Referencia a la Ley de Valores

Reference Re Securities Act [2011] 3 SCR 837, 2011 SCC 66 ^{[ 2 ]} es una opinión histórica de la Corte Suprema de Canadá sobre una cuestión de referencia planteada acerca del alcance de la capacidad del Parlamento de Canadá para utilizar su poder en materia de comercio .

La regulación de valores en Canadá es singular, ya que este ámbito está regulado exclusivamente por los gobiernos provinciales y territoriales. Si bien estos gobiernos han trabajado para armonizar muchas de sus políticas, aún existe suficiente variación como para que los emisores de valores deban conciliarla para que sus títulos puedan negociarse entre los residentes de cada una de las jurisdicciones involucradas.

Desde la década de 1930, se ha debatido sobre la conveniencia de establecer un único regulador nacional de valores. En 2010, se publicó un proyecto de Ley de Valores de Canadá ^{[ 3 ]} y se planteó una cuestión de referencia ante la Corte Suprema de Canadá sobre su constitucionalidad.

La cuestión en debate era si la regulación de la industria de valores constituye un ejercicio válido del poder federal en materia de comercio . ^{[ 9 ]} En ese sentido, los argumentos se centraron en la aplicabilidad de los cinco criterios para dicho análisis que se identificaron previamente en General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing :

• La legislación impugnada debe formar parte de un marco regulatorio;
• El plan debe ser supervisado de forma continua por un organismo regulador ;
• La legislación debe ocuparse del comercio en su conjunto, y no de un sector industrial en particular;
• La legislación debe ser de tal naturaleza que las provincias, conjunta o individualmente, sean constitucionalmente incapaces de promulgarla; y
• El hecho de no incluir a una o más provincias o localidades en un plan legislativo pondría en peligro el buen funcionamiento del plan en otras partes del país.

Si la potestad en materia de comercio no se aplica, entonces la regulación de valores, al estar en esencia bajo la potestad de propiedad y derechos civiles , recae exclusivamente dentro de la jurisdicción provincial, ya que las doctrinas del doble aspecto y la supremacía no entrarían en juego.

Ambas partes coincidieron en que se cumplían los dos primeros criterios de General Motors , y los argumentos subsiguientes giraron en torno a los otros tres. Se presentaron numerosas alegaciones ante el Tribunal sobre esta cuestión. ^{[ 10 ]}

Hubo consenso general entre los observadores en que la decisión resultante afectará al federalismo canadiense más allá de la cuestión inmediata de la regulación de valores . ^{[ 11 ]}

El Tribunal sostuvo que, en su redacción actual, la Ley propuesta no es válida en virtud de la facultad general del gobierno federal para regular el comercio. ^{[ 12 ] [ 13 ]} Se centra principalmente en la regulación cotidiana de todos los aspectos de los contratos de valores dentro de las provincias, incluyendo todos los aspectos de la protección pública y las competencias profesionales. Estos asuntos siguen siendo esencialmente de competencia provincial, enmarcados en los derechos civiles y de propiedad de las provincias, y no están relacionados con el comercio en su conjunto.

[122] ... El problema de Canadá radica en que la Ley propuesta refleja un intento que va mucho más allá de estos asuntos de indudable interés y preocupación nacional, y se adentra en la regulación detallada de todos los aspectos de los valores. En este sentido, la Ley propuesta difiere de la legislación federal sobre competencia, que se ha considerado que se rige por el art. 91(2) de la Ley Constitucional de 1867. Regularía todos los aspectos de los contratos de valores dentro de las provincias, incluyendo todos los aspectos de protección pública y competencia profesional dentro de las provincias. La ley de competencia, por el contrario, regula únicamente los contratos y conductas anticompetitivas, un aspecto particular de la actividad económica que corresponde directamente al ámbito federal. En resumen, la Ley federal propuesta excede el interés legislativo del gobierno federal.

Ciertos aspectos de la Ley, destinados a abordar cuestiones de genuina importancia y alcance nacional que afectan al comercio en su conjunto de una manera distinta a las preocupaciones provinciales, incluyendo la gestión del riesgo sistémico y la recopilación de datos nacionales, parecen estar relacionados con la potestad general en materia de comercio. Respecto a estos aspectos de la Ley, las provincias, actuando individualmente o en conjunto, carecen de la capacidad constitucional para mantener un sistema nacional viable.

