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Construcción del Estado

La construcción del Estado, como término específico en las ciencias sociales y las humanidades , se refiere a los procesos políticos e históricos de creación, consolidación inst...

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La construcción del Estado, como término específico en las ciencias sociales y las humanidades , se refiere a los procesos políticos e históricos de creación, consolidación institucional, estabilización y desarrollo sostenible de los Estados , desde sus inicios hasta la actualidad. Dentro de las ciencias históricas y políticas , existen diversos enfoques teóricos para abordar cuestiones complejas relacionadas con el papel de los distintos factores (geopolíticos, económicos, sociales, culturales, étnicos, religiosos, internos y externos) en los procesos de construcción estatal.

Uno de los primeros ejemplos de iconografía de construcción estatal: Dos caras de la Paleta de Narmer (siglo XXXI a. C.) que representan al faraón Narmer , con la Corona Blanca del Alto Egipto (anverso) y la Corona Roja del Bajo Egipto (reverso), representando así la unificación del territorio.

Desde finales del siglo XX, la construcción del Estado se ha convertido en una parte integral e incluso en un enfoque específico para la consolidación de la paz por parte de la comunidad internacional. Observadores de todo el espectro político y académico han llegado a considerar el enfoque de construcción del Estado como la estrategia preferida para la consolidación de la paz en varios conflictos de gran repercusión, incluido el conflicto israelí-palestino y los conflictos relacionados con la guerra en Bosnia y Herzegovina , Irak y Afganistán .

El argumento general en la literatura académica sobre la construcción del Estado es que, sin seguridad, otras tareas propias de este proceso resultan imposibles. Por consiguiente, cuando se emplea la construcción del Estado como estrategia para la consolidación de la paz en sociedades en conflicto y posconflicto, la prioridad es crear un entorno seguro que posibilite un desarrollo político y económico más amplio. Hasta el momento, los resultados de la aplicación de este enfoque han sido dispares, y en muchos lugares, como los Balcanes, Afganistán e Irak, no se han cumplido las elevadas expectativas iniciales de la comunidad internacional. La literatura sobre la construcción del Estado siempre ha dejado muy claro que históricamente ha sido un proceso violento, y los resultados en los casos mencionados, así como en muchos otros, confirman la naturaleza desestabilizadora y a menudo violenta de la construcción estatal.

Definición

La construcción del Estado se ha conceptualizado de diferentes maneras.

Un enfoque histórico se centra en los procesos de construcción del Estado, desde el surgimiento de la estatalidad hasta la época moderna. La ciencia histórica considera la construcción del Estado como un fenómeno complejo, influenciado por diversos factores (geopolíticos, económicos, sociales, culturales, étnicos y religiosos), y analiza dichos factores y sus interrelaciones desde la perspectiva de una situación histórica particular, característica de cada proceso de construcción estatal. [ 1 ]

Un segundo enfoque conceptualiza la construcción del Estado como una actividad llevada a cabo por actores externos (países extranjeros) que intentan construir o reconstruir las instituciones de un Estado más débil, posterior a un conflicto o fallido .

Un tercer enfoque conceptualiza la construcción del Estado como desarrollo.

Aplicación de teorías de construcción del Estado

La teoría depredadora

hacer la guerra

Al estudiar el desarrollo de los estados europeos, Charles Tilly identificó que los países europeos participaban en cuatro actividades: [ 2 ]

  1. Hacer la guerra : eliminar o neutralizar a sus propios rivales.
  2. Creación de estados : eliminar o neutralizar a sus rivales dentro de su propio territorio.
  3. Protección : eliminar o neutralizar a los enemigos de sus clientes.
  4. Extracción : adquisición de los medios para llevar a cabo las tres primeras actividades.
  5. Adjudicación : solución autorizada de disputas entre miembros de la población.
  6. Distribución : intervención en la asignación de bienes entre los miembros de la población.
  7. Producción : control de la creación y transformación de bienes y servicios producidos por la población.

Para Tilly, estas actividades son interdependientes y dependen de la capacidad del Estado para monopolizar la violencia. Antes de la consolidación de los Estados europeos, los reyes dependían de las tropas de sus señores para salir victoriosos de la guerra, estableciendo así los límites definitivos de sus territorios tras años de campañas. Sin embargo, estos señores y sus ejércitos privados podían convertirse en amenazas potenciales para el poder del rey en tiempos de paz. Originalmente, se crearon estructuras para facilitar la extracción de recursos de los subordinados del rey a cambio de protección (contra sus enemigos y el Estado), cubriendo los gastos de las campañas bélicas. No obstante, esta extracción también fortaleció económicamente a los Estados, permitiéndoles ampliar su control sobre el uso de la violencia. [ 3 ]

