Valor público

Dentro del triángulo estratégico, el valor público también se denomina «entorno de la tarea». ^{[ 23 ]} Esto se debe a que, cuando un gestor público evalúa qué condiciones sociales puede mejorar el gobierno, debe considerar las necesidades de los individuos y las condiciones sociales valiosas en las que viven. ^{[ 23 ]} Cuando se utilizan los recursos del gobierno para cambiar ese entorno de la tarea, se crea valor público. ^{[ 23 ]}

Un factor determinante clave para que un gestor público logre generar valor público es la legitimidad y el apoyo que pueda obtener dentro de su entorno autorizador. ^{[ 22 ]} Este entorno autorizador está compuesto por todas las personas que pueden exigir responsabilidades a la organización, evaluar su desempeño y valor, y controlar los recursos que necesita para funcionar. ^{[ 22 ]} El entorno autorizador suele incluir a ciudadanos (es decir, votantes y contribuyentes), defensores (por ejemplo, sindicatos), la prensa, agencias gubernamentales y organismos de control no gubernamentales. ^{[ 23 ]}

La capacidad operativa se refiere a si el administrador público cuenta con suficiente personal y tiempo para utilizar los recursos gubernamentales a lo largo de una cadena de valor para generar los resultados deseados. ^{[ 23 ]} La cadena de valor puede describirse como la capacidad de generar el resultado deseado mediante el flujo de insumos a productos. ^{[ 23 ]} Las características clave de la cadena de valor radican en cómo los insumos fluyen hacia los productos. Esto incluye las actividades, los procesos, los procedimientos y los programas de una organización. ^{[ 23 ]} Casi todos los administradores públicos se enfrentarán a una baja capacidad operativa para poder cumplir con sus objetivos, por lo que a menudo solo es posible lograr el resultado mediante la colaboración con otros coproductores. ^{[ 23 ]}

El triángulo estratégico también puede utilizarse como marco analítico para evaluar materiales empíricos en la investigación. ^{[ 24 ]} En un estudio de Höglund et al. (2021) sobre el sector público sueco, se utilizó para analizar las prácticas de gestión estratégica y control de gestión en la Región de Estocolmo y, en particular, en la Unidad de Cultura. ^{[ 25 ]} Resulta complejo encontrar la alineación entre los tres puntos del triángulo estratégico en lo que respecta a la gestión estratégica y la creación de valor público. ^{[ 25 ]} Por lo tanto, el estudio intentó responder a la pregunta: "¿ Cómo permiten o limitan las prácticas de control de gestión la alineación estratégica?". ^{[ 25 ]}

El estudio se realizó mediante 34 entrevistas con 31 personas entre junio de 2017 y noviembre de 2019. ^{[ 25 ]} También se recopiló una variedad de documentos como parte de la recolección de datos. Los resultados de los investigadores se presentaron bajo tres proposiciones. ^{[ 25 ]}

La primera conclusión fue que “la alineación estratégica es vulnerable a las prácticas de control de gestión que se centran en gran medida en las mediciones de desempeño”. ^{[ 25 ]} Dado que el enfoque para crear valor público se centraba en el uso de objetivos visionarios, medidas de desempeño y sistemas de informes, los resultados fueron que el enfoque en las mediciones de desempeño generó una desalineación entre los tres puntos del triángulo estratégico. ^{[ 25 ]}

La segunda conclusión fue que “la alineación estratégica es vulnerable a las prácticas estandarizadas de control de gestión”. ^{[ 25 ]} El estudio encontró que, al estandarizar las prácticas de control de gestión, se produjo una falta de alineación entre el entorno de autorización y la capacidad operativa, ya que aumentó la carga administrativa. ^{[ 25 ]}

La conclusión final fue que “la alineación estratégica es vulnerable a las prácticas de control de gestión impulsadas políticamente”. ^{[ 25 ]} El estudio demostró que la interacción con los políticos implicaba un mayor enfoque en los objetivos a corto plazo y los resultados medibles, y que existían problemas con la microgestión política. ^{[ 25 ]} Esto resultó en una falta de capacidad operativa y una desalineación con el punto de creación de valor público en el triángulo estratégico. ^{[ 25 ]}

La fortaleza del triángulo estratégico como marco analítico radica en que reconoce las particularidades y los problemas contextuales del sector público. ^{[ 24 ] [ 26 ]}

