Presupuesto público

La presupuestación pública es un campo de la administración pública y una disciplina dentro del estudio académico de la misma. La presupuestación se caracteriza por sus enfoques, funciones, formulación y tipología.

Los autores Robert W. Smith y Thomas D. Lynch describen la presupuestación pública a través de cuatro perspectivas: incrementalismo , planificación integral , toma de decisiones y gestión . El político ve el proceso presupuestario como "un evento político llevado a cabo en la arena política para obtener ventaja política". ^{[ 1 ]} El economista ve la presupuestación como una cuestión de asignación de recursos en términos de costo de oportunidad, donde asignar recursos a un consumidor quita recursos a otro consumidor. ^{[ 1 ]} El papel del economista, por lo tanto, es proporcionar a los responsables de la toma de decisiones la mejor información posible. La perspectiva del contador se centra en el valor de la rendición de cuentas en la presupuestación, que analiza la cantidad presupuestada en relación con los gastos reales, describiendo así la "sabiduría de la política original". ^{[ 1 ]} La perspectiva del administrador público de Smith y Lynch sobre un presupuesto es una herramienta de política para describir la implementación de políticas públicas . Además, desarrollan una definición operativa:

Un "presupuesto" es un plan para la realización de programas relacionados con objetivos y metas dentro de un período de tiempo definido , que incluye una estimación de los recursos necesarios , junto con una estimación de los recursos disponibles , generalmente comparada con uno o más períodos anteriores y que muestra las necesidades futuras . ^{[ 1 ]}

La presupuestación pública se refiere al proceso de asignación y gestión de fondos públicos, generalmente a cargo de un gobierno u otra organización pública. Implica establecer prioridades, estimar los ingresos, determinar los niveles de gasto y supervisar el uso de los fondos.

Gestión de recursos:

La gestión de recursos es un aspecto importante del presupuesto público, ya que implica la asignación, utilización y seguimiento de recursos financieros, humanos y de otro tipo. Algunas consideraciones clave en la gestión de recursos del presupuesto público incluyen: priorización, eficiencia, rendición de cuentas, transparencia y flexibilidad. ^{[ 2 ]} Los presupuestos públicos son de mayor tamaño, sin embargo, la responsabilidad de los mismos se asigna a un número relativamente pequeño de representantes ejecutivos. Los autores Robert D. Lee, Jr. y otros argumentan que los gobiernos no utilizan todos los recursos disponibles, aunque esto se ha violado en los Estados Unidos durante épocas de grandes crisis como la Segunda Guerra Mundial . Por otro lado, sugieren que durante los períodos no afectados por la crisis, la mayor parte del Producto Interno Bruto es gestionado por el sector privado. Los gobiernos tienen un poder casi ilimitado para decidir cuánto dinero se utilizará para fines públicos, mientras que el sector privado depende de su capacidad para vender su producto en el mercado. ^{[ 3 ]}

Motivación de lucro:

La motivación del sector privado se basa en la maximización de beneficios . Es una forma de evaluar el éxito del sujeto privado. El éxito del gobierno no puede medirse en términos de beneficios, ya que la mayoría de las actividades que gestiona no son rentables. Sin embargo, existen algunas actividades gubernamentales que generan beneficios que no siempre pueden cuantificarse en términos monetarios, aunque reconocemos el beneficio que aportan dichos programas. Los autores Robert D. Lee Jr. y otros ofrecen un ejemplo de la investigación del cáncer . Esta investigación genera grandes beneficios que no pueden medirse directamente en términos monetarios, si bien las ganancias futuras pueden estimarse según el valor de la vida . Por ello, es preferible utilizar términos más abstractos para medir los resultados de las actividades gubernamentales. ^{[ 4 ]}

La presupuestación pública tiene como objetivo asignar y administrar los recursos gubernamentales de manera que se maximice su eficacia y eficiencia para alcanzar los objetivos públicos y promover el bienestar de la comunidad. Además, fomenta la rendición de cuentas, la transparencia y la participación ciudadana en el proceso presupuestario para garantizar que las decisiones gubernamentales se ajusten a las prioridades y expectativas de la ciudadanía. ^{[ 2 ]}