De estas cuatro actividades , la guerra fue el principal estímulo para aumentar el nivel de impuestos, incrementando así la capacidad del Estado para extraer recursos, también conocida como capacidad fiscal . [ 4 ] El aumento de la capacidad del Estado para recaudar impuestos de sus ciudadanos mientras enfrentaba amenazas externas impulsó a Jeffrey Herbst a proponer permitir que los Estados fallidos se disolvieran o participaran en guerras para recrear el proceso sufrido por los países europeos. [ 5 ] El proceso de extracción a cambio de protección fue argumentado más a fondo por el historiador económico Frederic Lane. Lane argumentó que "los gobiernos se dedican a vender protección... la gente la quiera o no". [ 6 ] Además, Lane argumentó que un monopolio estaba mejor equipado para producir y controlar la violencia. Esto, argumentó, se debía a que la competencia dentro de un monopolio aumentaba los costos y que producir violencia generaba mayores economías de escala. [ 6 ] Aunque la lógica era coherente con la teoría depredadora del Estado en la Europa moderna temprana, [ 7 ] el punto de vista de Herbst fue criticado por varios académicos, entre ellos Richard Joseph, a quienes les preocupaba que la aplicación de la teoría depredadora fuera un enfoque excesivo del darwinismo. [ 8 ] Muchos han descartado la visión limitada de esta teoría y, en cambio, la han extendido para incluir amenazas externas fuertes de cualquier tipo. Las amenazas externas al Estado producen capacidades institucionales más fuertes para extraer recursos del Estado. [ 9 ]

Investigaciones más recientes han demostrado la importancia no solo de la guerra sino también de sus resultados, con la consolidación del Estado en los Estados victoriosos pero no en los derrotados. [ 10 ]

Órdenes de acceso limitado

En su artículo, [ 11 ] Douglass North, John Wallis y Barry Weingast ofrecen un marco alternativo —órdenes de acceso limitado— para comprender el papel depredador del Estado. En las órdenes de acceso limitado, el acceso está restringido tanto en los sistemas económicos como políticos para producir rentas que beneficien a las élites gobernantes. En las órdenes de acceso abierto, el acceso está abierto a todos. La lógica del Estado de acceso abierto se basa en la impersonalidad. Ambos sistemas son interdependientes y solo son estables cuando ambos tienen marcos de acceso similares, ya sean limitados o abiertos. La transición de una orden de acceso limitado a una de acceso abierto implica cambios difíciles y radicales basados ​​en tres "condiciones de entrada": 1) Estado de derecho para las élites, 2) vida perpetua para las organizaciones y 3) control político de las fuerzas armadas. Una vez que se cumplen las tres condiciones iniciales, se pueden realizar cambios más graduales para que el Estado avance aún más hacia una orden de acceso abierto.

préstamos externos

Según Didac Queralt, el fácil acceso al crédito en el siglo XIX inhibió la construcción del Estado, ya que el acceso a préstamos externos hizo innecesario que los gobernantes emprendieran reformas políticas internas para mejorar la extracción de recursos internos. [ 12 ]

Cambios sociales y orden social

En su estudio sobre los países de Asia, África y América Latina, Joel Migdal presentó las condiciones necesarias y suficientes para establecer un Estado fuerte. [ 13 ] Consideró la "dislocación social masiva" que debilita el control social y las instituciones tradicionales como la condición necesaria. Entre estos casos se incluyen la Peste Negra y la Guerra de los Cien Años en Europa, [ 14 ] la expansión de la economía mundial hacia Asia, África y América Latina en el siglo XIX, la combinación de guerra y revolución en China , Corea y Vietnam , y la migración masiva en Taiwán e Israel en el siglo XX. Además, enumeró las condiciones suficientes de la siguiente manera:

  • Momento histórico mundial en el que las fuerzas políticas exógenas favorecieron el control social concentrado;
  • Existencia de amenaza militar procedente del exterior o de otros grupos dentro del país;
  • Un grupo de personas hábiles e independientes para construir una burocracia independiente;
  • Un liderazgo de alto nivel competente que supiera aprovechar las condiciones mencionadas.

Diferenciando la construcción nacional, la intervención militar y el cambio de régimen.

Algunos comentaristas han utilizado los términos «construcción nacional» y «construcción estatal » indistintamente (por ejemplo, el informe de RAND sobre el papel de Estados Unidos en la construcción nacional). Sin embargo, en ambas corrientes teóricas principales, el foco de atención se centra en el Estado, más que en la « nación », término que convencionalmente se refiere a la población misma, unida por la historia, la cultura y el idioma. Los temas debatidos se relacionan con las estructuras del Estado (y su relación con la sociedad), por lo que «construcción estatal» es el término más ampliamente aceptado. En ciencia política, « construcción nacional» suele tener un significado bastante distinto, definido como el proceso de fomentar un sentimiento de identidad nacional dentro de un grupo determinado de personas, una definición que se relaciona más con la socialización que con la capacidad estatal (véanse los informes del ODI, la OCDE y el DFID citados anteriormente).

De igual modo, la construcción del Estado (o de la nación) se ha confundido en ocasiones con las invasiones militares que buscan un cambio de régimen. Esto se debe en parte a las invasiones militares de Alemania y Japón durante la Segunda Guerra Mundial y a los Estados resultantes, y se hizo especialmente frecuente tras la invasión estadounidense de Afganistán en octubre de 2001 y la de Irak en marzo de 2003. La confusión entre ambos conceptos ha sido muy controvertida y ha sido utilizada por fuerzas ideológicas y políticas opuestas para intentar justificar o rechazar como ocupación militar ilegal las invasiones de Irak y Afganistán. Por lo tanto, es necesario diferenciar el cambio de régimen mediante intervención externa de la construcción del Estado.

