Decentralisation in Japan

Decentralisation in Japan is a political reform to gain autonomy of the local territories in Japan. The plan officially began in 1981 because of the 1970s energy crisis and the disparity between Tokyo and other prefectures, that caused to streamline the administration to reduce a fiscal constrain. In 1983, reform committee was created to promote and monitor the plan, then the first stage of reform began in 1993 to 1999. The decentralization law enacted in 2000, which abolished the central government delegation system, but it was perceived as unfinished reform. The Trinity Reform in 2001 tried to solve local finance shortage, but it was unsuccessful.

First centralization process in Japan began in Hakuhō period around 7th century.^[1]Ritsuryō law system was introduced during this time which modeled from the system of the Emperor of China. In Medieval Japan, three Feudal Japan governments ruled by Shoguns. The last shogunate, Tokugawa shogunate, created the Daimyo system which granted feudal lords to rule the territories. The pressure of foreign traders made Tokugawa gave the power back to Emperor Meiji in 1867.^[2]

Meiji Restoration in 1871 made feudal lords turned into a governor over local territories in which became Prefectures of Japan. The Government of Meiji Japan then dismissed all feudal lords to become peerage and appointed new direct-reported governors.^[3] In 1873, the new tax law enacted, the local governments were allowed adjust the local tax rate, until 1896, the company tax was transfer to the central government.^[4]Itagaki Taisuke led civil moments to create a system of people participation, the Constitution of Japan and the National Diet, in 1889.^[3]

En 1919, Japón promulgó la primera Ley de Planificación Urbana de 1919 y la Ley de Edificios de Áreas Urbanas de 1919, ambas altamente centralizadas, que establecieron el sistema moderno de planificación urbana de Japón. La planificación urbana se aplicó primero a ciudades regionales y algunos municipios, siguiendo la Ordenanza de Mejora del Área Urbana de Tokio bajo la autoridad del Ministerio del Interior . Para 1930, la Ley de Planificación Urbana se había aplicado en 97 ciudades. Una descentralización de la planificación urbana comenzó en torno a la Guerra del Pacífico , de 1930 a 1945, debido a que la producción militar y otras industrias se dispersaron para aumentar la producción y reducir la vulnerabilidad a los bombardeos. Fue el comienzo de los planes integrales de prefecturas y municipios. Los gobiernos locales diseñaron planes maestros, caracterizados por la descentralización, tanto en términos de industrias militares como de planificación urbana. ^{[ 5 ]}

En 1929 se inició una reforma del sistema local que permitió a los gobiernos locales promulgar ordenanzas. ^{[ 6 ]} En 1940, Japón estableció esquemas de impuestos de distribución local (chiho-bunyozei) que consistían en el impuesto de reembolso (kanpu-zei) y el impuesto de asignación (haihu-zei). Jinno sostiene que estos constituyen un sistema tributario local centralizado, destinado a contribuir a la estabilidad de los gobiernos locales. ^{[ 7 ]}

Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial en 1946, la nueva Constitución de Japón introdujo una garantía directa para los gobiernos locales mediante los artículos 92 a 95 del Capítulo 8. En 1947, se promulgó la Ley de Autonomía Local (LAA) como ley fundamental de autonomía local, debido a principios poco claros: primero, "Las entidades públicas locales tendrán derecho a gestionar sus bienes, asuntos y administración, y a promulgar sus propias normas dentro del marco legal"; segundo, "el derecho a promulgar sus propias normas dentro del marco legal"; tercero, "el derecho a promulgar sus propias normas dentro del marco legal". La crítica radicaba en la controversia sobre qué funciones correspondían al gobierno central y cuáles a los gobiernos locales. ^{[ 8 ]} El poder del gobierno central era mucho mayor que el de los gobiernos locales. ^{[ 9 ]}