Los gobiernos utilizan la presupuestación pública para asignar y administrar el presupuesto gubernamental con el fin de alcanzar objetivos sociales y económicos. ^{[ 2 ]} Los gobiernos deben redistribuir el dinero de manera socialmente beneficiosa. Para ello, necesitan recaudar fondos de la población de la forma más eficiente y equitativa posible o incorporar actividades rentables. Sin embargo, la mayor parte de los ingresos se acumulan a través de impuestos y cotizaciones a la seguridad social . El objetivo de la presupuestación pública es encontrar el equilibrio entre ingresos y gastos, pero las fuentes de ingresos específicas y los servicios prestados son temas igualmente importantes en el debate sobre la presupuestación pública. ^{[ 11 ]}

Las principales fuentes de ingresos federales en los Estados Unidos son el impuesto sobre la renta de las personas físicas , las cotizaciones a la seguridad social ( impuesto sobre la nómina para la Seguridad Social y Medicare) y el impuesto sobre la renta de las empresas . ^{[ 11 ]} Estos ingresos se utilizan para financiar una amplia gama de servicios públicos, incluidos la defensa nacional, los programas de bienestar social y la infraestructura pública.

El objetivo del gobierno es minimizar la pérdida de eficiencia derivada de la tributación y la evasión fiscal . Para abordar estos problemas, los gobiernos pueden implementar medidas como la simplificación del código tributario, la reducción de las tasas impositivas y el aumento de los esfuerzos de control tributario. Sin embargo, algunos costos tributarios no pueden evitarse por completo. ^{[ 12 ]}

Básicamente, existen tres tipos principales de gastos:

Gastos discrecionales : gastos que se someten a un proceso de aprobación cuyo objetivo es modificar sus características y que pueden modificarse anualmente. Estos pueden ser operaciones de departamentos federales o inversiones en infraestructura , etc. Los gastos discrecionales constituyen la mitad del presupuesto de defensa nacional en Estados Unidos.

Gasto obligatorio : el gobierno está obligado a pagarlos de acuerdo con la ley y no se pueden modificar.

Los gastos obligatorios aumentaron con el tiempo y representan la mayor parte del gasto público. La mayoría de ellos están estrechamente relacionados con la atención sanitaria .

Interés neto : se refiere a la cantidad de dinero que el gobierno tiene que pagar cada año en intereses de la deuda nacional . ^{[ 13 ]}

Se ha producido un cambio radical hacia el gasto obligatorio, ya que países de todo el mundo han adoptado diversas reglas fiscales para garantizar la sostenibilidad y lograr una mayor previsibilidad de los presupuestos públicos a lo largo del tiempo. Por otro lado, esto implica que los gobiernos tienen mucho menos margen de maniobra para controlar el presupuesto público . Las reglas fiscales pueden tener consecuencias positivas o negativas según la responsabilidad del gobierno. Para los gobiernos que consumen porcentajes cada vez mayores del ingreso nacional, estas reglas pueden prevenir una deuda pública enorme durante su mandato. ^{[ 14 ]}

Allen Schick sugiere que los países desarrollados han pasado por tres etapas en cuanto a escenarios de presupuestación pública.

Norma de presupuesto equilibrado: los gobiernos se centraban en el presupuesto equilibrado, cada año buscaban el equilibrio entre ingresos y gastos, pero no diferenciaban entre años de recesión y de crecimiento económico , porque la mayoría de los países no podían seguir esta norma (durante épocas de guerra y estancamiento económico estas reglas se han violado constantemente), aunque servía como un argumento sólido para recortar gastos.

Gestión fiscal dinámica: después de la Segunda Guerra Mundial, estas reglas cambiaron hacia el objetivo de lograr un presupuesto equilibrado en el horizonte temporal de un ciclo económico . En algunos países, esto significaba que los gastos no debían exceder los ingresos del gobierno que se acumularían en pleno empleo; el objetivo era tener una producción real aproximadamente igual a la producción potencial .