Se han dado algunos ejemplos de intervenciones militares por parte de actores internacionales o multilaterales con el objetivo de fortalecer la capacidad estatal, como en Bosnia y Herzegovina (1992-1995), Timor Oriental y Sierra Leona. Estas intervenciones se denominan alternativamente «neotutela» o «neoimperialismo». En este marco, los Estados fuertes asumen parte o la totalidad de la gobernanza de territorios con estructuras de gobierno preexistentes subdesarrolladas, a menudo con el respaldo de la autoridad jurídica internacional. A diferencia del imperialismo clásico de los siglos XIX y principios del XX, este tipo de intervención busca (re)construir las estructuras estatales locales y transferirles la gobernanza lo más rápidamente posible. [ 15 ] Sin embargo, el alcance de estos esfuerzos varía: algunos creen que se puede lograr un cambio radical mediante la aplicación suficiente e inteligente de personal, dinero y tiempo, [ 16 ] mientras que otros creen que tales planes fracasarán debido a la imprevisibilidad inherente a las intervenciones y que las intervenciones prolongadas y sostenidas a menudo impiden que los líderes locales asuman responsabilidades y fortalecen a las fuerzas insurgentes. [ 17 ]

La neotutela, la soberanía compartida y otros nuevos modelos de intervención se basan en la premisa de que la intervención es la estrategia más eficaz para la construcción del Estado y que los países no pueden recuperarse de los fracasos gubernamentales sin injerencia externa. Sin embargo, Jeremy M. Weinstein propone que la recuperación autónoma existe como un proceso que ofrece "paz duradera, una reducción sistemática de la violencia y desarrollo político y económico posbélico en ausencia de intervención internacional". [ 18 ] El argumento sugiere que la injerencia externa menoscaba los beneficios de la construcción del Estado derivados de la guerra o las victorias militares, dado que la intervención militar reduce la probabilidad de victorias rebeldes y que la consolidación de la paz desalienta la violencia. El apoyo externo socava la creación de una relación autosostenible entre gobernantes o líderes políticos y sus electores. La ayuda exterior promueve gobiernos que mantienen a los mismos líderes en el poder y desalienta el desarrollo de un plan de recaudación de ingresos que vincule a los políticos y poblaciones locales. La guerra o las victorias militares crean las condiciones para acuerdos institucionales autosostenibles y representativos a través de la legitimidad interna y la capacidad de recaudación de ingresos estatales que son subproductos de la guerra. [ 18 ]

Frente a la construcción de la paz

La construcción del Estado no garantiza automáticamente la construcción de la paz, término que denota acciones que identifican y apoyan estructuras que fortalecen y consolidan la paz para prevenir una recaída en el conflicto. [ 19 ] Si bien tradicionalmente se han considerado dos conceptos separados con una relación compleja que da lugar a dilemas y requiere compensaciones, como argumentan Grävingholt, Gänzle y Ziaja, en realidad representan dos perspectivas divergentes sobre el mismo tema: una paz social inestable y un colapso del orden político. [ 20 ] Si bien la OCDE enfatiza que la construcción de la paz y la construcción del Estado no son lo mismo, sí reconoce el nexo entre ellas y el refuerzo que un componente tiene sobre el otro: «la construcción de la paz se asocia principalmente con entornos posteriores a conflictos, y es probable que la construcción del Estado sea un elemento central de la misma para institucionalizar la paz». [ 21 ] El modelo de París, que incluye la construcción de la paz y la construcción del Estado, es uno de los más conocidos. Él aboga por un enfoque de Internacionalización Antes de la Liberalización (IBL, por sus siglas en inglés), argumentando que la construcción de la paz debe orientarse a la creación de estados liberales y eficaces, evitando así las patologías de la liberalización y encaminando a los estados devastados por la guerra hacia una senda a largo plazo hacia la democracia y las economías de mercado. [ 22 ]

A pesar de las ventajas de incorporar la construcción de la paz y la construcción del Estado en el mismo modelo, deben reconocerse las limitaciones de aplicación. En la práctica, la formulación de políticas exteriores y de seguridad todavía las trata en gran medida como cuestiones separadas. Además, los académicos a menudo abordan los temas desde diferentes ángulos. Heathershaw y Lambach advierten que, en la práctica, las intervenciones que intentan los ambiciosos objetivos que establece París (entre otros) pueden ser coercitivas y estar impulsadas por una perspectiva de "el fin justifica los medios". [ 22 ] Esta preocupación es aguda en las misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas, ya que ha habido casos en los que los constructores de paz aspiran no solo a ir un paso más allá y erradicar las causas de la violencia, que a menudo no son acordadas por las partes en el conflicto, sino también a dotar a las "sociedades posconflicto" de diversas cualidades, incluida la democracia para reducir la tendencia hacia el poder arbitrario y dar voz a todos los segmentos de la sociedad; el estado de derecho para reducir las violaciones de los derechos humanos; una economía de mercado libre de corrupción para desalentar a las personas de creer que el camino más seguro hacia la fortuna es capturando el Estado; herramientas de gestión de conflictos; y una cultura de tolerancia y respeto'. [ 23 ] Tales objetivos ambiciosos resultan cuestionables cuando se ha visto a las Naciones Unidas tener dificultades en situaciones de conflicto de gran repercusión, como Darfur y la República Democrática del Congo . Donde ha logrado cierto grado de estabilidad, como en Haití y Liberia, sufre presiones para 'transicionar de operaciones de mantenimiento de la paz pesadas y costosas, orientadas a la seguridad, a misiones más ligeras, orientadas a la consolidación de la paz'. Introducir la consolidación del Estado en los mandatos es controvertido no solo porque implicaría costos y compromisos adicionales, sino también porque 'la expansión del mantenimiento de la paz a estas áreas ha extendido de facto la autoridad del Consejo de Seguridad, con implicaciones políticas, financieras, institucionales y burocráticas que aún no se han abordado por completo'. [ 24 ]