Los gestores públicos pueden utilizar esta información para diez tareas distintas: (1) atender las demandas de rendición de cuentas de los funcionarios electos y del público; (2) presentar solicitudes de presupuesto; (3) realizar presupuestos internos; (4) iniciar análisis detallados de problemas de desempeño y posibles soluciones; (5) inspirar; (6) negociar contratos; (7) evaluar; (8) ayudar en la planificación estratégica; (9) mejorar la comunicación con el público para fomentar la confianza; y (10) mejorar. ^{[ 28 ] [ 29 ]} El propósito principal de la medición del desempeño es mejorar la eficiencia y la eficacia del servicio público, proporcionando así información a los funcionarios públicos. ^{[ 30 ]}

Los gestores públicos pueden utilizar la medición del desempeño para: (1) evaluar; (2) controlar; (3) presupuestar; (4) motivar; (5) promover; (6) celebrar; (7) aprender; y (8) mejorar. ^{[ 29 ]} Los líderes de los organismos públicos deben determinar primero los propósitos de gestión para los que se utilizará la medición del desempeño y, a continuación, seleccionar un conjunto de indicadores de desempeño que puedan respaldar eficazmente estos propósitos tanto directa como indirectamente. ^{[ 29 ]}

La medición del valor público se centra en los resultados e impactos, más que en los insumos y productos. ^{[ 28 ]} Esto incluye: (1) el logro de los resultados sociales deseados; (2) la satisfacción ciudadana; (3) la confianza en las instituciones; y (4) los elementos intangibles que contribuyen al bienestar público. ^{[ 27 ]}

El modelo de cadena de valor propone evaluar el valor público en varios puntos: insumos, programas, procedimientos, procesos, actividades, productos y resultados. ^{[ 31 ]} Algunos investigadores sugieren ampliar la evaluación para considerar la influencia de las políticas y los programas en diversas actividades. Esto implica que toda actividad relacionada con la creación de valor público debe ser evaluada. ^{[ 27 ]}

Los dos métodos distintos sugeridos por Moore ^{[ 31 ]} para evaluar el valor público son: (1) el enfoque de evaluación de programas/costo-beneficio y (2) el enfoque de gestión empresarial. ^{[ 31 ]} El primer enfoque, que utiliza técnicas tradicionales de evaluación de programas , se centra en la economía y la economía del bienestar para cuantificar las ventajas y desventajas de los programas o políticas públicas. ^{[ 27 ]}

Los métodos de Disposición a Pagar (DAP), Disposición a Aceptar (DAA) y Costo de Viaje son modelos numéricos que buscan cuantificar el valor monetario que los individuos asignan a los bienes y servicios públicos. ^{[ 27 ]} Sin embargo, se sabe que estas estrategias son poco confiables debido a su susceptibilidad a factores intangibles como la equidad ^{[ 32 ]} y la confianza pública. ^{[ 27 ]} Según Moore, ^{[ 31 ]} el segundo enfoque de gestión empresarial se considera más práctico en comparación con el enfoque inicial. Utiliza sistemas convencionales de medición del desempeño (PMS) que siguen siendo válidos si se interpretan para crear una medición que esté más en sintonía con el concepto de valor público.

Sin embargo, existen diversos desafíos a la hora de medir el valor público. Un problema significativo es la «paradoja de la prestación» (Spano, 2014, p.  4), ^{[ 27 ]} donde las mejoras en las métricas de medición cuantitativas pueden no corresponderse con la percepción ciudadana de la calidad del servicio. Esto pone de relieve las desventajas de depender únicamente de objetivos estadísticos. Otra dificultad reside en la adquisición de elementos intangibles del valor público, como la equidad, la confianza y la participación ciudadana, que son importantes para el desempeño del sector público a pesar de ser difíciles de medir. ^{[ 27 ]}

Si bien constituye un marco influyente dentro de la teoría de la gestión pública, este concepto también ha sido criticado por diversos motivos, como las implicaciones que tiene para la democracia, la falta de claridad conceptual y su utilidad en la práctica.

Ambigüedad en la definición

Ofrece oportunidades para criticar la teoría del valor público por su inexactitud. Sin embargo, es difícil definir qué significa realmente el valor público: los objetivos podrían abarcar fácilmente desde la satisfacción de las necesidades de la comunidad hasta la felicidad de las personas. Para sus detractores, esta vaguedad crearía una ilusión sobre la naturaleza de la gestión pública, lo que haría inviable la creación o el juicio del valor. El valor público es un concepto notoriamente nebuloso (aunque Moore, 1995, ofrece una definición integral como el resultado de acciones gubernamentales socialmente beneficiosas).