Objetivos fiscales: con la exigencia de equilibrar la economía en lugar de equilibrar el presupuesto. Los gobiernos recurrieron a la deuda con el objetivo de estimular la economía, pero tras las crisis del petróleo no pudieron equilibrar el presupuesto mediante el aumento de impuestos y tuvieron que adoptar recortes mucho más drásticos en el gasto. Dado que los presupuestos equilibrados no son posibles durante las fluctuaciones económicas, los gobiernos ahora se centran en las perspectivas a largo plazo, percibiendo la deuda como un lastre para el crecimiento económico futuro . ^{[ 14 ]}

• Práctico: "Un plan para financiar una empresa o gobierno durante un período determinado, que es preparado y presentado por un ejecutivo responsable a un órgano representativo (u otro agente debidamente constituido) cuya aprobación y autorización son necesarias antes de que el plan pueda ejecutarse." ~ Frederick A. Cleveland ^{[ 15 ]}
• Teórico: La pregunta principal: "¿Sobre qué base se decidirá asignar x dólares a la actividad A en lugar de a la actividad B?" ~VO Key Jr. ^{[ 16 ]}

• Frederick Cleveland : construyó una definición práctica de presupuesto. ^{[ 15 ]}
• William F. Willoughby : describe el propósito de un documento presupuestario. ^{[ 17 ]}
• VO Key, Jr .: suscitó la cuestión normativa sobre cómo deben distribuirse los recursos escasos para satisfacer demandas ilimitadas. ^{[ 16 ]}
• Verne B. Lewis : defendió una teoría presupuestaria basada en valores económicos; contribuyó significativamente al estudio de las finanzas públicas. ^{[ 18 ]}
• Richard A. Musgrave : el padre de las finanzas públicas; identificó los tres roles del gobierno en la economía: asignación de recursos, distribución de bienes y servicios y estabilización de la economía. ^{[ 19 ]}
• Aaron Wildavsky : Su trabajo enfatizó la naturaleza política de la presupuestación, y es conocido por desarrollar el concepto de "incrementalismo presupuestario", que describe la tendencia de los gobiernos a realizar pequeños cambios graduales en sus presupuestos a lo largo del tiempo. Sugirió que la toma de decisiones presupuestarias es en gran medida política, más que basada en las condiciones económicas. ^{[ 20 ]}
• Allen Schick : Es conocido por su trabajo en reformas presupuestarias y sus contribuciones al campo de la presupuestación basada en el desempeño. Describió las tres funciones de la presupuestación:

1. Planificación estratégica; decisión sobre las metas y objetivos de una organización.
2. Control de gestión; proceso de la dirección para asegurar el logro eficaz y eficiente de las metas y objetivos establecidos mediante la planificación estratégica .
3. Control operacional; enfocado en la correcta ejecución de tareas específicas que proporcionan los medios más eficientes y efectivos para alcanzar las metas y objetivos ordenados por el control de gestión . ^{[ 21 ]}

• Irene S. Rubin : Su trabajo se centra en el papel de la presupuestación en la formulación de políticas y los desafíos de la gestión de las finanzas públicas en una era de austeridad fiscal. Facilitó el debate sobre la dicotomía entre la teoría y la práctica de la presupuestación pública. ^{[ 22 ] [ 23 ]}
• Robert D. Behn : Su trabajo ha enfatizado la importancia de establecer objetivos claros y medir el desempeño para mejorar la eficiencia y la eficacia de la presupuestación pública. ^{[ 24 ]}
• Eugene Bardach : Es conocido por su trabajo sobre el uso de "instrumentos de política" en el proceso presupuestario y su énfasis en la importancia de la toma de decisiones basada en evidencia. ^{[ 25 ]}

Algunos ejemplos de enfoques presupuestarios son:

• La presupuestación por partidas es, sin duda, la forma más sencilla de presupuestar. Este enfoque vincula los insumos del sistema con el propio sistema. Estos presupuestos suelen presentarse en forma de documentos contables que expresan información mínima sobre su propósito o un objetivo específico dentro del sistema. El objetivo principal es controlar el gasto, en lugar de maximizar la eficiencia.
• La presupuestación por programas adopta un enfoque normativo, ya que la toma de decisiones —la asignación de recursos— se basa en la financiación de un programa en lugar de otro, según lo que este último ofrece. El objetivo es asignar recursos en función de la importancia relativa de cada programa para la misión general de la organización. Este enfoque se adapta fácilmente al método de presupuestación PPBS.
• El PPBS (Sistema de Presupuesto para la Planificación de Programas) es el vínculo entre los presupuestos por partidas y por programa, y ​​el presupuesto de desempeño, más complejo. A diferencia del presupuesto por programa, esta herramienta de toma de decisiones vincula el programa en cuestión con los medios para facilitar su ejecución. Su objetivo es servir como herramienta de planificación a largo plazo, de modo que quienes toman las decisiones sean conscientes de las implicaciones futuras de sus acciones. Suele ser especialmente útil en proyectos de capital. La fase de planificación busca vincular los objetivos con los resultados esperados de productos específicos, que luego se organizan en programas que transforman los insumos en productos. Finalmente, el PPBS ayuda a determinar cómo financiar el programa. Robert McNamara fue pionero en la promoción del PPBS y lo implementó en el Departamento de Defensa del Gobierno de los Estados Unidos en la década de 1960.
• La presupuestación basada en el desempeño busca resolver problemas de toma de decisiones a partir de la capacidad de un programa para convertir insumos en productos y/o utilizar insumos para influir en determinados resultados. El desempeño se evalúa según la capacidad de un programa para alcanzar ciertos objetivos que contribuyen a una meta más abstracta, calculada a partir de su capacidad para utilizar los recursos (o insumos) de manera eficiente —vinculando insumos con productos— y/o efectiva —vinculando insumos con resultados—. Un problema de toma de decisiones —o asignación de recursos escasos— se resuelve determinando qué proyecto maximiza la eficiencia y la eficacia. El objetivo es maximizar el impacto general de los recursos de la organización.
• La presupuestación de base cero (ZBB) es una respuesta a un proceso de toma de decisiones incremental en el que el presupuesto de un año fiscal (AF) determinado se decide en gran medida a partir del presupuesto existente del AF-1. A diferencia del incrementalismo , la asignación de recursos escasos (financiación) se determina mediante un método de contabilidad de suma cero. En el gobierno, cada función de una sección de un departamento propone ciertos objetivos relacionados con alguna meta que la sección podría alcanzar si se le asignaran x dólares.
• El modelo de congelación flexible es una estrategia presupuestaria que combina elementos del incrementalismo y el presupuesto base cero, impulsada por el presidente George H. W. Bush como medio para reducir el gasto público. Según este modelo, ciertos programas se verían afectados por los cambios en el crecimiento demográfico y la inflación. Esta estrategia puede ayudar a las organizaciones a mantener la disciplina fiscal, al tiempo que permite cierta flexibilidad para responder a las circunstancias cambiantes.
• La Herramienta de Calificación de Evaluación de Programas (PART, por sus siglas en inglés) es un instrumento desarrollado por la Oficina de Administración y Presupuesto de los Estados Unidos (OMB, por sus siglas en inglés) para medir y evaluar la eficacia de los programas federales. Analiza el propósito y el diseño del programa, la planificación estratégica, la gestión, los resultados y la rendición de cuentas. Las puntuaciones se clasifican en efectivas (entre 85 y 100 puntos), moderadamente efectivas (entre 70 y 84 puntos), adecuadas (entre 50 y 69 puntos) e ineficaces (entre 0 y 49 puntos).
• La presupuestación basada en prioridades surge como respuesta a las difíciles condiciones económicas. A diferencia de la presupuestación incremental, donde la asignación de recursos se determina en función de las variaciones marginales de los costos, la presupuestación basada en prioridades fija la cantidad de recursos gubernamentales y luego los distribuye entre los distintos programas. Los programas reciben su asignación según su prioridad; entre las prioridades se incluyen la seguridad de las comunidades, la salud, la educación y el desarrollo comunitario, entre otras. La evaluación de resultados determina la eficacia de los programas. Si bien este enfoque es prodemocrático, los críticos señalan que la administración de este proceso es extremadamente difícil.