Debido a la naturaleza inherentemente política de la construcción del Estado, las intervenciones para construirlo pueden obstaculizar la paz, aumentando las tensiones entre grupos y desencadenando nuevos conflictos. [ 25 ] La fuerza del consenso surgido, que subraya que «un Estado mínimamente funcional es esencial para mantener la paz», [ 25 ] ignora las complicaciones que la escasa legitimidad e inclusión pueden generar en el futuro, socavando todo el proceso. Por ejemplo, si bien los Acuerdos de Paz de Guatemala se consideraron exitosos, «la sustancia formal de estos acuerdos no ha alterado de manera sustancial las estructuras de poder que han estado vigentes durante décadas (si no siglos). El entendimiento subyacente (informal) entre las élites —de que sus privilegios y su control del poder son intocables— parece mantenerse. Por lo tanto, si bien los Acuerdos pueden considerarse exitosos porque evitaron el estallido de la guerra, este «éxito» se vio empañado por las implicaciones de un informe posterior publicado por la Comisión de Esclarecimiento Histórico en febrero de 1999. Sus instituciones particulares fueron señaladas como responsables de extensas violaciones de los derechos humanos. Se atribuyó a las instituciones estatales la responsabilidad del 93% de estos casos, y a las fuerzas guerrilleras del 3%. En un lenguaje inesperadamente contundente, el informe describió la política gubernamental guatemalteca en el apogeo de la guerra como una política de genocidio. [ 26 ] El fortalecimiento de estas instituciones estatales como parte del proceso de construcción de la paz lo vicia por asociación.

Los esfuerzos por "apaciguar" o "comprar" a ciertos grupos de interés en aras de la paz pueden socavar los procesos de construcción del Estado, al igual que los ejercicios de reparto del poder que podrían favorecer el establecimiento de un acuerdo político sobre instituciones estatales eficaces. Dichos acuerdos políticos también podrían consagrar el poder y la autoridad en ciertas facciones dentro del ejército, permitiéndoles repartirse los recursos estatales en detrimento de los procesos de construcción del Estado. [ 27 ] Sin embargo, en Estados débiles donde el gobierno no tiene suficiente poder para controlar las periferias del territorio, las alianzas con las élites podrían fortalecer el poder de gobierno del Estado. No obstante, estas alianzas tienen éxito si el acuerdo es mutuamente beneficioso para las partes; por ejemplo, el poder de las élites se ve amenazado por la competencia y el respaldo del gobierno les ayudaría a disminuirlo. A cambio, el gobierno adquiriría información y control sobre las políticas de las periferias. Afganistán, desde 2001, es un ejemplo de un pacto beneficioso entre el gobierno y las élites; el nombramiento de un grupo selecto de señores de la guerra como gobernadores produjo un gobierno autoritario en dos provincias clave. [ 28 ]

En ocasiones, los esfuerzos de consolidación de la paz eluden al Estado en un intento por lograr la paz y el desarrollo con mayor rapidez. Por ejemplo, se constató que muchas ONG en la República Democrática del Congo construían escuelas sin la participación del Estado. El Estado también puede ser parte del problema, y ​​la excesiva dependencia de los actores internacionales en él puede empeorar la seguridad dentro del país.

Por el contrario, la corrupción estatal puede significar que los esfuerzos de construcción del Estado solo beneficien a un grupo étnico, religioso o minoritario, exacerbando las tensiones que podrían escalar hacia la violencia. [ 29 ] La construcción del Estado también puede ayudar a los Estados depredadores a fortalecer sus instituciones, reforzando la autoridad abusiva y alimentando aún más el resentimiento y la resistencia popular. [ 27 ]

En la práctica, sin embargo, persiste la confusión sobre las diferencias entre la construcción del Estado y la consolidación de la paz. El Panel de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre Amenazas, Desafíos y Cambio declaró que «además de establecer la seguridad, la tarea central de la consolidación de la paz es construir instituciones públicas eficaces que, mediante negociaciones con la sociedad civil, puedan establecer un marco consensual de gobernanza con el estado de derecho». [ 30 ] Además, un estudio de las Naciones Unidas de 2004 reveló que varios funcionarios de la ONU consideraban que el establecimiento de instituciones estatales eficaces y legítimas era un indicador clave del éxito de una operación de paz. [ 31 ]

Capacidad estatal

La capacidad estatal es la habilidad de un gobierno para lograr objetivos políticos, ya sea de forma general o en referencia a objetivos específicos. [ 32 ] [ 33 ] [ 34 ] [ 35 ] Un estado que carece de capacidad se define como un estado frágil o, en un caso más extremo, un estado fallido . [ 36 ] [ 37 ] Una mayor capacidad estatal se ha vinculado fuertemente con el desarrollo económico a largo plazo, ya que la capacidad estatal puede establecer el orden público, los derechos de propiedad privada y la defensa externa, así como apoyar el desarrollo mediante el establecimiento de un mercado competitivo, infraestructura de transporte y educación masiva. [ 33 ] [ 38 ]

