Resolución 47 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

La resolución final adoptada constaba de dos partes. La primera aumentaba el número de miembros de la Comisión a cinco y le solicitaba que se desplazara de inmediato al subcontinente indio para mediar entre India y Pakistán. La segunda parte trataba sobre las recomendaciones del Consejo de Seguridad para restablecer la paz y celebrar un plebiscito. Esto implicaba tres pasos. ^{[ 4 ] [ 5 ]}

• En primera instancia, se le pidió a Pakistán que hiciera todo lo posible para lograr la retirada de todos los miembros de las tribus y los ciudadanos pakistaníes, poniendo fin a los combates en el estado.
• En la segunda fase, se solicitó a la India que redujera progresivamente sus fuerzas al nivel mínimo necesario para mantener el orden público. Se establecieron los principios que la India debía seguir para administrar el orden público, en consulta con la Comisión, utilizando personal local en la medida de lo posible.
• En la tercera etapa, se solicitó a la India que garantizara la participación de todos los principales partidos políticos en el gobierno estatal a nivel ministerial, conformando así un gabinete de coalición. Posteriormente, la India debía nombrar un administrador del plebiscito designado por las Naciones Unidas, quien contaría con diversas facultades, incluyendo la de negociar con ambos países y asegurar un plebiscito libre e imparcial. Asimismo, se adoptarían medidas para garantizar el retorno de los refugiados, la liberación de todos los presos políticos y la libertad política.

La resolución fue aprobada por nueve votos contra ninguno. La Unión Soviética y la RSS de Ucrania se abstuvieron. ^{[ 6 ]}

La resolución se aprobó en virtud del Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas (dedicado a la «solución pacífica de controversias»). No consistía en directivas para las partes, sino en «recomendaciones». El exdiplomático de la ONU, Josef Korbel, afirma que esto vinculaba a las partes únicamente «moralmente», pero no «jurídicamente». La resolución final del conflicto recaía en los gobiernos de India y Pakistán y dependía de su buena voluntad. ^{[ 7 ]}

El Consejo de Seguridad se abstuvo de tomar partido en la disputa. No condenó a Pakistán como agresor, tal como lo había solicitado India. Tampoco abordó los aspectos legales de la anexión de Jammu y Cachemira. Korbel afirma que el Consejo de Seguridad podría haber solicitado a la Corte Internacional de Justicia una opinión consultiva sobre las cuestiones legales. De haberse hecho, el Consejo de Seguridad habría estado en una posición más sólida para declarar culpable a una de las partes, y la resolución de la disputa habría sido más sencilla. ^{[ 7 ]}

En efecto, el enfoque del Consejo de Seguridad fue, en opinión de Korbel, «tímido». Su evaluación del conflicto de Cachemira no fue realista, como pronto se comprobó con los prolongados debates, las interminables disputas y el aplazamiento de las deliberaciones. Con el paso del tiempo, las tensiones y las divisiones políticas en Cachemira aumentaron y la solución del plebiscito se volvió cada vez más difícil. ^{[ 8 ]}

El embajador estadounidense ante la ONU, Warren R. Austin, también compartía esta opinión. Consideraba que la resolución, al igual que otras posteriores, era poco realista e ineficaz. Dependían de la buena voluntad de India y Pakistán para cooperar con el Consejo de Seguridad y no le otorgaban la autoridad para imponer sanciones. Las embajadas estadounidenses en India y Pakistán se sentían igualmente frustradas. ^{[ 9 ]}

Resulta evidente que el Consejo de Seguridad consideró el problema principalmente como una disputa política, en lugar de analizar sus fundamentos jurídicos, en particular la validez de la adhesión de Cachemira a la India. ^{[ 10 ]} Asumió implícitamente que la adhesión era válida, pero incompleta, supeditada a la ratificación por parte del pueblo del estado. Por lo tanto, solicitó la retirada de los ciudadanos pakistaníes en primera instancia, pero sostuvo que el plebiscito era la solución definitiva. ^{[ 11 ]} La especialista jurídica Sumathi Subbiah argumenta que la forma de abordar la situación como una disputa política, en lugar de como una cuestión de obligaciones jurídicas, resultó demasiado débil para obligar a la India y a Pakistán a alcanzar una resolución final. ^{[ 12 ]}

