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Articulo de referencia

Sistema de Distribución Pública (India)

En 2004 , el entonces ministro de agricultura de la India, Sharad Pawar, se reunió con representantes de la Federación de Comerciantes de Tiendas de Precios Justos de la India. ...

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Cuatro hombres sentados a una mesa con micrófonos, botellas de agua y documentos.
En 2004 , el entonces ministro de agricultura de la India, Sharad Pawar, se reunió con representantes de la Federación de Comerciantes de Tiendas de Precios Justos de la India.

El Sistema Público de Distribución ( PDS , por sus siglas en inglés) es un sistema de seguridad alimentaria establecido por el Gobierno de la India, a través del Ministerio de Asuntos del Consumidor, Alimentación y Distribución Pública, para distribuir alimentos y otros artículos a la población pobre del país a precios subvencionados. Entre los principales productos distribuidos se encuentran cereales básicos como el trigo , el arroz y el azúcar , así como combustibles esenciales como el queroseno , mediante una red de tiendas de precios justos (también conocidas como tiendas de racionamiento) establecidas en varios estados del país. La Corporación Alimentaria de la India , una corporación estatal , se encarga de la adquisición y el mantenimiento del PDS.

A junio de 2022, India tiene la mayor reserva de grano del mundo después de China , el gobierno gasta ₹ 750 mil millones. Los alimentos se obtienen de los estados con superávit neto de alimentos, principalmente de los estados más pequeños pero más ricos de Haryana y Punjab , que proporcionan 70-90% del trigo y 28-44% del arroz del PDS de India, que luego se redistribuye a otros estados productores netos negativos que producen menos de lo que consumen. [ 1 ] La distribución de granos alimenticios a las personas pobres en todo el país es administrada por los gobiernos estatales. [ 2 ] A 2011 había 5,51 lakh de tiendas de precios justos (FPS) en toda India. [ 3 ] Bajo el esquema PDS, cada familia por debajo del umbral de pobreza es elegible para 35 kg de arroz o trigo cada mes, mientras que un hogar por encima del umbral de pobreza tiene derecho a 15 kg de granos alimenticios mensualmente, canjeables con una tarjeta. [ 4 ] Sin embargo, existen preocupaciones sobre la eficiencia del proceso de distribución.  

En términos de cobertura y gasto público , se considera la red de seguridad alimentaria más importante . Sin embargo, los cereales suministrados por las tiendas de racionamiento son suficientes para cubrir las necesidades de consumo de los pobres. En las décadas de 1980 y 1990, el PDS fue criticado por su sesgo urbano y su incapacidad para atender eficazmente a los sectores más pobres de la población. El PDS focalizado es costoso y, hasta principios de la década de 2000, hubo mucha corrupción (es decir, la gente no recibía todo lo que le correspondía). [ 5 ]

Evolución del PDS

1950-1997: Expansión gradual

Los orígenes del PDS se remontan al sistema de racionamiento de alimentos introducido por los británicos durante la Segunda Guerra Mundial. Posteriormente fue desmantelado, pero tuvo que ser reintroducido en el momento de la independencia debido a las fuertes presiones inflacionarias. [ 6 ] En los primeros años después de la independencia, el sistema inicialmente fue en gran medida un fenómeno urbano que dependía en gran medida de las importaciones de alimentos y se utilizó principalmente como una herramienta de estabilización de precios. La creación del Comité de Precios de Granos Alimenticios en 1964 fortaleció la posición del PDS. El gobierno se comprometió a anunciar un precio mínimo de apoyo (MSP) para promover la agricultura y las existencias adquiridas debían utilizarse para satisfacer las necesidades del PDS. Si la adquisición era insuficiente, el gobierno debía recurrir a las importaciones y otras medidas como la adquisición monopolística y el gravamen a los agricultores. [ 7 ] [ 8 ] En las décadas siguientes, la cobertura y el alcance del PDS se expandieron considerablemente gracias a varios programas dirigidos por el Estado y la creciente necesidad de granos alimenticios para implementar varios programas regionales y de lucha contra la pobreza. El número total de tiendas de racionamiento aumentó de alrededor de 50.000 en 1960 a alrededor de 350.000 en 1990-91 y la cantidad de granos alimenticios distribuidos aumentó de alrededor de 5 millones de toneladas en 1960-61 a alrededor de 16 millones de toneladas en 1990-91. [ 9 ] En junio de 1992, se lanzó el esquema PDS "renovado" con el objetivo de cubrir 1750 bloques en áreas montañosas, remotas e inaccesibles con el precio de emisión por kg para los estados establecido en 50 paise por debajo del precio de emisión central. Para este momento, el sesgo urbano que fue una característica del PDS en los primeros años posteriores a la independencia había desaparecido en gran medida. [ 10 ] No obstante, la cobertura general del PDS fue bastante limitada y desigual hasta este punto. Según datos de las Encuestas Nacionales de Muestreo (NSS), solo el 27% de los hogares rurales y el 29% de los urbanos compraron granos del PDS en 1993-94. Esto a pesar de que, durante todo ese tiempo, el PDS fue en principio un sistema universal , de modo que todos los indios tenían derecho a una tarjeta de racionamiento y a comprar granos a través del PDS. Algunos observadores atribuyeron el acceso limitado al aumento constante de los precios a los que se vendían los granos en el PDS (es decir, los precios de emisión) [ 11 ] , mientras que otros culparon a la mala administración, la corrupción y la falta de voluntad política. [ 12 ] También hubo evidencia de corrupción en el PDS, así como falta de progresividad en los beneficios. [ 13 ] Esto llevó a algunos a pedir que se reemplazara el PDS con transferencias directas de ingresos. [ 14 ]Además, a raíz de las políticas de ajuste estructural que acompañaron a las reformas económicas de 1991, la "focalización" (es decir, restringir las prestaciones sociales únicamente a los pobres) cobró protagonismo como forma de mejorar la cobertura entre los pobres al tiempo que se reducían los gastos fiscales.