Existen diversas definiciones de capacidad estatal entre los académicos. [ 39 ] Los historiadores económicos Noel Johnson y Mark Koyama definen la capacidad estatal como "la capacidad de un estado para recaudar impuestos, hacer cumplir la ley y el orden, y proporcionar bienes públicos". [ 40 ] Berwick y Christia consolidan la literatura sobre capacidad estatal en 3 dominios diferentes: [ 39 ]

  • La capacidad extractiva es el proceso de recaudación de rentas para proporcionar recursos a los gobernados. La tributación es la forma más común de extracción. Tilly sostiene que la construcción del Estado no fue intencionada, pero una vez iniciada, la capacidad extractiva se volvió necesaria. [ 3 ] Además, Herbst argumenta que la guerra es un catalizador para iniciar o incrementar la capacidad extractiva. [ 41 ]
  • La capacidad gubernamental es la habilidad de los funcionarios gubernamentales de menor nivel para implementar la agenda del nivel superior de gobierno.
  • La capacidad regulatoria-productiva es la capacidad del Estado para proporcionar resultados a los ciudadanos. Estos resultados pueden incluir la aplicación de las leyes y el establecimiento de políticas para los ciudadanos.

La capacidad estatal se cita con frecuencia como un elemento esencial para explicar por qué algunos países son ricos y otros no: «Se ha constatado que los países más ricos del mundo se caracterizan por instituciones políticas centralizadas y de larga duración»; «que la pobreza es particularmente generalizada e intratable en países que carecen de una historia de gobierno centralizado... y están internamente fragmentados»; «y que los países con una capacidad estatal débil son particularmente vulnerables a la guerra civil y al conflicto interno». [ 40 ]

Pritchett, Woolcock y Andrews (2013) [36] ofrecen una crítica de por qué la construcción del Estado no funciona. Afirman que muchos países están atrapados en una trampa de capacidad: los países, como mucho, convergen a un ritmo muy lento hacia los mismos niveles de capacidad estatal. Estiman que, en promedio, los 15 países con peor desempeño tardarían 672 años en alcanzar el nivel de capacidad estatal del país con mejor desempeño si sus capacidades siguen creciendo al mismo ritmo promedio con el que han crecido desde su independencia política. [ a ] ​​Otros índices sugieren que los países no se están poniendo al día: el índice de calidad burocrática y corrupción de la Guía Internacional de Riesgo País (ICRG) tiene un ritmo de crecimiento negativo para los 30 países con peor desempeño. Los autores argumentan que la trampa de capacidad muestra que la asistencia externa para aumentar la capacidad estatal no ha tenido éxito en acelerar el proceso de desarrollo. Identifican que este fracaso en la implementación puede ocurrir a través de dos técnicas: i) mimetismo isomórfico sistémico , por el cual se imitan las estructuras de las instituciones (se siguen reglas específicas) pero no sirven a propósitos funcionales para la sociedad; y ii) la sobrecarga prematura , en la que la presión ejercida por agentes externos socava la evolución orgánica de las instituciones locales.

Aproches

Si bien existen muchas técnicas específicas para crear una estrategia exitosa de construcción del Estado, el informe de UNRISD de 2010 identificó tres enfoques específicos. [ 42 ] Estos tres enfoques se enmarcan dentro de la escuela de pensamiento endógena y son: Buen Gobierno , Nueva Gestión Pública y Descentralización . [ 42 ]

La educación como herramienta para la construcción del Estado

La educación se utiliza tanto en contextos democráticos como autoritarios para promover la construcción del Estado. En ambos casos, la educación busca fomentar el orden social y la estabilidad política enseñando a los ciudadanos a respetar la autoridad del Estado desde temprana edad. Los gobiernos suelen recurrir a la educación primaria para inculcar una cultura común, valores y creencias políticas, y comportamientos políticos. La educación también puede mejorar el capital humano y fomentar el crecimiento económico; sin embargo, la correlación entre el acceso a la educación y el nivel de habilidades de la población es débil. Si bien algunos sugieren que la educación tiene un efecto desestabilizador en los Estados autoritarios y, por lo tanto, estos se abstendrán de proporcionarla, la historia demuestra que los gobiernos autoritarios con frecuencia ampliaron la oferta educativa en lugar de reducirla. [ 43 ]

Buen gobierno

El buen gobierno es un término muy utilizado para referirse a las formas exitosas en que un gobierno puede crear instituciones públicas que protejan los derechos de las personas. Ha habido un cambio en los ideales del buen gobierno, y como afirma Kahn [ 44 ] , "El paradigma dominante de 'buen gobierno' identifica una serie de capacidades que, según argumenta, son necesarias para un Estado favorable al mercado. Estas incluyen, en particular, las capacidades para proteger los derechos de propiedad estables, hacer cumplir el estado de derecho, implementar eficazmente políticas anticorrupción y lograr la rendición de cuentas del gobierno". Este paradigma de buen gobierno es un proceso que mejora el mercado y que surgió en la década de 1990. Este enfoque implica hacer cumplir el estado de derecho, crear derechos de propiedad más sólidos y reducir la corrupción. Al centrarse en mejorar estas tres características, un país puede mejorar la eficiencia de su mercado. Existe un ciclo teórico de fallas del mercado [ 44 ] que explica cómo la falta de derechos de propiedad y la fuerte corrupción, entre otros problemas, conducen a fallas del mercado:

  • El ciclo comienza con el estancamiento económico, que puede acentuar y poner de manifiesto las ineficiencias de un gobierno débil y un estado de derecho que no puede responder eficazmente al problema.
  • Debido a que un gobierno no rinde cuentas o es débil, los pequeños grupos de interés pueden utilizarlo para sus propios fines, lo que da lugar a la búsqueda de rentas y a la corrupción.
  • La corrupción y la búsqueda de rentas por parte de grupos de interés debilitarán los derechos de propiedad, impidiendo que los ciudadanos y las pequeñas empresas tengan la seguridad de que sus bienes están protegidos por la legislación nacional. Asimismo, la corrupción dará lugar a intervenciones que reducirán el bienestar social.
  • Estos débiles derechos de propiedad y las intervenciones que reducen el bienestar dan lugar a mercados con altos costes de transacción.
  • Los mercados con altos costos de transacción conducen nuevamente al estancamiento económico.