En 1949, la Misión Shoup recomendó que se fortalecieran las fuentes de ingresos locales y que se aboliera o racionalizara el subsidio del gobierno central. ^{[ 10 ]} Shoup mencionó que la planificación local o la planificación urbana, como ejemplo de servicios administrativos, podría delegarse completamente a los gobiernos locales. ^{[ 5 ]} El gobierno japonés estableció entonces un Comité para el Estudio de la Administración Local (Chihô gyôsei Chôsaiin kaigi), llamado Comité Kanbe, que publicó "Recomendaciones sobre la reasignación de los servicios administrativos" (gyôseijimu no saihaibun ni kansuru kankoku) en diciembre de 1950. En él se afirmaba que "la planificación urbana y los proyectos de planificación urbana serán responsabilidad de los municipios. Se modificarán las leyes para otorgar a los municipios poder autónomo para decidir e implementar asuntos relacionados con la planificación urbana", y se afirmaba que la Ley de Planificación Urbana de 1919 obstaculizaba la autonomía de las entidades locales, pero el Gobierno ignoró al comité. ^{[ 11 ]}

La nueva Ley de Planificación Urbana de 1968 (shin toshi keikaku hô) y la creación de la primera Agencia Nacional de Tierras (Kokudochô) en 1974 mostraron un intento involuntario de descentralización. ^{[ 12 ]} La Ley de Planificación Urbana en las comunidades locales especificaba audiencias públicas, reuniones explicativas, exhibiciones del borrador del plan y un sistema mediante el cual se podían presentar opiniones escritas del público. ^{[ 13 ]} Aunque se emitieron muchos intentos para mejorar las comunidades locales, los impuestos recaudados en Japón todavía iban en un 68% al gobierno central y en un 32% a los gobiernos locales. ^{[ 14 ]} Hubo una mejora lenta en la descentralización, pero el Japón de posguerra todavía luchaba por aumentar el nivel de autonomía de las comunidades locales. ^{[ 15 ]}

La Ley de Autonomía Local también fue revisada en 1969, exigiendo a los gobiernos locales la elaboración de un Plan Básico (kihon keikaku) con visión de futuro para su desarrollo económico y social a largo plazo, con una duración aproximada de 25 años. Este plan debía ser aprobado por el consejo local electo como parte de una planificación integral vinculada a la decisión fiscal local. ^{[ 16 ]}

La crisis energética de Japón en la década de 1970 provocó una desaceleración económica. El Gabinete debatió la racionalización de las entidades y funciones gubernamentales, y uno de los métodos propuestos fue la descentralización . En 1979, se creó el Consejo de Investigación del Sistema de Gobierno Local como órgano asesor de la Oficina del Primer Ministro . ^{[ 17 ]}

A finales de la década de 1980, la burbuja económica de Japón acentuó la disparidad entre Tokio y las demás prefecturas. A principios de la década de 1990, el debate social impulsó un proceso de descentralización. Sus defensores creían que un sistema centralizado no podía satisfacer las diversas demandas de las distintas comunidades locales. Algunos líderes locales se sentían agobiados por la excesiva intervención del gobierno central. Los medios de comunicación criticaron el derroche de fondos públicos, dado el gran esfuerzo que suponía solicitar incluso subvenciones muy pequeñas. ^{[ 18 ]}

En 1981, el gabinete de Zenkō Suzuki creó la Comisión Ad Hoc de Reforma Administrativa (CAR, Rinji Gyosei Chosakai) para recomendar un plan de reforma descentralizado. La CAR presentó el informe final al gabinete de Yasuhiro Nakasone bajo el lema: «Reconstrucción financiera sin aumentos de impuestos». Los académicos lo interpretaron como una señal temprana de descentralización. En 1983, se estableció el Consejo para la Promoción de la Reforma Administrativa (CPAR, Gyousei Kaiakaku Suishin Shingikai) para reemplazar a la CAR y supervisar y promover la reforma administrativa. ^{[ 19 ]}

El programa de finanzas públicas locales (LPFP) establece que, con base en la Ley de Impuestos de Asignación Local, el gabinete debe presentar estimaciones oficiales de ingresos y gastos para todos los gobiernos locales a la Dieta. ^{[ 42 ]} Parte del programa es la Subvención de Impuestos de Asignación Local (LATG), una subvención incondicional que se otorga a cada gobierno local mediante un cálculo fijo. Dos objetivos principales son igualar las disparidades en los recursos fiscales y garantizar bienes y servicios públicos. La ley exige que los gobiernos locales proporcionen bienes y servicios públicos al menos para cumplir con la obligación legal.