1997-2013: PDS dirigido

En 1997, el PDS se convirtió oficialmente de un programa universal a uno dirigido. Los hogares se dividieron en dos categorías: por debajo del umbral de pobreza (BPL) y por encima del umbral de pobreza (APL). Los hogares BPL tenían derecho a 10  kg por mes, posteriormente revisado a 35  kg, al 50% del costo de adquisición del gobierno central. Hasta 2000-01, los hogares APL tenían derecho a comprar 15  kg de granos al 75% del costo de adquisición, después de lo cual debían pagar el costo económico total. En 2000, se agregó la categoría Antyodaya (AAY), que cubría a 1 crore (posteriormente 2 crore) de hogares "más pobres entre los pobres" que tenían derecho a 25  kg (posteriormente 35  kg) de granos por mes del PDS independientemente del tamaño de la familia a Rs. 3/kg para arroz y Rs. 2/kg para trigo. [ 15 ] El enfoque dirigido al PDS trajo consigo dos desafíos de implementación: (i) estimar el número de pobres que serían cubiertos por la categoría BPL y (ii) identificar a los pobres de acuerdo con las metas de cobertura determinadas. Se decidió que la cobertura de los hogares BPL se basaría en las tasas de recuento de pobreza por estado estimadas a partir de la encuesta de gasto de consumo NSS de 1993-94. [ 15 ] Esto hizo que la muy controvertida "línea de pobreza" fuera extremadamente prominente en la política de bienestar. Para identificar los hogares elegibles, el gobierno inicialmente utilizó los resultados de una encuesta realizada en 1992-03 para identificar a los beneficiarios del Programa Integrado de Desarrollo Rural (IRDP). Posteriormente, el gobierno realizó un Censo BPL en 2002 que calificó a los hogares en 13 parámetros diferentes que abarcan activos, ocupación, propiedad de tierras, etc., e identificó a los hogares BPL como aquellos que caían por debajo de un cierto corte.

Problemas con la selección de objetivos

Si bien el cambio del PDS universal al focalizado tenía como objetivo aumentar la cobertura entre los pobres y reducir la corrupción, un amplio conjunto de estudios encontró que, en la práctica, tuvo el efecto contrario. En 2004-05, en total, solo el 34% de los hogares poseían una tarjeta BPL o AAY, y casi la mitad de los hogares en el 20% más pobre de la distribución de consumo quedaron excluidos. [ 16 ] Por otro lado, entre el 40% más rico de los hogares, aproximadamente entre el 20% y el 25% poseían una tarjeta de racionamiento . La mayoría de los hogares de castas registradas (SC), tribus registradas (ST) y otras clases atrasadas (OBC) quedaron excluidos del PDS. [ 17 ] En total, solo el 34% de los hogares tenían una tarjeta BPL o AAY. El mensaje de estas cifras era claro: el proceso de focalización basado en las líneas de pobreza y el censo BPL condujo a graves errores de exclusión e inclusión. Este mensaje se vio reforzado aún más por numerosos estudios específicos de cada estado. [ 18 ] [ 19 ] [ 20 ] En la mayoría de los estados, el cambio al PDS dirigido resultó en una disminución de las compras per cápita de PDS entre 1999-2000 y 2004-05. [ 21 ] Los estados más afectados por la reforma fueron Kerala y Tamil Nadu , que históricamente tenían una alta cobertura y compras de PDS antes de 1997-98. [ 22 ] Si bien el problema estuvo parcialmente relacionado con el diseño y la implementación deficientes del Censo BPL de 2002, la idea misma de definir la base de cobertura del PDS en función de las líneas de pobreza continuó plagada de varios problemas conceptuales sin resolver. [ 23 ]

Fugas a gran escala

Junto con una disminución en la cobertura, el cambio a un PDS dirigido trajo consigo fugas a gran escala. A nivel de toda la India, la proporción de granos totales asignados que no llegaron a los hogares aumentó del 24% en 1999-2000 al 39% en 2001-02 y al 54% en 2004-05. [ 24 ] Las cifras de toda la India ocultan una considerable heterogeneidad entre los estados, con niveles muy bajos de fugas en estados como Andhra Pradesh, Kerala y Tamil Nadu y fugas muy altas en estados como Bihar, Jharkhand, Punjab, Rajasthan. Esto probablemente se debió a una serie de factores que incluyen una menor cobertura general del PDS, una base de consumidores reducida de tiendas de precios justos, bajos niveles de utilización y un cambio en el PDS lejos de los lugares donde funcionaba bien. [ 25 ] Dos dimensiones importantes del problema de las fugas son dignas de mención.