Si bien se entiende que mejorar el estado de derecho y reducir la corrupción son métodos importantes para aumentar la estabilidad y la legitimidad de un gobierno, no está claro si este enfoque constituye una buena base para la construcción del Estado. Investigadores [ 44 ] han analizado este enfoque midiendo los derechos de propiedad, la calidad regulatoria, la corrupción, la participación ciudadana y la rendición de cuentas. Se encontró poca correlación entre el aumento de los derechos de propiedad y las tasas de crecimiento del PIB per cápita. [ 42 ] De manera similar, existe desacuerdo entre los investigadores del desarrollo sobre si es más beneficioso promover un conjunto integral de reformas o un conjunto mínimo de reformas necesarias en contextos de escasa institucionalización. Los defensores de este último enfoque han propuesto el concepto de "gobernanza suficientemente buena". [ 45 ]

Nueva gestión pública

En respuesta a los intentos fallidos de fortalecer las administraciones gubernamentales, los países en desarrollo comenzaron a adoptar reformas gerenciales orientadas al mercado bajo la presión del FMI y el Banco Mundial. El enfoque de la Nueva Gestión Pública surgió por primera vez en Nueva Zelanda y el Reino Unido en la década de 1980. [ 42 ] La Nueva Gestión Pública utiliza reformas similares a las del mercado dentro del sector público para proporcionar al gobierno el poder necesario para implementar un plan de desarrollo para la economía, al tiempo que utiliza técnicas competitivas basadas en el mercado para mejorar la producción del sector público. Cambió las prácticas de empleo del sector público de puestos de carrera a contratos de duración limitada para el personal superior, salarios determinados localmente y remuneración vinculada al desempeño . [ 42 ] En segundo lugar, la prestación de servicios gubernamentales se orientó hacia contratos, franquicias, vales y tarifas de usuario en un esfuerzo por promover la eficiencia en la prestación de servicios a los ciudadanos. [ 42 ]

En este tipo de gobierno, las grandes burocracias dentro de un ministerio (el principal) ya no mantienen su estructura jerárquica, sino que se componen de brazos operativos de los ministerios que desempeñan el papel de un agente individual. Esta estrategia ha sido más prominente en regímenes de políticas liberales orientadas al mercado, como Nueva Zelanda, el Reino Unido y Estados Unidos. Europa continental ha mostrado mayor resistencia a implementar este tipo de política. En los países en desarrollo, la implementación de este tipo de infraestructura ha sido difícil debido a que los mercados de prestación de servicios son imperfectos y aumentan el riesgo de captura regulatoria por parte de las empresas. Para una implementación exitosa, los gobiernos deben contar con la infraestructura necesaria para medir indicadores de desempeño confiables y la capacidad de regular el comportamiento de los proveedores privados. [ 42 ]

Descentralización

En referencia a los enfoques de construcción del Estado, la descentralización es beneficiosa porque "busca reducir el comportamiento de búsqueda de rentas y la asignación ineficiente de recursos asociada con el poder centralizado al dispersar dicho poder a niveles inferiores de gobierno, donde es probable que los pobres ejerzan influencia y una variedad de actores pueden participar en la prestación de servicios". [ 46 ]

Las limitaciones de la descentralización radican en que la reducción de la base meritocrática puede limitar la capacidad del Estado para servir a los ciudadanos, el control limitado de los fondos fiscales a nivel local puede impedir la eficacia y las desigualdades sustanciales en la capacidad fiscal entre las distintas regiones pueden generar una redistribución ineficaz de los recursos. Por lo tanto, para que estas políticas funcionen, deben existir esfuerzos de coordinación que garanticen la implementación regional de las estrategias orientadas al crecimiento y la redistribución iniciadas por el gobierno central. Además, las élites gubernamentales deben favorecer a los grupos de bajos ingresos y los grupos de base deben poder participar con las autoridades locales en la formulación de políticas. [ 42 ]

Ejemplos de construcción del Estado

Los estados europeos replicaron o legaron sus instituciones en los territorios que colonizaron, pero muchos estados emergentes han evolucionado de manera diferente. Los estados europeos se consolidaron tras largos años de luchas internas y externas que difieren enormemente en contexto de las luchas de algunos estados de reciente aparición. [ 3 ]

Tipo de régimen

Governments that have implemented the top-down method present the idea that there is a great external threat that can diminish the capabilities of a state and its citizens. The perceived threat creates an incentive that focuses policy, makes elites cooperate, and facilitates the adoption of a nationalistic ideology. In an authoritarian government, political, military, and ideological power is concentrated to be conducive to policy continuation. The bureaucracies implemented are well-trained, well-paid and highly competitive in recruitment and promotion.[47] Economically successful states in East Asia have taken on programs to create infrastructure, subsidize the farming sector, provide credit, support spending on targeted research, and invest in health and education. However, most governments are non-developmental and unstable. Furthermore, even when countries have tried to pursue authoritarian strategies that have worked, specifically Brazil, a divided military, regional oligarchs in power, and vast disparities in inequality delegitimized the regime.[48] A democratic regime engages citizens more actively than a top-down government. It respects the right of citizens to contest policies. Successful democracies developed political capacities by nurturing active citizenship, maintaining electoral competitiveness that gave value to the votes of the poor, fostering political parties that were strongly oriented towards equality and having strong party-social movement ties.