Tanto India como Pakistán plantearon objeciones a la Resolución 47. ^{[ b ]}

India objetó, en primer lugar, que la resolución colocaba a India y Pakistán en igualdad de condiciones, ignorando la queja sobre la agresión pakistaní y la adhesión legal de Cachemira a India. En segundo lugar, objetó que no se le permitiera mantener tropas en el estado para su defensa. También consideró que la exigencia de un gobierno de coalición colocaría al jeque Abdullah , entonces primer ministro de Cachemira, en una posición imposible. Afirmó que los poderes conferidos al administrador del plebiscito eran demasiado amplios y socavaban la soberanía del estado. Consideró que la disposición para el retorno de todos los refugiados era poco realista. Finalmente, India quería que Pakistán quedara excluido de la realización del plebiscito. ^{[ 13 ]}

Pakistán se opuso a la permanencia de las fuerzas indias en Cachemira, incluso al nivel mínimo permitido por la resolución. Exigía una representación equitativa en el gobierno estatal para la Conferencia Musulmana , el partido dominante en la Cachemira controlada por Pakistán. ^{[ 13 ]} Los círculos gubernamentales pakistaníes consideraron que las deliberaciones del Consejo de Seguridad habían sido favorables a Pakistán, pero las propuestas finales fueron modificadas por Estados Unidos y Gran Bretaña para «apaciguar» a la India. Gran Bretaña fue objeto de críticas particulares. ^{[ 14 ]}

Sin embargo, ambas partes acogieron con beneplácito a la Comisión de la ONU y acordaron trabajar con ella. ^{[ 13 ]}

Al llegar a Karachi , Pakistán informó a la Comisión que tres brigadas de sus tropas regulares habían estado combatiendo en Cachemira desde mayo, lo que Josef Korbel describió como una "bomba". ^{[ 17 ]} En Nueva Delhi , India afirmó que concedía la máxima importancia a una declaración de culpabilidad de Pakistán. ^{[ 18 ]} Los combates en Cachemira continuaron sin cesar y la Comisión reconoció que el gobierno de Sheikh Abdullah en Jammu y Cachemira y el gobierno de Azad Cachemira en Muzaffarabad estaban inmersos en una lucha irreconciliable. ^{[ 19 ]}

El 13 de agosto de 1948, tras conversaciones con ambos gobiernos, la Comisión adoptó por unanimidad una resolución en tres partes que modificaba y ampliaba la Resolución 47 de la ONU. ^{[ 20 ]}

• La primera parte trataba sobre el alto el fuego , pidiendo un cese total de las hostilidades.
• La segunda parte trataba sobre un acuerdo de tregua . En él se solicitaba la retirada completa de las fuerzas de combate de Pakistán, incluyendo el ejército, las tribus y otros ciudadanos pakistaníes, y se establecía que el territorio evacuado sería administrado por las autoridades locales bajo la supervisión de la Comisión. Tras la retirada pakistaní, se esperaba que la India retirara la mayor parte de sus fuerzas, reduciéndolas al mínimo necesario para mantener el orden público.
• La Parte III establecía que, tras la aceptación del acuerdo de tregua, los dos países entablarían consultas con la Comisión para determinar el futuro del Estado de conformidad con la voluntad del pueblo. ^{[ 21 ]}

La estructura de la resolución era significativa para la India. La estructura de tres partes reconocía implícitamente la "agresión" de Pakistán al hacer que el acuerdo de tregua precediera a la consulta sobre el futuro del Estado. Además, no se mencionaba el plebiscito, lo que dejaba abiertas otras posibles vías para determinar la voluntad del pueblo, como la elección de una asamblea constituyente. La India temía que un plebiscito incitara pasiones religiosas y desatara "fuerzas desestabilizadoras". ^{[ 22 ]}

Si bien India aceptó la resolución de la Comisión, Pakistán adjuntó tantas reservas y condiciones que la Comisión consideró que equivalía a un rechazo. ^{[ 21 ]} La Comisión supuso que la principal preocupación de Pakistán era la garantía de un plebiscito libre e imparcial tras el cese de los combates. ^{[ 18 ]} Posteriormente, elaboró ​​un suplemento a su resolución de agosto en el que se esbozaban propuestas para la administración del plebiscito. En él se definían las funciones del Administrador del Plebiscito, quien, entre otras cosas, decidiría la disposición final de las fuerzas indias y de Azad Cachemira. ^{[ 23 ]} India objetó que se le exigiera hacer más concesiones a pesar de que Pakistán no había aceptado el acuerdo de tregua. Buscó y obtuvo varias garantías, entre ellas un acuerdo por el cual no estaría obligada por el plebiscito si Pakistán no implementaba las dos primeras partes de la resolución de agosto; ^{[ 24 ]} y la garantía de que las fuerzas de Azad Cachemira se disolverían antes del plebiscito. ^{[ 25 ] [ 26 ]}