La proporción de ingresos públicos locales seguía siendo un tercio de los ingresos públicos de Japón en 2006, pero los gobiernos locales reciben dos tercios de los ingresos públicos de Japón. Este ha sido un problema financiero para los gobiernos locales desde la década de 1990. ^{[ 45 ]} En comparación con otros países de altos ingresos, los impuestos de los gobiernos locales de Japón son excepcionalmente bajos; en cambio, las subvenciones del gobierno central son excepcionalmente altas. ^{[ 46 ]}

En 2002, los ingresos locales se compusieron de impuestos locales (36%), LATG (20%), desembolsos del gobierno central (transferencias financieras de los ministerios) (14%), préstamos (14%), gastos varios (13%) y otros cargos o tasas (3%). Entre 1990 y 1995, los impuestos locales, la mayor parte de los ingresos locales, oscilaron entre el 35% y el 37%. Esto se debe a que los impuestos locales provienen de impuestos personales y corporativos, que fluctúan según la economía. En contraste, los bonos locales aumentaron anualmente del 8% al 17% entre 1990 y 1995. El LATG también aumentó. ^{[ 47 ]}

Las emisiones de bonos de los gobiernos locales representaban el 70% de la deuda pública local en 2002. El 15% de la deuda provenía de empresas públicas locales , que operaban con déficit . La relación deuda/PIB de los gobiernos locales había aumentado del 15% en 1991 a más del 40% en 2004, lo que representaba el equivalente al ingreso nacional bruto de Francia . ^{[ 48 ]}

Debido a las dificultades fiscales, muchos gobiernos locales intentaron reducir gastos. En 2000, el Gobierno Metropolitano de Tokio redujo los salarios de los empleados en un 4% durante dos años. En 2002, la prefectura de Tottori redujo los salarios y bonificaciones de 11.500 empleados en un 5% durante tres años. En 2006, la prefectura de Osaka despidió a 3.000 empleados y redujo el gasto en proyectos de construcción en un 10%. Otra forma de afrontar las dificultades es añadir nuevos tipos de impuestos. En 2000, la ciudad de Yokohama añadió impuestos a las apuestas, como las carreras de caballos y los salones de pachinko. El distrito de Minato-ku de Tokio añadió un impuesto a las máquinas expendedoras de cigarrillos . La prefectura de Yamanashi añadió un impuesto a las carreteras. El distrito de Suginami-ku añadió una tarifa de 5 yenes a cada bolsa de plástico en los supermercados. ^{[ 49 ]}

La autonomía de los gobiernos locales para recaudar impuestos sigue siendo problemática. En 2000, el intento del gobernador de Tokio, Ishihara Shintaro , de imponer un impuesto a los bancos fracasó, ya que una sentencia judicial detuvo la iniciativa después de que veintiún bancos llevaran el asunto a los tribunales. ^{[ 50 ]} Schebath sugiere una reforma del sistema tributario que debería incrementar la autonomía financiera local. Jinno también sugiere que el impuesto al consumo y el impuesto sobre la vivienda deberían constituir ingresos de los gobiernos locales para garantizar la estabilidad de sus recursos financieros. ^{[ 51 ]}

Japón cuenta con un sistema de gobierno local de dos niveles, con 47 prefecturas y 1718 municipios en 2018, incluyendo ciudades, pueblos y aldeas. Alrededor del 60 % del gasto público japonés se destina a los territorios locales. ^{[ 52 ]}