El presupuesto de un gobierno es un plan financiero integral que define sus prioridades y objetivos para un período determinado. Como documento de política pública, el presupuesto se concibe como un plan para la implementación de dicha política. Tradicionalmente, los presupuestos servían como una herramienta más rígida para la implementación de políticas de forma retrospectiva. Las funciones asociadas a estos valores se enumeran en el Modelo Tradicional y son control, gestión y planificación. El Modelo Moderno, con un enfoque menos rígido, ha sustituido la función de control por la de seguimiento, la de gestión por la de dirección y la de planificación por la de intermediación estratégica.

Seguimiento : se centra en evaluar los resultados y las consecuencias de los gastos.

Dirección estratégica: como respuesta a la función de gestión tradicional, la función de dirección estratégica sirve de guía para la administración. El análisis estratégico utiliza el documento presupuestario como medio para buscar constantemente posibles direcciones y reaccionar al entorno. Puede ayudar al gobierno a mantenerse al tanto de los cambios en el entorno y ajustar sus políticas y gastos en consecuencia.

En la literatura sobre presupuestos públicos se suelen analizar tres valores: la rendición de cuentas, la eficiencia y la eficacia.

La rendición de cuentas se centra en los insumos que ingresan al sistema o programa en funcionamiento y se caracteriza mejor por el enfoque de presupuestación por partidas. Es el más adecuado para las funciones de control y seguimiento de un presupuesto.

La eficiencia se centra en el proceso del sistema o programa y en la conversión de insumos (recursos) en productos (políticas). Su enfoque en el proceso hace que este valor sea apropiado para los presupuestos basados ​​en el desempeño y se ajuste mejor a las funciones de gestión y dirección.

La eficacia se centra en los resultados y los logros, midiendo el impacto de las políticas. Este valor se aplica tanto al presupuesto del programa como al presupuesto del PPBS y coincide con las funciones de planificación y negociación estratégica.

Fuente: ^{[ 26 ]}

Por lo general, los ciclos presupuestarios se desarrollan en cuatro fases. ^{[ 1 ]} La primera fase requiere la planificación de políticas y el análisis de recursos, e incluye la estimación de ingresos. Esta tarea suele ser realizada por individuos o equipos dentro del poder ejecutivo, como el director de finanzas, el gerente, etc. La segunda fase se denomina formulación de políticas e incluye la negociación y la planificación de la elaboración del presupuesto. En esta fase se emite la convocatoria presupuestaria para definir el formato de presentación y recomendar ciertos objetivos. Durante esta fase, la organización reflexiona sobre el pasado y establece objetivos para el futuro, conciliando las diferencias. La tercera fase es la ejecución de políticas, que sigue a la aprobación del presupuesto: la implementación y revisión de la política presupuestada. En esta fase, la organización modifica el presupuesto a medida que avanza el año fiscal. La cuarta fase abarca todo el proceso presupuestario. Esta fase consiste en auditar y evaluar todo el proceso y el sistema para garantizar su funcionamiento eficaz. Véanse los puntos relacionados a continuación:

• Estimación de ingresos: Este paso consiste en estimar la cantidad de ingresos que la organización espera generar en el próximo período. Esto puede basarse en diversos factores, como las tendencias económicas, el desempeño anterior y los datos del sector. La estimación de ingresos suele ser realizada por el director de finanzas, la oficina administrativa, el director de presupuesto, el gerente o un equipo.
• Convocatoria presupuestaria: La convocatoria presupuestaria es un anuncio emitido por el órgano rector que describe el formato de presentación del presupuesto y recomienda ciertos objetivos a alcanzar. Por lo general, la convocatoria presupuestaria establece una fecha límite para que los departamentos presenten sus solicitudes de presupuesto.
• Elaboración del presupuesto: En esta etapa, el departamento de finanzas revisa el desempeño anterior, establece metas para el futuro y concilia las diferencias entre las proyecciones de ingresos y los gastos previstos. A continuación, el departamento crea un borrador de presupuesto, que se revisa y modifica según sea necesario.
• Audiencias presupuestarias: Se trata de reuniones donde el órgano de gobierno, los departamentos, las secciones, el poder ejecutivo y el público pueden debatir los cambios en el presupuesto. Estas reuniones brindan a las partes interesadas la oportunidad de dar su opinión y proponer mejoras.
• Aprobación del presupuesto: aprobación final por el órgano legislativo. Una vez aprobado, el presupuesto se convierte en el plan oficial para el próximo año fiscal.
• Ejecución del presupuesto: La fase de ejecución del presupuesto implica su seguimiento durante todo el ejercicio fiscal y la realización de los ajustes necesarios. Esto puede incluir la modificación del presupuesto para reflejar cambios en los ingresos o gastos imprevistos. El departamento de finanzas debe garantizar el cumplimiento del presupuesto y la pronta resolución de cualquier desviación.

Los presupuestos anuales pueden generar incentivos de gasto a fin de año durante la fase de ejecución presupuestaria, cuando los fondos no utilizados expiran. En un modelo teórico de principal-agente, un estudio de 2024 sostiene que permitir que los departamentos transfieran parte de los fondos no utilizados puede reducir el gasto innecesario a fin de año; bajo ciertas condiciones, la regla óptima transfiere solo una fracción de los fondos no utilizados, devolviendo el resto. ^{[ 27 ]}

Existen varios tipos de presupuestos públicos que los gobiernos pueden utilizar para asignar recursos y planificar gastos futuros. Los tipos más comunes son:

• Los presupuestos operativos son aquellos documentos que describen los gastos e ingresos durante un período determinado para el funcionamiento de una organización. También incluyen las asignaciones para sueldos, servicios públicos y otros gastos.
• La presupuestación de capital es el proceso de planificación de futuras compras que superen un determinado umbral de costo o alcance. Este presupuesto suele ir acompañado de un plan de mejora de capital que describe el cronograma de adquisición y pago de la deuda. Por lo tanto, un presupuesto de capital se utiliza para financiar grandes inversiones a largo plazo en infraestructura, como carreteras, puentes y edificios públicos.
• El presupuesto por programas es un presupuesto estructurado en torno a programas o servicios específicos, como la educación o la seguridad pública. Permite un seguimiento más detallado del gasto y de los indicadores de rendimiento de cada programa, lo que posibilita que los gobiernos tomen decisiones basadas en datos sobre la asignación de recursos.
• El presupuesto basado en resultados es aquel que se fundamenta en el logro de objetivos o resultados específicos, en lugar de simplemente asignar recursos. Hace hincapié en la medición y evaluación de la eficacia de los programas y servicios gubernamentales, y en la asignación de recursos para lograr el mayor impacto posible.
• El presupuesto de base cero es un método presupuestario que exige justificar cada dólar gastado, en lugar de basar el presupuesto en el gasto del año anterior. Este enfoque obliga a las entidades gubernamentales a evaluar críticamente cada gasto y a priorizar los recursos según su mayor impacto y necesidad.

• Presupuesto
• Proceso presupuestario
• Teoría del presupuesto
• Economía constitucional
• Economía política

• Lee, Robert D.; Johnson, Ronald Wayne; Joyce, Philip G. (2013). Sistemas de presupuestos públicos . Jones & Bartlett Publishers. ISBN 978-1-4496-2790-4.