Esto significa que no está claro qué valores se están priorizando. Este potencial es particularmente problemático porque los gerentes y funcionarios públicos podrían definir el valor de manera diferente a los ciudadanos, lo que puede ayudar a impulsar una divergencia entre las prioridades del gobierno y las expectativas de la gente. Rhodes y Wanna argumentan que esto conduce a un estilo paternalista en el que los tomadores de decisiones creen saber qué es lo mejor para la gente sin una participación adecuada (2007, p.

Otro problema importante es la medición del valor público. Si bien el valor del sector privado suele medirse mediante cifras financieras, el valor público incluye elementos intangibles —como la confianza, la equidad y el bienestar social— que son difíciles de cuantificar. Por ejemplo, cuantificar el beneficio social resulta complicado cuando se trata de indicadores como la satisfacción ciudadana o la confianza en el gobierno. Kelly et al. Las herramientas de evaluación existentes no permiten medir resultados a largo plazo o de gran relevancia moral, como la justicia social o la sostenibilidad ambiental.

La rendición de cuentas se complica aún más por el hecho de que, cuando las mediciones no son fiables, los funcionarios públicos responsables del programa o la intervención deben justificar sus decisiones y demostrar si han generado beneficios (sobre todo en los casos en que solo existe una medición aceptable), y ser sometidos a un escrutinio aún mayor. Además, la exigencia de resultados inmediatos puede llevar a depender excesivamente de indicadores fáciles de medir pero insuficientes, lo que puede ir en detrimento de la creación de valor público en general.

Responsabilidad democrática

Otra crítica gira en torno a la posible controversia con la rendición de cuentas democrática. El énfasis de la teoría del valor público en la discrecionalidad gerencial podría elevar la posición de los funcionarios públicos por encima de la participación en la democracia directa. Rhodes y Wanna (2009) señalan que esta es una tendencia descendente que tiene implicaciones para las formas corporativistas de gobierno, ya que sitúa la experiencia gerencial por encima de los representantes electos y la opinión pública, lo que conlleva el riesgo de desdiferenciación y debilitamiento de la voz ciudadana en la formulación de políticas. Los gestores públicos podrían utilizar la discrecionalidad para crear valor público, sin necesariamente adherirse a preferencias que maximicen el bienestar (Bouckaert y Halligan, 2008).

Esto establece un tipo particular de cargo, posición y autoridad con el fin de mantener la tensión entre gestión y democracia. Si, por ejemplo, el valor lo juzgan los funcionarios públicos, existe el peligro de que sus decisiones no reflejen las preferencias del pueblo. Los críticos advierten que esto podría dejar la toma de decisiones en manos de tecnócratas no electos y menoscabar el debate democrático sobre políticas públicas.

Implementación práctica

Desbloquear el valor público en las instituciones gubernamentales es difícil de operacionalizar. La teoría del valor público combina eficiencia, legitimidad y prestación de servicios. La mayor dificultad para alinear estos objetivos en la práctica radica en que las prioridades políticas pueden ser contradictorias, los recursos son escasos y existen obstáculos para la implementación en todas partes. Los gestores públicos a menudo se enfrentan al reto de equilibrar las necesidades urgentes del presente con un futuro importante pero incierto, especialmente cuando los recursos son limitados.

Además, muchos de los obstáculos que debe superar la coproducción de valor público —un elemento central de la teoría— son de índole práctica. La participación de la ciudadanía y las partes interesadas en los procesos de toma de decisiones resulta difícil, ya que los desequilibrios de poder, la falta de confianza y los diversos intereses entre los distintos actores dificultan la consecución de soluciones. Alford y O'Flynn (2009) señalan que, si bien la coproducción promete una mayor inclusión, suele ser problemática en la práctica, especialmente cuando las instituciones gubernamentales no están dispuestas a cambiar o no son capaces de llevar a cabo la colaboración de manera eficaz.

Conclusión

Si bien la teoría del valor público puede mejorar la prestación de servicios públicos, no está exenta de posibles deficiencias; entre ellas se incluyen la ambigüedad conceptual, los desafíos de medición, las críticas respecto a la rendición de cuentas democrática y la operacionalización práctica. Si bien responder a estas críticas requerirá tiempo para perfeccionar los fundamentos intelectuales de la teoría, es necesario contar con instrumentos de medición de mayor calidad y mantener la participación democrática en los ámbitos relacionados con la creación de valor público. De lo contrario, la teoría corre el riesgo de generar expectativas excesivas sobre su contribución a un sector público más eficiente.