En primer lugar, las fugas fueron considerablemente mayores para el arroz que para el trigo. Las fugas estimadas para el arroz fueron menores que para el trigo en casi todos los estados y las compras de trigo per cápita se mantuvieron bajas y las fugas altas durante este período. [ 24 ]

En segundo lugar, las fugas de la asignación APL fueron más del doble que las fugas de la asignación BPL, posiblemente debido a que las asignaciones APL fluctuaban arbitrariamente y, por lo tanto, los hogares APL a menudo no sabían a qué tenían derecho. [ 26 ] De hecho, hay cierta evidencia que sugiere que la cuota APL de los estados fue un predictor importante del nivel general de fugas. [ 27 ]

Recuperación constante

Desde 2004-05 en adelante, el PDS mostró un resurgimiento constante en varias dimensiones. Entre 2004-05 y 2011-12, la proporción de hogares rurales con una tarjeta de racionamiento BPL o AAY aumentó del 30% al 44%, la cobertura mejoró significativamente entre los hogares SC, ST, OBC y muchos hogares en los tres deciles de consumo más pobres pasaron de derechos APL a BPL. [ 17 ] La proporción de hogares que realmente compraban granos del PDS también aumentó significativamente del 25% en 2004-05 al 50% en 2011-12. [ 25 ] Además, el PDS representó casi el 46% del total de compras de arroz de los hogares. [ 17 ] Esta mejora en la utilización del PDS fue acompañada por una reducción en las fugas entre 2004-05 y 2011-12. A nivel nacional, entre 2004-05 y 2011-12, las fugas disminuyeron del 54% al 42% según las estimaciones del NSS y del 49% al 32% según la Encuesta de Desarrollo Humano de la India (IHDS). [ 28 ] Si bien esta mejora fue modesta, demostró que las mejoras en el funcionamiento del PDS eran ciertamente posibles. Los estados de Bihar, Chhattisgarh y Odisha, que antes tenían un desempeño deficiente, experimentaron mejoras significativas, y estados como Andhra Pradesh, Himachal Pradesh y Tamil Nadu, donde el PDS ya funcionaba bien, consolidaron aún más sus posiciones.

Estas mejoras fueron en gran medida el resultado de varias iniciativas audaces de muchos gobiernos estatales. Tamil Nadu e Himachal Pradesh avanzaron hacia la universalización de su PDS, Chhattisgarh eliminó a los distribuidores privados de PDS e implementó un sistema de monitoreo más sólido, y varios otros estados complementaron el subsidio central para reducir los precios de emisión y/o ampliar la cobertura. [ 21 ] A partir de 2009-10, Kerala decidió incluir automáticamente a todos los hogares de SC, ST y pescadores, así como a las personas indigentes; posteriormente, en 2010-11, todos los hogares de trabajadores agrícolas y hogares de trabajadores industriales tradicionales fueron automáticamente elegibles para granos subsidiados independientemente de su estatus APL/BPL. [ 29 ] Otro factor probable que contribuyó al resurgimiento del PDS fue el aumento significativo en los precios mundiales de los alimentos alrededor de este momento, lo que llevó a un aumento en los precios nacionales de los alimentos. Esto llevó a un aumento en el valor del subsidio del PDS para los hogares, lo que sugiere que condujo a aumentos en las compras de PDS en la mayoría de los estados. [ 30 ] [ 31 ]

2013-actualidad: Ley Nacional de Seguridad Alimentaria

En 2013, el parlamento indio aprobó la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria (NFSA) , que introdujo importantes reformas en la política nacional de seguridad alimentaria y en el Sistema Público de Distribución (PDS). Esto incluyó la conversión del PDS de un programa de asistencia social a un derecho legal, la reestructuración del proceso de adquisición y distribución, la ampliación de la cobertura del PDS, la reducción del precio de emisión, el cambio de derechos por hogar a derechos per cápita y el descarte del método APL-BPL para la selección de hogares. La cobertura nacional del PDS se fijó en el 67% de la población, con una cobertura del 75% en las zonas rurales y del 50% en las zonas urbanas, con una mayor cobertura en los estados más pobres (véase la tabla a continuación). Sin embargo, en varios casos, los estados consideraron que la cobertura era demasiado baja. El precio al que se vendían el arroz, el trigo y el mijo del PDS se redujo casi a la mitad y se fijó en 3 rupias, 2 rupias y 1 rupia por kg, respectivamente. Si bien la NFSA no universalizó el PDS y continuó con un enfoque selectivo, sí descartó el método de focalización APL-BPL y dejó la selección de hogares elegibles en manos de los gobiernos estatales. Los hogares ahora se dividían en hogares prioritarios (PHH) y Antyodaya (AAY) únicamente, disolviéndose la categoría APL.  Se establecieron derechos de 5 kg por persona por mes para los hogares PHH y 35  kg por hogar, independientemente del tamaño de la familia, para los hogares AAY. Varios estados recurrieron a criterios simples de inclusión-exclusión para identificar hogares elegibles, a menudo utilizando el Censo Socioeconómico de Castas (SECC) u otros datos recientes de los que disponían. [ 32 ] [ 15 ]

Estado actual

Implementación de la NFSA

Aunque la NFSA entró en vigor en septiembre de 2013, su implementación a nivel estatal se produjo con un retraso significativo, ya que los gobiernos estatales tuvieron dificultades para preparar nuevas listas de beneficiarios, informatizar sus tarjetas de racionamiento y optimizar otros procesos de distribución. [ 33 ] El retraso en la publicación del SECC también contribuyó a este retraso. Los primeros estados en implementar la NFSA fueron Delhi, Haryana, Himachal Pradesh, Punjab y Rajasthan entre septiembre y diciembre de 2013, mientras que Kerala y Tamil Nadu lo hicieron recién en noviembre de 2016 debido a negociaciones entre el centro y los estados sobre la cobertura.