Latin America

Latin America experienced a period of rapid economic growth and political stability in the late-19th century, following independence and subsequent decades of decline caused by violence, reduced state capacity, and fiscal fragmentation. This trajectory is markedly successful relative to other post-conflict societies at the time. Latin Americans also enacted a number of liberal public policies swiftly and effectively, such as abolition of slavery (Saint-Domingue in 1793, Haiti in 1804, New Spain in 1813, Peru in 1854, Brazil in 1888), socializing property rights over land, and eliminating public monopolies, which fostered long-term stability that facilitated economic growth and established a new political economy for these new nations. The growth and stability seen in Latin America, however, did come at a high social cost in the form of social inequality that continued into the 21st century.[49]

En el siglo XXI, a los países latinoamericanos les resultó económica y políticamente difícil aumentar sus ingresos, lo que los llevó a recurrir al endeudamiento para obtener los recursos necesarios para financiar la guerra. Como resultado, los países latinoamericanos no establecieron la misma base impositiva que sus contrapartes europeas. Esto puede explicarse mediante la teoría de la competencia depredadora. Estudios sobre la extracción de ingresos fiscales han demostrado que tanto los rivales externos como internos afectan la capacidad de un Estado para desarrollarse y extraer recursos de sus ciudadanos. Los rivales interestatales tuvieron un efecto positivo en la capacidad del Estado para extraer recursos, mientras que los rivales intraestatales tuvieron un efecto negativo en la construcción del Estado. [ 9 ]

África

La teoría de Tilly de que las amenazas externas fortalecen la capacidad del Estado para recaudar impuestos de sus ciudadanos puede aplicarse a los países en desarrollo de África. [ 50 ] La presencia de rivales estatales externos y rivales étnicos internos impulsó a los Estados a aumentar la recaudación de impuestos de los ciudadanos, mientras que los rivales políticos internos no afectaron la recaudación de impuestos. Los líderes en el poder intentan mantener su posición complaciendo al grupo étnico mayoritario y aumentando los impuestos para obtener recursos que les permitan disminuir las amenazas de los grupos étnicos minoritarios. Por lo tanto, la presencia de rivales étnicos internos crea la capacidad de aumentar significativamente la tasa impositiva .

Basándose en la teoría de Charles Tilly sobre la formación de los estados europeos , varios académicos han sugerido que, al centrarse en las rivalidades internas en lugar de desafiar las fronteras coloniales, los gobernantes eran «menos propensos a ver sus economías como un recurso que cultivar que como un objeto de saqueo periódico; la analogía con los bandidos itinerantes de Olson (1993) debería ser evidente» (Thies, 2004: 58). En ausencia de amenazas externas, los gobernantes carecían, por lo tanto, de incentivos para replicar los patrones descritos por Tilly —la guerra, la coerción y la extracción de recursos— que habían demostrado ser cruciales para el proceso de centralización del poder en los estados de Europa.

Por ejemplo, en Estados y poder en África (2000), Jeffrey Herbst explica que «las amenazas a la seguridad interna, del tipo que enfrentan con tanta frecuencia los países africanos, pueden obligar al Estado a aumentar los ingresos; sin embargo, los conflictos civiles resultan en fragmentación y considerable hostilidad entre diferentes segmentos de la población», lo que socava la capacidad del Estado para movilizar el apoyo de la población al «proyecto nacional» (2000: 126). [ 51 ] En un artículo posterior, Herbst argumenta que la guerra en Europa condujo a Estados fuertes y que, sin guerra, los Estados africanos seguirán siendo débiles. [ 52 ] En Europa, las amenazas externas permitieron a los Estados recaudar impuestos, aumentar la tributación y forjar una identidad nacional. Además, los Estados que fueron invadidos y ocupados (como Polonia-Lituania o Irlanda) por países más fuertes eran débiles militar y políticamente. Los Estados africanos son pobres, tienen gobiernos débiles y están fragmentados por líneas étnicas o regionales. Según la teoría, estos débiles Estados africanos deberían ser susceptibles a las amenazas externas, pero este no es el caso. En África, señala Herbst, rara vez hay conflictos entre estados, y si los hay, la guerra no amenaza la existencia del Estado. Por ejemplo, en la guerra entre Uganda y Tanzania de 1979 , Tanzania invadió Uganda para derrocar a Idi Amin , pero después de que los tanzanos lo derrocaran, abandonaron el país. Aunque los estados africanos no experimentan guerras interestatales generalizadas, Herbst argumenta que las necesitan para reformar la estructura tributaria y construir una identidad nacional. Herbst concluye que es probable que la guerra en África ocurra cuando los líderes africanos se den cuenta de que sus reformas económicas y esfuerzos por construir una identidad nacional no funcionan y, desesperados, inicien guerras para construir los estados que sus países necesitan. [ 52 ] James Robinson discrepa con Herbst en cuanto al grado de influencia de la guerra en la construcción del Estado, afirmando que la colonización europea y las influencias europeas en el continente impactaron más profundamente la creación de instituciones y, por lo tanto, de estados en África. [ 53 ]