[103] Los riesgos sistémicos se han definido como “riesgos que provocan un ‘efecto dominó’ por el cual el riesgo de incumplimiento de un participante del mercado afectará la capacidad de otros para cumplir con sus obligaciones legales, desencadenando una cadena de consecuencias económicas negativas que se extienden por todo un sistema financiero” (MJ Trebilcock, Informe del Regulador Nacional de Valores (2010), párr. 26). Por definición, tales riesgos pueden eludir los límites provinciales y los métodos de control habituales. La legislación propuesta tiene como objetivo, en parte, responder a los riesgos sistémicos que amenazan al mercado canadiense en su conjunto. Sin pretender una enumeración exhaustiva, las siguientes disposiciones de la Ley propuesta parecen abordar o autorizar la adopción de reglamentos dirigidos al riesgo sistémico: los artículos 89 y 90 relativos a los derivados, el artículo 126(1) sobre las ventas en corto, el artículo 73 sobre la calificación crediticia, el artículo 228(4)(c) relativo a los reglamentos urgentes y los artículos 109 y 224 sobre la recopilación e intercambio de datos.

En resumen, el proyecto de ley excede las legítimas preocupaciones nacionales. Si bien la importancia económica y el carácter omnipresente del mercado de valores pueden, en principio, justificar una intervención federal cualitativamente diferente a la que pueden realizar las provincias, no justifican una toma de control total de la regulación del sector de valores, que es la consecuencia final de la legislación federal propuesta. Un enfoque cooperativo que permita un sistema que reconozca la naturaleza esencialmente provincial de la regulación de valores, al tiempo que permita al Parlamento abordar las preocupaciones genuinamente nacionales, sigue estando disponible y cuenta con el respaldo de los principios constitucionales canadienses y de la práctica adoptada por los gobiernos federal y provinciales en otros ámbitos de actividad.

[128] En resumen, aceptamos que la importancia económica y el carácter omnipresente del mercado de valores pueden, en principio, justificar una intervención federal cualitativamente diferente a la que pueden realizar las provincias. Sin embargo, por importantes que sean la preservación de los mercados de capitales y el mantenimiento de la estabilidad financiera de Canadá, no justifican una toma de control total de la regulación del sector de valores, que es la consecuencia última de la legislación federal propuesta. La necesidad de prevenir y responder al riesgo sistémico puede justificar una legislación federal relativa al problema nacional que plantea este fenómeno, pero no altera la naturaleza básica de la regulación de valores que, como se ha demostrado, sigue centrada principalmente en las preocupaciones locales de proteger a los inversores y garantizar la equidad de los mercados mediante la regulación de los participantes. Al considerar la Ley en su conjunto, como debemos hacerlo, estas preocupaciones locales siguen siendo el eje central de la legislación: su esencia y sustancia.

[129] Este no es un caso de un plan federal válido que incidentalmente interfiera con las competencias provinciales. No son los efectos incidentales del plan los que resultan constitucionalmente cuestionables, sino más bien el enfoque principal de la legislación, que excede la competencia federal. El gobierno federal, con razón, no invocó la doctrina de las competencias accesorias. Para aplicar dicha doctrina, el estatuto propuesto, considerado en su conjunto, debe ser válido, lo cual no es el caso. Además, observamos que no se nos ha solicitado nuestra opinión sobre el alcance de la autoridad legislativa del Parlamento en materia de regulación de valores bajo otras competencias federales, ni sobre la rama de comercio interprovincial o internacional del art. 91(2).

[130] Si bien la Ley propuesta debe considerarse ultra vires del poder general del Parlamento en materia de comercio, sigue estando disponible un enfoque cooperativo que permita un esquema que reconozca la naturaleza esencialmente provincial de la regulación de valores, al tiempo que permite al Parlamento abordar preocupaciones genuinamente nacionales.

[131] Las diversas propuestas presentadas a lo largo de los años para desarrollar un nuevo modelo de regulación de valores en Canadá sugieren que este asunto posee aspectos tanto centrales como locales. Esta misma conclusión puede extraerse de la experiencia de otras federaciones, aun cuando cada país tenga su propia historia constitucional e imperativos. El punto en común que emerge es que cada nivel de gobierno tiene jurisdicción sobre ciertos aspectos de la regulación de valores y puede colaborar con los demás para cumplir con sus responsabilidades.

[132] No corresponde a la Corte sugerir a los gobiernos de Canadá y las provincias el camino a seguir, emitiendo, de hecho, una opinión previa sobre la constitucionalidad de uno u otro plan alternativo. Sin embargo, cabe destacar la creciente práctica de resolver los complejos problemas de gobernanza que surgen en las federaciones, no mediante la mera lógica de la disyuntiva, sino buscando soluciones cooperativas que satisfagan las necesidades del país en su conjunto, así como las de sus partes integrantes.