La supresión de la ronda de encuestas de gastos de consumo NSS 2017-18 por parte del gobierno central [ 34 ] y la ausencia de cualquier otra encuesta de consumo nacional confiable y representativa con preguntas relevantes sobre el PDS ha significado que una evaluación integral del PDS después de la NFSA aún no ha sido posible. No obstante, la evidencia de numerosas encuestas a pequeña escala apunta a un aumento en la cobertura, disminución de los errores de exclusión, reducción de las fugas y mejora del transporte de granos. [ 33 ] Una encuesta de seis estados que abarcó 3800 hogares en Bihar , Chhattisgarh , Jharkhand , Madhya Pradesh , Odisha , Bengala Occidental encontró que el PDS era "casi universal" en las áreas rurales de estos estados, los errores de inclusión y exclusión disminuyeron, y la mayoría de los hogares en Madhya Pradesh, Odisha y Bengala Occidental recibieron sus derechos completos del PDS. [ 32 ] Incluso en Jharkhand, uno de los estados con peor desempeño del PDS a principios de la década de 2000 con fugas de hasta el 85%, múltiples encuestas señalan la limpieza de las listas de beneficiarios, una reducción significativa de las fugas, una mayor cobertura y una mejora general significativa en el desempeño del PDS después de la implementación de la NFSA. [ 35 ] [ 36 ] [ 37 ] Para 2017, las fugas se redujeron a alrededor del 15% en total y alrededor del 7%-10% condicionado a la compra a través del PDS.

Estimaciones de cobertura más recientes

La tabla a continuación presenta la cobertura poblacional estatal requerida por la NFSA, la cobertura poblacional en 2020 (último año disponible) por tarjetas de racionamiento de la NFSA (PHH + AAY) y los programas estatales. La NFSA requirió una cobertura poblacional del 67% a nivel nacional. El gobierno central utilizó las cifras del censo de población de 2011 para llegar a los objetivos y asignaciones de cobertura por estado. Sin embargo, para 2020, la NFSA cubrió solo el 59% de la población proyectada, lo que resultó en una subcobertura de más de 100 millones de personas. [ 38 ] Esta subcobertura se debe principalmente a que el gobierno central congeló los objetivos de cobertura basándose en el censo de 2011, ahora obsoleto, y no los ha actualizado desde entonces a pesar del crecimiento poblacional sostenido en la última década. Este sigue siendo un problema importante sin resolver hasta la fecha. Además del 59% de la población cubierta por la NFSA, otro 11% estaba cubierto por planes estatales, la mayoría de los cuales (7 puntos porcentuales) recibe prestaciones equivalentes o superiores a las de la NFSA. Estos provienen de estados que gestionan un "PDS ampliado", aumentando la cobertura y/o reduciendo los precios de emisión más allá de los mandatos de la NFSA; esto incluye estados del sur (Andhra, Tamil Nadu, Telangana) así como estados más pobres como Chhattisgarh, Odisha y Bengala Occidental. [ 39 ] Incluyendo la población cubierta por planes estatales, 950 millones de personas estaban cubiertas por el PDS, con 899 millones con prestaciones equivalentes o superiores a las de la NFSA. Además de la mayor cobertura, algunos estados también redujeron los precios de emisión por su cuenta. En Tamil Nadu, el arroz se distribuye gratuitamente a todos los titulares de tarjetas con derecho a él, y Chhattisgarh, Jharkhand y Odisha proporcionan arroz a un precio inferior al precio de emisión del gobierno central. [ 39 ]

Notas: " - " implica que no hay información pública disponible. Las tarjetas estatales incluyen aquellas con derechos equivalentes o superiores a los de la NFSA y aquellas con derechos inferiores en comparación con la NFSA. [ 39 ]

Pradhan Mantri Garib Kalyan Anna Yojana (PMGKAY)

A raíz de la crisis de la COVID-19, como parte de su paquete de ayuda, en marzo de 2020 el gobierno anunció 5  kg adicionales de arroz o trigo por persona y 1  kg de legumbres por familia de forma gratuita para todos los titulares de tarjetas NFSA, además de los beneficios habituales de la NFSA. [ 40 ]

Responsabilidades del estado central

En el marco de la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria (NFSA), el gobierno central es responsable de financiar el subsidio necesario para alcanzar los objetivos de cobertura estatales. Los gobiernos central y estatales comparten la responsabilidad de regular el Sistema Público de Distribución (PDS). Si bien el gobierno central se encarga de la adquisición, el almacenamiento, el transporte y la distribución a granel de los cereales, los gobiernos estatales son responsables de su distribución a los consumidores a través de la red establecida de tiendas de precios justos (FPS). Los gobiernos estatales también son responsables de las funciones operativas de la NFSA, incluyendo la identificación de las familias elegibles de acuerdo con los objetivos de cobertura, la emisión de tarjetas de racionamiento y el monitoreo del sistema de distribución.

Además, como se mencionó anteriormente, algunos estados administran un PDS "ampliado" al aumentar la cobertura más allá de los mandatos de la NFSA y/o reducir el precio de los granos y/o proporcionar productos alimenticios adicionales como legumbres y aceite comestible. De hecho, además de 10 estados principales (y excluyendo los estados del noreste), todos los demás estados administran algún tipo de PDS ampliado. [ 39 ] De estos, los más notables Andhra Pradesh, Chhattisgarh, Kerala, Maharashtra, Odisha, Tamil Nadu y Bengala Occidental han ampliado la cobertura y proporcionan derechos equivalentes o mayores a estos beneficiarios adicionales según la NFSA (el resto ha ampliado la cobertura pero proporciona derechos menores según la NFSA). Entre estos, Chhattisgarh, Maharashtra, Odisha y Bengala Occidental financian su PDS ampliado completamente con fondos estatales, mientras que los demás reciben cierta asistencia financiera del gobierno central en forma de granos de "trampa". [ 39 ]