A partir de 2017La prestación de servicios públicos , otra dimensión de la construcción del Estado, que incluye la gestión del capital humano en el ámbito del servicio junto con la prestación de servicios públicos, sigue siendo otro desafío importante para las naciones africanas posconflicto. Los académicos han desarrollado modelos de economía política en sociedades africanas posconflicto para comprender la disyuntiva entre la capacidad, la prestación y la estabilidad de la administración pública, y las políticas que dan lugar a una administración pública débil, arraigada en el legado de conflicto de las naciones. [ 54 ]

Varios investigadores han enfatizado que la violencia interna observada en África era característica de la política europea de principios de la Edad Moderna y que este tipo de estructura puede conducir a un mayor nivel de orden político. [ 7 ] Varios académicos han criticado esta afirmación por su comprensión "excesivamente darwiniana", demasiado determinista y eurocéntrica del proceso de formación del Estado (Thies, 2004: 69, véase también Joseph, 1997).

Asia

Palestina

La Organización para la Liberación de Palestina (OLP) reclama la soberanía sobre los Territorios Palestinos, cuya condición de Estado es ampliamente reconocida (aunque no por algunas grandes potencias mundiales), así como la representación del pueblo palestino , una reivindicación universalmente reconocida. Sin embargo, no tiene jurisdicción exclusiva sobre las zonas que reclama. Además, muchos de aquellos a quienes pretende representar residen actualmente en otros lugares, sobre todo en países árabes como Jordania , Líbano y Siria . No obstante, la OLP y otras organizaciones palestinas han realizado históricamente grandes esfuerzos para establecer instituciones del tipo comúnmente asociado a los Estados en los territorios palestinos, así como en países con una importante población palestina. Algunos ejemplos son:

  • Jordania después de la Guerra de los Seis Días (junio de 1967), donde la instalación de estructuras paralelas de poder y mecanismos de impuestos y educación condujo a enclaves palestinos en gran medida independientes que formaron una amenaza para el poder y la legitimidad de la monarquía hachemita [ 55 ].
  • Líbano , donde un proceso similar exacerbó las tensiones étnicas y religiosas [ 55 ]

A pesar del fracaso del proceso de Oslo de 1993-2000 y la continua construcción de asentamientos israelíes (desde 1967 hasta la actualidad), la Autoridad Nacional Palestina sigue participando en actividades de construcción estatal en sus territorios y se ha referido al "Estado de Palestina" en documentos oficiales desde 2013. En 2003, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 1515 , que exige el "establecimiento de un Estado palestino independiente, democrático y viable". A pesar de este reconocimiento oficial de la legitimidad de la construcción estatal de la Autoridad Nacional Palestina por parte de la comunidad internacional, un informe de 2011 elaborado por el Overseas Development Institute, con sede en Londres, concluyó que la asistencia internacional había sido "esporádica y fragmentada". [ 56 ] Además de la falta de apoyo externo constante, el informe identificó desafíos clave para la construcción del Estado palestino a nivel internacional, incluyendo la falta de perspectivas en las negociaciones sobre el "estatus final", el fracaso de las negociaciones de paz, el endurecimiento de la ocupación y la débil base económica, además de profundos desafíos a nivel interno, entre ellos:

  • falta de un acuerdo político interno
  • débiles vínculos entre las autoridades gobernantes y la sociedad en general
  • cohesión social debilitada
  • desigualdad de género
  • sociedad civil débil
  • falta de capacidad de las instituciones formales de la PNA
  • securitización (percibida) de la autoridad en todo el territorio palestino ocupado [ 56 ]

Varios académicos han cuestionado si la Autoridad Palestina estuvo alguna vez en condiciones de construir un Estado viable. Edward Said, Neve Gordon y Sara Roy, entre otros, han argumentado que la PNA fue concebida como un "subcontratista de ocupación", lo que solo reforzó las asimetrías de poder entre ocupante y ocupado. [ 57 ] Otra línea de análisis, asociada con Jamil Hilal y Mushtaq Khan (2004), describe a la PNA como un " cuasi-estado cliente transitorio ", atrapado en una situación donde las funciones esenciales del Estado permanecen en manos del Estado israelí. Identifican problemas estructurales dentro del proceso de Oslo, así como la desunión y la corrupción prevalentes entre la élite palestina, como razones clave del fracaso de los esfuerzos de construcción del Estado palestino.

Arabia Saudita

Basándose en núcleos de tribalismo, ideología religiosa fundamentalista ( islam wahabí ) y control dinástico monárquico, [ 58 ] Arabia Saudita se formó como un estado del siglo XX con el apoyo de los ingresos fiscales y el desarrollo militar. [ 59 ]

Véase también

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Notas
  1. ↑ Utilizan tres índices para estimar la capacidad del Estado: i) la "eficacia del gobierno" de los Indicadores de Gobernanza Mundial del Banco Mundial, ii) la eficiencia de los recursos, del Índice de Transformación de Bertelsmann , y iii) el "deterioro progresivo de los servicios públicos" del Índice de Estado Fallido.

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