Los municipios y las prefecturas representan aproximadamente el 30 % y el 28 % del presupuesto gubernamental total. El presupuesto municipal proviene de transferencias intergubernamentales (31 %), de las cuales el 15 % corresponde a LAGT y el 15 % a desembolsos del Tesoro Nacional. El 69 % restante de los ingresos municipales proviene de impuestos (34 %), bonos (10 %) y otros recursos independientes (25 %). Los impuestos locales consisten en el impuesto sobre la renta (43 %) y el impuesto sobre la propiedad en los municipios (44 %). Las tasas del impuesto sobre la renta municipal son prácticamente uniformes en todo el país, ya que los gobiernos locales no pueden determinarlas, pero las tasas del impuesto sobre la propiedad pueden ajustarse dentro de un rango limitado, fijado por el gobierno central. La captación de fondos mediante bonos también está limitada por el gobierno central. ^{[ 53 ]}

Desde la entrada en vigor de la ley de descentralización en vigor en 1999 hasta el año 2014, los consejos locales desempeñaron un papel débil en la actividad legislativa. Resulta inusual que los consejos locales tengan un papel activo como órgano legislativo: solo el 9,6 % rechazó la legislación propuesta por los alcaldes en 2013, y el porcentaje que presentó revisiones a los alcaldes fue de tan solo el 18,6 % ese mismo año. Solo el 11,0 % de los consejos locales presentó una propuesta de ordenanza ese año; en cambio, la mayoría depende del fuerte papel de los alcaldes como legisladores y se les considera meros instrumentos de aprobación para el órgano administrativo. ^{[ 54 ]}

Según una encuesta realizada en 2006 a 408 municipios recientemente fusionados, el 60% de los encuestados consideró que una fusión reciente por su parte influyó en la imagen del municipio, y la mayoría indicó un efecto positivo. ^{[ 55 ]}

Ichiro Aoki of the Policy Research Institute Ministry of Finance Japan, criticised the Local Allocation Tax Grant (LATG) which guarantees the ideal income of the local governments that LATG is unsustainable and lack of transparency of a decision-making process. Other points are lack of tax collection in local level, difficulty of prefecture tasks that overlapping with the central government.^[57]

Niimura sees that the reform since 1993 to 2006 had been a failure, both financial management and autonomy level. It was not start from "bottom-up", but "top-down", Second, it was pressured because the need to reduce the fiscal trouble from the economic slowdown, third, the dependent character of local governments has remains after the reform. Niimura suggests that local governments should encourage people to participate and collaborate between local governments and local people.^[58]

Ikuta concluded that, while there are cases of successful mergers embrace the common characteristics of the region as a whole, there are as well many merged municipalities that struggled with the new shared regional image and identity. The Great Heisei Amalgamations also undertook by misunderstanding of regional brands, medium- and long-term regional competitiveness for achieving the local identity. It needed to be handled with a framework of post-merger period.^[59]

Naito and Oki pointed out that current local tax system is not appropriate since Japan is the only country where the local allocation of tax revenues sources is heavily skewed of corporate income taxes which are very volatile revenue source. Naito and Oki suggest that the central governments should adopt federal countries' tax system, to increase the weight of personal income taxes and consumption taxes in local taxes, and reduce the weight of corporate income taxes in local taxes. The method of calculation should gain more opportunities for local governments to participate, or decrease the complex adjustment. They also suggest to limit the allocation taxes, not to surpass the rate of nominal GDP growth.^[60]

Shirai concluyó los crecientes problemas en las finanzas públicas locales japonesas en 4 partes: primero, la contabilidad actual basada en efectivo muestra una posición financiera poco realista de los gobiernos locales; segundo, el LATG para los gobiernos locales de bajos ingresos es un proceso ineficiente y rígido; tercero, los trabajos administrativos relacionados con la seguridad social, por ejemplo, deberían transferirse completamente al gobierno central, para realizar en general una política de redistribución de ingresos más eficiente; ^{[ 61 ]} cuarto, las calificaciones locales y las primas de los bonos no se basan en el mercado ni reflejan la solidez de la posición fiscal. ^{[ 62 ]}

• Ministro de Estado para la Reforma de la Descentralización
• Divisiones administrativas de Japón
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