Evidencia sobre la efectividad de PDS

Reducción de la pobreza

Una forma de entender el PDS es considerarlo como un programa de transferencia de ingresos, donde el valor de la transferencia es igual a la diferencia entre el precio de mercado abierto y el precio del PDS de los cereales multiplicado por la cantidad de cereales recibidos.PAGOMETRO{\displaystyle P_{OM}}denota el precio de mercado abierto de los granos,PAGPAGDS{\displaystyle P_{PDS}}el precio de los granos en el PDS yQPAGDS{\displaystyle Q_{PDS}}la cantidad total comprada del PDS. El valor de la transferencia del PDS viene dado por(PAGOMETRO−PAGPAGDS)∗QPAGDS{\displaystyle (P_{OM}-P_{PDS})*Q_{PDS}}Según este marco, el PDS parece haber tenido un efecto importante en la reducción de la pobreza. Por ejemplo, en 2009-10, la brecha de pobreza habría sido entre un 18 % y un 22 % mayor en ausencia del PDS, con ganancias aún mayores, del orden del 40 % al 80 %, en estados como Tamil Nadu y Chhattisgarh, que contaban con un PDS que funcionaba correctamente. [ 41 ] Si además se tuviera en cuenta el valor imputado de las comidas del mediodía, el efecto del PDS en la reducción de la pobreza sería aún mayor. [ 25 ] Estos grandes efectos a nivel nacional se observaron a pesar de que el PDS todavía tenía un desempeño bastante deficiente en algunos estados en ese momento.

Resultados nutricionales

Algunos de los estudios anteriores que analizaron el PDS durante la década de 1990 y principios de la década de 2000 no encontraron ningún efecto del PDS en los resultados nutricionales. [ 42 ] [ 43 ] [ 44 ] [ 45 ] Por el contrario, estudios recientes, centrados en el PDS en el período más reciente, sí encuentran algunos efectos positivos. Al estudiar la expansión del PDS en Chhattisgarh, un estudio encontró que los hogares aumentaron el consumo de proteínas y otros nutrientes en relación con los hogares en distritos limítrofes de estados vecinos. [ 46 ] Otro estudio encontró aumentos moderados en la ingesta de nutrientes y la calidad de la dieta de los hogares como resultado de la universalización del PDS en los 8 distritos de la región de Kalahandi-Bolangir-Koraput (KBK) en Odisha. [ 47 ] A nivel de toda la India, un estudio encuentra que los aumentos en el valor de las transferencias del PDS resultantes de choques de precios aleatorios a nivel de distrito conducen a un aumento significativo en la ingesta calórica no solo de cereales (distribuidos a través del PDS) sino también de otros grupos de alimentos no cubiertos por el PDS. [ 48 ] Esto sugiere posibles efectos de "acumulación" del PDS en la nutrición. Hasta ahora, solo un estudio analiza el efecto de la implementación de la NFSA en los resultados nutricionales: encuentra que el aumento en el subsidio del PDS aumenta la diversidad dietética y la ingesta calórica y también encuentra evidencia de acumulación de grupos de alimentos no básicos. [ 49 ] Además, encuentra que el aumento en las transferencias del PDS condujo a salarios más altos y una reducción significativa del retraso del crecimiento infantil.

Sistemas de distribución pública frente a transferencias de efectivo

Un tema que a menudo ha dominado los debates en torno al PDS es si este sistema, que implica la distribución de granos alimenticios en especie, es un método eficiente de prestación de asistencia social. Al menos desde la década de 1990, se han hecho repetidos llamamientos para reemplazar el PDS con una transferencia monetaria. [ 14 ] [ 50 ] [ 51 ] [ 52 ] [ 53 ] Estos fueron motivados, al menos en parte, por los altos niveles de fugas observados en el PDS.

Las peticiones para pasar del sistema público de distribución de alimentos en especie a las transferencias monetarias se basan en los siguientes argumentos clave (entre otros). Primero, a diferencia del sistema actual, que implica la gestión de un extenso sistema de adquisición, almacenamiento y distribución, las transferencias monetarias se consideran una forma más eficiente de transferir un valor determinado con menores costos de transacción. La reducción de intermediarios en el proceso hace que las transferencias monetarias parezcan menos propensas a la corrupción. Segundo, las transferencias monetarias ofrecen mayor libertad de elección a los beneficiarios, permitiéndoles decidir si desean gastar los ingresos adicionales en alimentos u otros productos. Tercero, la dependencia del sistema público de distribución de alimentos de la adquisición pública de granos requiere la intervención del gobierno en los mercados agrícolas, lo cual es mal visto por muchos.

