internacionales. Establecer un precio al carbono . Aceptar objetivos de reducción de emisiones legalmente vinculantes impuestos de forma "de arriba hacia abajo" por un organismo central como una agencia de las Naciones Unidas. Y el sistema "de abajo hacia arriba" de compromiso y revisión, donde cada parte decide de forma autónoma su propia contribución. Estos enfoques pueden ser complementarios, aunque en diversos períodos ha habido desacuerdos sobre si el método principal a nivel mundial debería ser el de compromiso y revisión o el de objetivos de emisiones. Hasta aproximadamente 2010, las negociaciones internacionales se centraron principalmente en los objetivos de emisiones. Éxitos ambientales previos, como la reducción de las emisiones que causan la lluvia ácida , y especialmente el Tratado de Montreal , que condujo a la reducción de las emisiones que dañan la capa de ozono , sugirieron que los objetivos podrían ser efectivos. Sin embargo, en la práctica, ha sido mucho más difícil lograr que las naciones acuerden objetivos vinculantes relacionados con los GEI. E incluso cuando se han comprometido con un objetivo legalmente vinculante, no existe una forma confiable de hacer cumplir dicha ley internacional a una nación poderosa. Así pues, tras el relativo fracaso del Protocolo de Kioto y los intentos de establecer un conjunto de objetivos más eficaces en Copenhague, el sistema de compromisos y revisiones se convirtió en el enfoque dominante. A fecha de 2020, los esfuerzos internacionales para mejorar los mecanismos relacionados con el precio del carbono siguen en marcha. Salvo a nivel regional en la UE, las implementaciones reales se han producido hasta ahora principalmente a nivel nacional y subnacional (por ejemplo, en China o en algunos estados de EE. UU.). ^{[ 2 ] [ 3 ] [ 6 ]}

El progreso hacia la adopción del enfoque de compromiso y revisión puede verse a la luz de un intento de décadas por armonizar las opiniones entre el Grupo Paraguas liderado por EE. UU. y el resto del mundo, respecto a qué método de mitigación debería ser central en los acuerdos globales sobre el cambio climático. Los otros dos grandes grupos de negociación climática fueron la UE y el G77+China . Durante la década de 1990, el Grupo Paraguas estaba a favor tanto del enfoque de compromiso y revisión como del precio del carbono. ^{[ nota 2 ]} Pero gran parte de la UE y el G77+China prefirieron centrarse únicamente en objetivos de reducción de emisiones legalmente vinculantes, y en gran medida lograron su objetivo durante los noventa. El Protocolo de Kioto acordado en 1997 se centró principalmente en los objetivos de emisiones, con un papel limitado para el precio del carbono y sin lugar para el enfoque de compromiso y revisión. La participación de EE. UU. en las negociaciones climáticas globales ha tendido a variar según quién haya sido presidente. Hubo una participación cautelosa con Bush padre , liderazgo con Clinton , desvinculación con Bush hijo y liderazgo entusiasta con Obama . Los dos años (2009 y 2015) en los que hubo mayor progreso hacia el compromiso y la revisión coincidieron con los dos años en los que hubo el mayor reconocimiento aparente del liderazgo de EE. UU. entre los delegados climáticos del resto del mundo. En 2009, hubo mucho entusiasmo por el presidente Obama, lo que pudo haber sido una razón parcial por la que fue posible volver a poner el compromiso y la revisión sobre la mesa en la cumbre de Copenhague de 2009. Sin embargo, en general, Copenhague fue vista como un fracaso, lo que mermó la confianza en el liderazgo climático de Obama. Después de un relativo silencio sobre el clima durante dos años, las principales iniciativas climáticas nacionales anunciadas por primera vez en 2012 y promocionadas en las COP de Varsovia de 2013 y Lima de 2014 , hicieron que la confianza en el liderazgo climático de Obama alcanzara un nuevo pico justo antes de la conferencia de París de 2015, donde el compromiso y la revisión se convirtieron en el método central para coordinar los esfuerzos de mitigación del cambio climático. ^{[ 7 ] [ 8 ] [ 9 ] [ 4 ]}

A principios de la década de 1990, el sistema de promesas y revisión fue duramente criticado por grupos ambientalistas; por ejemplo, Climate Action Network lo calificó de "estrategia de cobertura y retirada". También ha sido criticado por académicos, especialmente después de que el sistema se reactivara en Copenhague, donde algunos lo consideraron "científicamente inadecuado" o "de segunda categoría". Sin embargo, otros académicos describieron el sistema de promesas y revisión como un "pilar esencial para la mitigación del cambio climático ". Una encuesta realizada a los participantes de la cumbre de Durban de 2011 reveló que la mayor preocupación respecto al sistema de promesas y revisión era la brecha entre lo prometido y el nivel de acción necesario para alcanzar el objetivo de 2 grados (limitar el calentamiento global a solo 2 °C por encima de las temperaturas preindustriales). A los participantes les preocupaba menos el carácter voluntario de las promesas, lo que sugiere que un sistema que careciera de compromisos jurídicamente vinculantes aún podría tener legitimidad internacional. Comparando a las ONG con los negociadores reales, el estudio encontró que en el caso de las ONG del Anexo 1, eran mucho más críticas con el compromiso y la revisión que los negociadores de las naciones del Anexo 1. Mientras que con las naciones no anexadas (principalmente las del Sur global), surgió el patrón opuesto. Las ONG no anexadas fueron menos críticas con el compromiso y la revisión en comparación con los negociadores no anexados. ^{[ 1 ] [ 2 ] [ 3 ] [ 6 ]} Los análisis económicos de la negociación del compromiso y la revisión sugieren que el procedimiento puede explicar el desarrollo exitoso de Kioto a París.