Tesoro de Su Majestad contra Ahmed

HM Treasury v Ahmed [2010] UKSC 2 es un caso de derecho constitucional y derechos humanos del Reino Unido relativo a la Ley de las Naciones Unidas de 1946 y los poderes que otorga al ejecutivo para emitir órdenes de control del terrorismo .

En virtud del artículo 1 de la Ley de las Naciones Unidas de 1946 , el Reino Unido promulgó la Orden de 2006 sobre Terrorismo (Medidas de las Naciones Unidas) y la Orden de 2006 sobre Al-Qaeda y los Talibanes (Medidas de las Naciones Unidas), para cumplir con sus obligaciones en virtud del artículo 25 de la Carta de las Naciones Unidas y dar efecto a la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de la ONU . El objetivo era prevenir la financiación del terrorismo. Estas órdenes permitían la congelación de los activos económicos, salvo los gastos básicos, de cualquier persona designada por ellas. El artículo 4(1)(2) de la Orden sobre Terrorismo permitía al Tesoro designar a cualquier persona de la que tuviera motivos razonables para sospechar que «está o podría estar» ayudando al terrorismo. El artículo 3(1)(b) de la Orden sobre Al-Qaeda establecía que las personas incluidas en la lista del «comité de sanciones» del Consejo de Seguridad de la ONU eran personas designadas. El Tesoro había designado a Mohammed Jabar Ahmed, así como a Mohammed al-Ghabra y Hani El Sayed Sabaei Youssef , como sospechosos; sus cuentas bancarias fueron congeladas, aunque se les concedieron licencias para recibir prestaciones de la seguridad social. Solicitaron que se anulara la orden. ^{[ 1 ]}

Collins J sostuvo que las órdenes eran ultra vires de la Sección 1 de la Ley de las Naciones Unidas de 1946 y las anuló, junto con las instrucciones. En apelación, el Tribunal de Apelación admitió parcialmente la apelación del Tesoro. Si se eliminaban las palabras "o puede ser" del criterio de sospecha razonable en el que se basaban las instrucciones del Tesoro, entonces el artículo 4 de la Orden de Terrorismo era válido. La Orden de Al-Qaeda también era legal, aunque una persona designada aún podía solicitar una revisión judicial de su designación. Ahmed solicitó entonces una revisión judicial por estar en la lista, o alternativamente solicitó que se anulara la Orden de Al-Qaeda. El juez de primera instancia declaró entonces que la Orden de Al-Qaeda era ultra vires con respecto a Ahmed, pero no la anuló. El Tesoro apeló directamente ante la Corte Suprema .

El Tribunal Supremo sostuvo que los derechos fundamentales solo podían ser anulados mediante una disposición expresa o por implicación necesaria, por lo que la redacción general del artículo 1 de la Ley de las Naciones Unidas de 1946 no facultaba al gobierno para dictar la Orden. La Resolución 1373 (2001) no estaba formulada en términos de sospecha razonable, por lo que, al introducir tal criterio, la Orden de Terrorismo (Medidas de las Naciones Unidas) de 2006 excedió lo necesario para cumplir con la Resolución. Esto significó que la Orden de Terrorismo fue ultra vires .

Respecto a la Orden contra Al-Qaeda, el Tribunal Supremo sostuvo ( con el voto disidente de Lord Brown ) que esta daba efecto al procedimiento del comité de sanciones, el cual carecía de garantías procesales básicas. Esto privó a las personas designadas del derecho fundamental a acceder a un recurso judicial efectivo. Por consiguiente, el artículo 3(1)(b) de la Orden contra Al-Qaeda fue declarado inconstitucional .

Respecto a la solicitud del Tesoro para la suspensión de la orden judicial, se dictaminó que el tribunal no debía prestarse a un procedimiento diseñado para oscurecer el efecto de su sentencia y, por lo tanto, ninguna parte de la orden judicial sería suspendida.

Lord Hope (con el acuerdo de Lord Walker y Lady Hale ) dijo lo siguiente.

61. Considero que, al introducir la prueba de sospecha razonable como medio para dar efecto a la SCR 1373(2001), el Tesoro excedió sus facultades en virtud del artículo 1(1) de la Ley de 1946. Este es un claro ejemplo de un intento de afectar negativamente los derechos básicos del ciudadano sin la autorización expresa del Parlamento, un proceso que Lord Browne-Wilkinson condenó en R v Secretary of State for the Home Department, Ex p Pierson [1998] AC 539. Como dijo Lord Hoffmann en R v Secretary of State for the Home Department, Ex p Simms [2000] 2 AC 115, 131, los derechos fundamentales no pueden ser anulados por palabras generales o ambiguas. La ausencia de cualquier indicio de que el Parlamento tuviera en mente la imposición de restricciones a la libertad de los individuos cuando se debatían las disposiciones de la Ley de 1946 hace imposible afirmar que afrontara directamente esos efectos y estuviera dispuesto a aceptar el coste político cuando se promulgó dicha medida. En mi opinión, la Orden de Transacción es ultra vires sección 1(1) de la Ley de 1946 y, sujeto a lo que diga sobre la fecha en que estas órdenes deberían entrar en vigor, tanto ella como las instrucciones que se han hecho en virtud de ella en los casos de A, K, M y G deben ser anuladas.