A pesar de estos beneficios potenciales, otros se han opuesto al cambio a una transferencia de efectivo en lugar del PDS por varios motivos. Lo más importante es que no está claro si el sector bancario, especialmente en las zonas rurales, está preparado para reemplazar sin problemas el PDS. En los territorios de la unión de Puducherry, Chandigarh, Dadra y Nagar Haveli, el gobierno reemplazó el PDS con transferencias de efectivo en septiembre de 2015. Un año completo después del inicio del programa, aproximadamente el 20% de los beneficiarios no recibieron sus beneficios y para la mayoría de los beneficiarios los costos (en términos de tiempo y dinero) involucrados en ir al banco y acceder al efectivo fueron más altos que acceder a los granos del PDS. [ 54 ] De manera similar, en 2018 el gobierno puso en marcha el programa piloto 'DBT para raciones' (DBT = Transferencia Directa de Beneficios) en el bloque de Nagri de Jharkhand. Un estudio del piloto encontró que, en promedio, los hogares solo recibieron dos de las cuatro cuotas que les correspondían desde el inicio del piloto. [ 55 ] Además, en promedio, los hogares dijeron que todo el proceso de retirar dinero y comprar su derecho mensual de granos tomaba 12 horas en promedio. Estos resultados fueron confirmados cualitativamente por otro estudio del piloto. [ 56 ] La oposición pública a esta reforma fue tan fuerte que el gobierno se vio obligado a revertirla poco después. [ 57 ] La experiencia de estos experimentos piloto sugiere que podría haber altos costos de transición asociados con el cambio de un PDS bien establecido a un sistema de transferencias de efectivo. Además, la evidencia de las transferencias de efectivo en NREGA sugiere que, incluso con sistemas bien establecidos en funcionamiento, el tiempo y los costos involucrados para acceder a las transferencias de efectivo pueden ser muy altos en las áreas rurales. [ 58 ]

Utilizando un conjunto de datos novedoso recopilado de más de 1200 hogares en nueve estados en 2011, un estudio informa que en conjunto alrededor de dos tercios de los beneficiarios prefirieron el PDS a las transferencias de efectivo. [ 59 ] Además, la proporción que prefería el PDS era mayor en los estados donde el PDS funcionaba bien (medido en términos de fugas). Una explicación importante que dieron los hogares fue que se sentían más seguros alimentariamente con los granos del PDS en comparación con las transferencias de efectivo. Esto es corroborado por otro estudio: utilizando datos de rondas sucesivas de encuestas de consumo del NSS, los autores argumentan que las transferencias en especie a través del PDS pueden ser superiores a las transferencias de efectivo al proteger a los hogares contra choques de precios e inflación y, por lo tanto, debilitar la relación entre precios y consumo de calorías. [ 60 ] Otro factor para preferir el PDS sobre el efectivo fue el escaso desarrollo de los mercados rurales: para un hogar rural promedio, el punto de venta del PDS más cercano estaba ubicado a aproximadamente 1 a 2  km más cerca que el mercado de granos más cercano. [ 59 ] Además, en 2011, había alrededor de medio millón de tiendas PDS que cubrían aproximadamente el 75% de las aldeas, en comparación con solo el 8% de las aldeas con una sucursal bancaria y el 25% de las aldeas con una oficina de correos. [ 61 ]

Autenticación biométrica basada en Aadhaar

A partir de 2015-16, la autenticación biométrica basada en Aadhaar (ABBA) se hizo obligatoria para acceder a las raciones del PDS en varios estados, supuestamente con el objetivo de reducir las fugas y la corrupción en el PDS. Esto significa que, para cobrar sus derechos mensuales de grano, los titulares de tarjetas de racionamiento ahora deben presentar sus huellas dactilares para autenticar su identidad. Se afirmó que la integración de Aadhaar ayudaría a identificar a los beneficiarios fantasma, falsos y duplicados en las listas del PDS, aplicaría una verificación de identidad más estricta, mejoraría la gestión de la cadena de suministro y reduciría la corrupción en el sistema. [ 62 ] Estas afirmaciones han sido cuestionadas y se ha argumentado que exageran los beneficios potenciales de Aadhaar en el PDS. [ 63 ] Incluso en principio, Aadhaar solo puede ayudar con ciertos tipos de fugas y no con otros: puede ayudar a identificar a los falsos y fantasmas ( fraude de identidad ), pero no es útil para detener las fugas que provienen de los distribuidores del PDS que dan a los beneficiarios menos de lo que les corresponde ( fraude de cantidad ). Además, no existen estimaciones fiables sobre la magnitud del fraude de identidad y de cantidad en los últimos años a nivel nacional en la India.

Cualquier evidencia disponible sugiere que las tarjetas de racionamiento falsas y fantasma son un problema muy pequeño. Una encuesta a gran escala realizada como parte de un ensayo controlado aleatorio (ECA) en Jharkhand por investigadores de J-PAL encontró que como máximo el 3% del total de tarjetas de racionamiento en el estado eran falsas o fantasma. [ 36 ] De manera similar, en el estado de Odisha, el papel de Aadhaar en la identificación de fantasmas y falsificaciones se encontró que era muy pequeño: solo el 4% de las tarjetas de racionamiento eliminadas fueron debido a Aadhaar. [ 64 ] Otra encuesta de 6 estados realizada en 2016 informa pocas falsificaciones o fantasmas en las listas PDS de los estados encuestados. [ 32 ] Esto contrasta con la afirmación del gobierno en septiembre de 2016 de que había eliminado 2,33 crore de tarjetas de racionamiento gracias a Aadhaar. [ 65 ] Posteriormente se demostró que esta cifra, ampliamente difundida, era engañosa, ya que la mayoría de estas eliminaciones habían ocurrido incluso antes de la introducción de Aadhaar por diversas razones como muerte, migración, inelegibilidad y matrimonio, en las que Aadhaar no tenía ningún papel. [ 63 ] [ 66 ]