A pesar de las reservas, las preguntas y las disidencias, los dos gobiernos finalmente aceptaron las propuestas, lo que condujo a un alto el fuego en Cachemira el 1 de enero de 1949. ^{[ 27 ]} La Comisión incorporó el suplemento a una nueva resolución aprobada el 5 de enero de 1949. ^{[ 28 ]}

La Comisión regresó al subcontinente en febrero de 1949 para implementar los términos del alto el fuego, establecer un acuerdo de tregua y preparar un plebiscito. Korbel afirma que la Comisión enfrentó "enormes dificultades". ^{[ 29 ] [ c ]}

India insistió en la disolución de las «fuerzas Azad» como una «condición esencial» antes del plebiscito, lo que, según Korbel, supuso un «golpe» para la Comisión. ^{[ 30 ]} Esto, en efecto, se acordó en la ronda anterior. ^{[ 25 ]} Sin embargo, India pareció adelantar el calendario. ^{[ 31 ]} Las denominadas «fuerzas Azad» estaban formadas por soldados desmovilizados del Ejército Indio Británico pertenecientes a los distritos de Poonch y Mirpur . Se sublevaron contra el Maharajá de Jammu y Cachemira antes de la invasión tribal. Tras la invasión, Pakistán organizó a los soldados en 32 batallones de una importante fuerza militar y los utilizó para combatir a las fuerzas indias. Durante las negociaciones de la tregua, Pakistán insistió en un equilibrio entre las fuerzas Azad y las fuerzas estatales, y exigió que se le permitiera entrenar a las fuerzas Azad para que ocuparan las posiciones que las fuerzas pakistaníes abandonarían. Esto llevó a los indios a concluir que Pakistán planeaba reanudar las hostilidades tan pronto como comenzara la retirada india. Así pues, exigieron que la disolución de las fuerzas de Azad se produjera durante la propia fase de tregua. Pakistán rechazó la demanda de disolución e insistió en la igualdad de condiciones entre las fuerzas de Azad y las del Estado. Pakistán también deseaba conocer los planes detallados de la retirada india e insistió en que esta se sincronizara con la retirada pakistaní. ^{[ 31 ] [ 32 ]}

Tras varias rondas de propuestas de desmilitarización, rechazadas tanto por India como por Pakistán, la Comisión propuso el arbitraje. Pakistán aceptó la propuesta, pero India la rechazó, argumentando que no se trataba de un asunto de arbitraje, sino de una "decisión afirmativa e inmediata". La postura de India era que no se podía establecer ninguna distinción entre el Ejército de Pakistán y las fuerzas de Azad. La Comisión reconoció que las fuerzas de Azad contaban ahora con una fuerza que modificaba la situación militar y dificultaba la retirada india prevista en la resolución original. ^{[ 31 ] [ 32 ]}

Surgió otra dificultad con respecto a las "Áreas del Norte" (actual Gilgit-Baltistán ). India exigió que, tras la retirada pakistaní, estas áreas fueran restituidas al gobierno de Jammu y Cachemira y que se le permitiera a India defender sus fronteras. La Comisión reconoció la base legal de la demanda india, pero temía que provocara nuevos enfrentamientos entre las fuerzas indias y las fuerzas locales. Propuso que las áreas fueran gobernadas por "autoridades locales" bajo la supervisión de la Comisión y que las fuerzas indias solo se enviarían si los observadores de la ONU le notificaban su necesidad. Este compromiso fue rechazado tanto por India como por Pakistán. ^{[ 33 ]}

La Comisión declaró su fracaso y presentó su informe final al Consejo de Seguridad el 9 de diciembre de 1949. Recomendó que la Comisión fuera reemplazada por un único mediador; que el problema de la desmilitarización se considerara en su conjunto, sin la secuencialidad requerida por la resolución de agosto; y que los representantes de la ONU tuvieran la facultad de resolver los asuntos mediante arbitraje. El delegado checo presentó un informe minoritario en el que sostenía que la declaración de fracaso de la Comisión era prematura, que el problema de las fuerzas de Azad se había subestimado y que las Áreas del Norte no habían recibido la atención adecuada. ^{[ 34 ]}