[133] Este enfoque se sustenta en los principios constitucionales canadienses y en la práctica adoptada por los gobiernos federal y provinciales en otros ámbitos de actividad. La base de estos sistemas es el respeto que cada nivel de gobierno se profesa mutuamente en su ámbito de competencia. La cooperación es su motor. El principio de federalismo, fundamento del marco constitucional canadiense, exige nada menos.

Al abordar la naturaleza de esta cuestión en el contexto del federalismo canadiense, el Tribunal señaló:

[7] Es un principio fundamental del federalismo que tanto las competencias federales como las provinciales deben respetarse, y que una no puede utilizarse de manera que anule a la otra. Por el contrario, el federalismo exige un equilibrio que permita tanto al Parlamento federal como a las legislaturas provinciales actuar eficazmente en sus respectivas esferas. Aceptar la interpretación que hace Canadá de la competencia general en materia de comercio perturbaría, en lugar de mantener, dicho equilibrio. El Parlamento no puede regular la totalidad del sistema de valores simplemente porque algunos aspectos del mismo tengan una dimensión nacional.

[8] Por lo tanto, respondemos a la pregunta de referencia de forma negativa.

[9] El gobierno federal y las provincias tienen la facultad de ejercer sus respectivas competencias en materia de valores de manera armoniosa, en el espíritu del federalismo cooperativo. La experiencia de otras federaciones en el ámbito de la regulación de valores, si bien depende de sus propios requisitos constitucionales, sugiere que un enfoque cooperativo podría explorarse provechosamente, si así lo deciden nuestros legisladores, para garantizar que cada nivel de gobierno cumpla adecuadamente con su responsabilidad ante el público de manera coordinada.

[10] En este punto, es importante destacar que esta opinión consultiva no aborda la cuestión de cuál constituye el modelo óptimo para la regulación del mercado de valores. Si bien las partes presentaron pruebas y argumentos sobre las ventajas relativas de la regulación federal y provincial de los valores, la cuestión política de si un único régimen nacional de valores es preferible a múltiples regímenes provinciales no es competencia de los tribunales. Por consiguiente, nuestra respuesta a la pregunta de referencia se basa exclusivamente en el texto de la Constitución, los principios constitucionales fundamentales y la jurisprudencia pertinente.

El efecto inmediato de la decisión:

• La verdadera cuestión en juego era sobre la naturaleza del federalismo canadiense al tratar un asunto que no cae directamente dentro de la jurisdicción federal ni provincial. ^{[ 14 ]}
• La facultad en materia de comercio, tal como fue concebida originalmente en el caso Parsons y aclarada en el caso General Motors , sigue siendo una buena ley constitucional que no necesita ser revisada.
• La potestad en materia de propiedad y derechos civiles es adecuada para abordar los aspectos cotidianos de la regulación de valores, ya que no poseen una dimensión nacional. ^{[ 15 ]}
• Ciertos aspectos del proyecto de ley serían válidos, pero solo aquellos con dimensión nacional, elementos internacionales e interprovinciales, o que estén relacionados con la potestad penal.

El Gobierno Federal ha confirmado que no seguirá adelante con la ley propuesta. Actualmente se está debatiendo ampliamente sobre la mejor manera de llevar a cabo cualquier reforma. ^{[ 16 ] [ 17 ] [ 18 ] [ 19 ]}

Algunos observadores coinciden en que una autoridad reguladora nacional con un mandato más específico aún es posible bajo otras competencias federales, ^{[ 20 ]} al igual que la opción de instituir un marco de cooperación con las provincias. ^{[ 21 ]} Existe debate sobre la probabilidad de cooperación de las provincias. ^{[ 22 ] [ 23 ]} En enero de 2012, el Ministro de Finanzas, Jim Flaherty, declaró que se sigue trabajando con las provincias para crear un regulador nacional que funcione dentro de los límites que el Tribunal declaró que estaban dentro de la jurisdicción federal. ^{[ 24 ]}

También existe la preocupación de que, vistos según los principios generales de la opinión con respecto al límite entre la jurisdicción federal y el poder provincial en materia de propiedad y derechos civiles , los siguientes estatutos federales recientemente promulgados también puedan estar en terreno constitucionalmente inestable: ^{[ 25 ]}

• Ley de Protección de Información Personal y Documentos Electrónicos y
• Ley de lucha contra el spam en Internet y redes inalámbricas , así como
• Enmiendas adoptadas en 2012 para incorporar disposiciones sobre la gestión de derechos digitales a la Ley de Derechos de Autor.

• Lista de casos de la Corte Suprema de Canadá (Tribunal McLachlin)