En cuanto al tema del fraude de cantidad (comerciantes que se llevan comisiones de los hogares), dos estudios independientes del estado de Jharkhand, incluido un ECA, encontraron que la obligatoriedad de ABBA en el PDS no tuvo ningún efecto sobre la corrupción. [ 35 ] [ 36 ] Es posible que los registros detallados de transacciones que genera ABBA ayuden a corregir algunas fugas al mejorar la verificación de registros anteriores y la gestión de la cadena de suministro. Uno de estos estudios argumenta que una reforma de "conciliación" posterior (después de que ABBA se implementara durante algunos meses) en Jharkhand, donde el gobierno rastreó las cantidades de granos vendidos en meses anteriores antes de realizar nuevos desembolsos, condujo a una reducción de las fugas desde el punto de vista del gobierno. [ 36 ] Sin embargo, esta interpretación ha sido cuestionada ya que la reducción de las fugas fue efímera, se produjo a costa de una exclusión a gran escala y una severa reducción en la cantidad de granos desembolsados ​​a los beneficiarios, y la reforma tuvo que ser cancelada en 3 meses debido a una fuerte oposición. [ 67 ]

Aunque la evidencia de que Aadhaar ayuda con la corrupción es limitada, hay evidencia creíble de que la imposición de ABBA en el PDS llevó a la exclusión de beneficiarios genuinos y aumentó los costos de transacción involucrados en el acceso a los granos del PDS. Esto fue reportado por los dos estudios de Jharkhand mencionados anteriormente. [ 35 ] [ 36 ] Otro estudio encontró que a aproximadamente 2.5 millones de beneficiarios en Rajasthan y Andhra Pradesh se les negaron sus raciones de alimentos debido a ABBA. [ 68 ] La razón de estas exclusiones es que ABBA se basa en una infraestructura tecnológica frágil que necesita funcionar simultáneamente para que la autenticación funcione: la "vinculación" de Aadhaar (es decir, vincular el número de Aadhaar con la tarjeta de racionamiento del PDS), la máquina de punto de venta (POS), la conectividad a Internet, los servidores remotos de Aadhaar y la autenticación biométrica. La falla en cualquiera de estos pasos, por razones técnicas o de otro tipo, lleva a una autenticación fallida. [ 69 ] De hecho, datos oficiales de la propia Autoridad de Identificación Única de la India (UIDAI) sugirieron que a principios de 2018 fallaron alrededor del 12% de las solicitudes de autenticación para servicios gubernamentales. [ 70 ]

Estados con excedente de alimentos

Los estados con excedente de alimentos son los que garantizan la seguridad alimentaria de la India . La mayoría de los estados de la India no producen excedentes de alimentos y, por lo tanto, son consumidores netos de los mismos. Un número muy reducido de estados produce excedentes que aseguran la seguridad alimentaria de toda la India. Haryana y Punjab, estados dominados por agricultores Jat , son los principales proveedores de seguridad alimentaria para la India. Haryana y Punjab son productores netos de excedentes de alimentos, mientras que la mayoría de los estados de la India son consumidores netos.

A partir de 2023, entre el 70 % y el 90 % del trigo y entre el 28 % y el 44 % del arroz del Sistema Público de Distribución (PDS) nacional de alimentos de la India provienen de Haryana y Punjab, que luego se redistribuyen a otros estados productores netos negativos que producen menos de lo que consumen. Ambos estados, aunque pequeños, son proveedores fundamentales para la seguridad alimentaria de la India. [ 1 ]

Tienda de precios justos (TPF)

Una tienda de distribución pública, también conocida como tienda de precios justos (FPS, por sus siglas en inglés), forma parte del sistema público de la India establecido por el Gobierno de la India , que distribuye raciones a precio subvencionado a los pobres. [ 71 ] Localmente, se las conoce como tiendas de racionamiento y tiendas de distribución pública, y principalmente venden trigo, arroz y azúcar a un precio inferior al precio de mercado, denominado precio de emisión. También pueden vender otros productos básicos. Para comprar artículos, es necesario tener una tarjeta de racionamiento. Estas tiendas operan en todo el país con la asistencia conjunta del gobierno central y los gobiernos estatales. Los artículos de estas tiendas son mucho más baratos, pero de calidad media. Actualmente, las tiendas de racionamiento están presentes en la mayoría de las localidades, pueblos y ciudades. India cuenta con más de 550.000 tiendas (0,55 millones), lo que constituye la mayor red de distribución del mundo (según el censo de 2011). [ 72 ]

deficiencias

El sistema de distribución pública de la India no está exento de defectos. Con una cobertura de alrededor de 40 millones de familias por debajo del umbral de pobreza, una revisión descubrió las siguientes deficiencias y perturbaciones estructurales: [ 73 ]

  1. Cada vez son más frecuentes los casos en que los consumidores reciben granos alimenticios de calidad inferior en las tiendas de racionamiento. [ 74 ]
  2. Los comerciantes sin escrúpulos intercambian los buenos suministros recibidos de la Corporación Alimentaria de la India (FCI) por productos de calidad inferior y venden los productos de buena calidad de la FCI a comerciantes privados.
  3. Se ha descubierto que los propietarios ilícitos de tiendas de precios justos creaban un gran número de tarjetas falsas para vender cereales en el mercado abierto.
  4. Muchos comerciantes de FPS recurren a malas prácticas , desvíos ilegales de mercancías, retención y mercado negro debido al salario mínimo que reciben. [ 75 ]
  5. Numerosas malas prácticas hacen que los alimentos seguros y nutritivos sean inaccesibles y no asequibles para muchos pobres, lo que resulta en su inseguridad alimentaria. [ 76 ]
  6. La identificación de los hogares a los que se les asignará un estatus y la distribución de los servicios del Sistema Público de Distribución (PDS) ha sido muy irregular y diversa en los distintos estados. El reciente desarrollo de las tarjetas Aadhar UIDAI ha asumido el reto de resolver el problema de la identificación y distribución de los servicios del PDS junto con las transferencias directas de efectivo. [ 77 ]
  7. La asignación regional y la cobertura de los sistemas de pago por servicios son insatisfactorias, y no se ha logrado el objetivo fundamental de la estabilización de precios de los productos básicos.
  8. No existen criterios definidos para determinar qué familias se encuentran por encima o por debajo del umbral de pobreza. Esta ambigüedad genera un amplio margen para la corrupción y problemas en los sistemas de distribución pública de alimentos, ya que algunas personas que deberían beneficiarse no pueden hacerlo.