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73. Las resoluciones del Consejo de Seguridad que se debatieron en el caso [ Al-Jedda ] se adoptaron en virtud del artículo 42 de la Carta, y no, como en este caso, en virtud del artículo 41. Pero el Sr. Singh no sugirió, a mi juicio correctamente, que pudiera distinguirse por ese motivo. Lo que sí sugirió fue que la Gran Sala del Tribunal Europeo de Derechos Humanos , ante la cual se examinará el caso Al-Jedda , podría llegar a una opinión diferente sobre este asunto, especialmente a la luz de la decisión del TJUE en el caso Kadi contra el Consejo de la Unión Europea . Señaló que, dado que la prohibición de la pena de muerte, a diferencia de la prohibición de la tortura, no es ius cogens , la conclusión lógica del enfoque de Al-Jedda era que una instrucción del Consejo de Seguridad de que quienes sean declarados culpables de actos terroristas deben ser condenados a muerte tendría que prevalecer sobre el artículo 2 del Convenio y el artículo 1 del Protocolo 13 (el Protocolo sobre la pena de muerte). Podría argumentarse que esto llevaba el efecto del artículo 103 demasiado lejos: véase Soering v United Kingdom (1989) 11 EHRR 439. Lo mismo podría decirse de las violaciones de los derechos del Convenio que resultaron de que las SCR establecieran el tipo de régimen de congelación que la AQO pretendía implementar, especialmente en vista de su efecto indefinido y la falta de acceso efectivo a un tribunal independiente para la resolución de impugnaciones a las decisiones sobre la inclusión y exclusión de la lista.

74. No creo que corresponda a este tribunal predecir cómo se interpretaría en Estrasburgo el razonamiento de la Cámara de los Lores en el caso Al-Jedda . Por el momento, debemos partir de la base de que el artículo 103 no admite excepciones y que los derechos reconocidos en el Convenio se enmarcan en la categoría de obligaciones derivadas de un acuerdo internacional, sobre las cuales deben prevalecer las obligaciones derivadas de la Carta. El hecho de que los derechos que G pretende invocar en este caso formen parte del derecho interno no altera esta conclusión. Como señaló memorablemente Lord Bingham en R (Ullah) v Special Adjudicator [2004] 2 AC 323, párrafo 20, el Convenio es un instrumento internacional, cuya correcta interpretación solo puede ser expuesta con autoridad por el tribunal de Estrasburgo. Corresponde al Tribunal de Estrasburgo proporcionar la orientación autorizada necesaria para que todos los Estados contratantes puedan adoptar una posición uniforme sobre hasta qué punto, si es que lo hacen, los derechos de la Convención, o alguno de ellos, pueden prevalecer sobre sus obligaciones en virtud de la Carta de las Naciones Unidas.

75. Pero esto deja abierta la consideración de cómo puede considerarse la posición bajo el derecho interno. El Sr. Singh sostuvo que la obligación en virtud del artículo 25 de la Carta de dar efecto a las SCR que ordenan las medidas que deben tomarse contra Usama bin Laden , Al-Qaeda y los talibanes tenía que respetar los principios básicos de nuestro propio ordenamiento jurídico. Dos derechos fundamentales estaban en juego en el caso de G, y como se encontraban en el derecho interno, su derecho a invocarlos no se vio afectado por el artículo 103 de la Carta de las Naciones Unidas. Uno era el derecho al disfrute pacífico de su propiedad, que solo podía ser interferido por palabras legislativas claras: Entick v Carrington (1765) 19 Howell's State Trials 1029, 1066, por Lord Camden CJ . El otro era su derecho de acceso sin impedimentos a un tribunal: R (Anufrijeva) v Secretary of State for the Home Department [2004] 1 AC 604, párr. 26, por Lord Steyn . Como lo expresó el vizconde Simonds en Pyx Granite Co Ltd v Ministry of Housing and Local Government [1960] AC 260, 286, el derecho del ciudadano a acceder a los tribunales de Su Majestad para la determinación de sus derechos no puede excluirse salvo por una disposición expresa. Como señaló el Sr. Singh, ambos derechos están amparados por el principio de legalidad, que constituye la base de la relación entre el Parlamento y el ciudadano. Los derechos fundamentales no pueden ser anulados por disposiciones generales. Esto solo puede hacerse mediante lenguaje expreso o por implicación necesaria. Por lo tanto, el Tesoro no podía utilizar sus facultades, conforme a la redacción general del artículo 1(1) de la Ley de 1946, para someter a los individuos a un régimen con tales efectos.

76. Acepto la proposición del Sr. Singh de que, dado que los derechos fundamentales no pueden ser anulados por términos generales, el artículo 1 de la Ley de 1946 no otorga autoridad para anular los derechos fundamentales del individuo. No lo hace ni expresa ni implícitamente. La cuestión es si la designación de G en virtud de la Ordenanza de Calidad de la Vida (AQO) tiene ese efecto. En cierta medida, debe tratarse de una cuestión de grado. Es posible que los redactores del artículo 1 previeran cierta injerencia en el derecho al disfrute pacífico de la propiedad, ya que autoriza la adopción de medidas para la detención, el enjuiciamiento y el castigo de las personas que infrinjan la Orden. En ese sentido, las medidas coercitivas para que dichas medidas se apliquen eficazmente pueden considerarse dentro de su ámbito de aplicación. Sin embargo, debe llegar un punto en que la intrusión en el derecho al disfrute de la propiedad sea tan grande, tan abrumadora y tan permanente que la ausencia de medios efectivos para impugnarla signifique que esto solo pueda llevarse a cabo bajo la autoridad expresa del Parlamento.

Este caso anuló el método mediante el cual, a través de Órdenes Estatutarias, el Reino Unido cumplió con la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU. Obligó al gobierno de Gordon Brown a concebir y aprobar en el plazo de una semana la Ley de Congelación de Activos Terroristas (Disposiciones Temporales) de 2010 .

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