Varios programas han aumentado el número de personas beneficiarias del PDS. [ 78 ] La deficiente supervisión del FPS y la falta de rendición de cuentas permitieron que los intermediarios desviaran una buena proporción de los suministros destinados a los pobres. Desde principios de la década de 2000, un estado tras otro ha logrado reformar su PDS. [ 5 ]

Antes existía falta de claridad sobre qué familias debían incluirse en la lista de personas por debajo del umbral de pobreza. Esto provocaba que las personas realmente pobres quedaran excluidas, mientras que quienes no cumplían los requisitos recibían varias tarjetas. Tras la implementación de la NFSA, la situación ha mejorado en cierta medida. [ 79 ] Como resultado de estas mejoras, se estima que en 2009-10, el PDS redujo el índice de brecha de pobreza entre un 18 % y un 22 % a nivel nacional. [ 80 ]

Las existencias asignadas a una sola familia no se pueden comprar a plazos. Esto solía ser un obstáculo para el funcionamiento eficiente y el éxito general del Sistema Público de Distribución (PDS) en la India antes de que los precios del PDS se redujeran como resultado de la implementación de la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria de 2013 .

Muchas familias pobres no pueden obtener tarjetas de racionamiento, ya sea porque son trabajadores migrantes temporales o porque viven en asentamientos informales. La falta de claridad en la planificación y estructuración de los programas de seguridad social en la India ha dado lugar a la creación de numerosas tarjetas para los pobres. La escasa información sobre el uso general de las tarjetas ha disuadido a las familias por debajo del umbral de pobreza de solicitar nuevas tarjetas y ha incrementado la creación ilegal de tarjetas por parte de estas familias para garantizar el máximo beneficio para sus miembros. [ 81 ]

Sugerencias

Para mejorar el sistema actual del PDS, se ofrecen las siguientes sugerencias :

  1. Se debería reforzar el cuerpo de vigilancia para detectar la corrupción, que supone un gasto adicional para los contribuyentes.
  2. El personal responsable del departamento debe ser elegido localmente.
  3. En los negocios honestos, el margen de beneficio debería incrementarse, en cuyo caso el sistema de mercado resulta más adecuado.
  4. FCI y otros organismos importantes deberían proporcionar cereales de calidad para su distribución, lo cual es una tarea ardua para un organismo que no tiene ningún incentivo real para hacerlo.
  5. Deben realizarse controles y redadas frecuentes para eliminar las tarjetas falsas y duplicadas, lo que supone un gasto adicional y no es infalible.
  6. La Corporación de Suministros Civiles debería abrir más tiendas de precios justos en las zonas rurales.
  7. Los comerciantes que ofrecen precios justos rara vez muestran la lista de precios y la cantidad disponible en los carteles frente a la tienda. Esto debería ser corregido.
  8. Algunos activistas sociales han sugerido que las legumbres son una fuente importante de proteínas, por lo que, además del arroz y el trigo, las legumbres como el arhar (toor) también deberían incluirse en el sistema PDS.

En conjunto, solo alrededor del 42% de los granos subsidiados distribuidos por el fondo central llegan al grupo objetivo, según un estudio de la Comisión de Planificación publicado en marzo de 2008. [ 82 ]

Pero la Alianza Progresista Unida , que llegó al poder en 2004, decidió adoptar un programa mínimo común (PMC) y en su agenda figuraba la seguridad alimentaria y nutricional. En virtud de este, el gobierno tenía previsto fortalecer el programa de seguridad alimentaria DS. [ 83 ]

Sin embargo, el ministro de Finanzas, Arun Jaitley, en su discurso sobre el presupuesto, se opuso a la idea propuesta en el CMP y propuso el esquema de cupones de alimentos. [ 84 ] Propuso probar el esquema en algunos distritos de la India para evaluar su viabilidad. [ 85 ] [ 86 ]

En una sentencia de 2014, el Tribunal Superior de Delhi dictaminó que las tiendas de precios justos no pueden asignarse a un titular de tarjeta por debajo del umbral de pobreza . [ 87 ]

Corrupción y reformas

El canal de noticias Aaj Tak realizó el 14 de octubre de 2013 una operación encubierta sobre el PDS [ 88 ] denominada Operación Black. Mostró cómo la distribución llega a las fábricas en lugar de a las tiendas de precios justos.

NDTV produjo un programa que documentó cómo el departamento de alimentos del Gobierno de Chhattisgarh logró arreglar su sistema defectuoso para que el desvío de grano se redujera de aproximadamente el 50% en 2004-05 a aproximadamente el 10% en 2009-10. [ 89 ]

Las investigaciones sobre el PDS sugieren (como muestran estos dos programas) que la situación varía bastante en todo el país. [ 90 ] [ 91 ]

Antes de la promulgación de la Ley Nacional de Seguridad Alimentaria de 2013 , la principal fuente de fugas del PDS era el opaco APL [ 92 ].

Véase también

Notas

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