Cláusula de Impuestos y Gastos

El Congreso tendrá la facultad de establecer y recaudar impuestos, derechos, contribuciones y aranceles.

Este poder es considerado por muchos como esencial para la administración eficaz del gobierno. Como se argumenta en los Artículos de la Confederación, la falta de la facultad de recaudar impuestos deja al gobierno impotente. Por lo general, este poder se utiliza para recaudar ingresos para el sostenimiento general del gobierno. Sin embargo, el Congreso ha empleado la facultad tributaria para otros fines además de la recaudación de ingresos, tales como:

• tributación regulatoria – gravar para regular el comercio ; ^{[ 11 ]}
• tributación prohibitiva: gravar para desalentar, reprimir o incluso exterminar el comercio; ^{[ 12 ]}
• tributación de la obligación: fomentar la participación en el comercio mediante impuestos a quienes no participan en el comercio interestatal; por ejemplo, la Ley de Protección al Paciente y Atención Médica Asequible, "El Presidente del Tribunal Supremo Roberts concluyó en la Parte III-C que el mandato individual debe interpretarse como la imposición de un impuesto a quienes no tienen seguro médico"; ^{[ 13 ]}
• aranceles – impuestos como medio de proteccionismo . ^{[ 14 ]}

En 1922, la Corte Suprema anuló un impuesto de 1919 sobre el trabajo infantil en Bailey v. Drexel Furniture Co. , ^{[ 15 ]} comúnmente conocido como el "Caso del Impuesto sobre el Trabajo Infantil". La Corte había sostenido previamente que el Congreso no tenía la facultad de regular directamente el trabajo, y consideró que la ley en cuestión era un intento de lograr indirectamente el mismo fin. Este fallo pareció reforzarse en United States v. Butler , ^{[ 10 ]} en el que la Corte Suprema de los Estados Unidos dictaminó que los impuestos sobre el procesamiento instituidos bajo la Ley de Ajuste Agrícola de 1933 eran un intento inconstitucional de regular la actividad estatal en violación de la Décima Enmienda . Sin embargo, a pesar de su resultado, Butler afirmó que el Congreso sí tiene una amplia facultad para imponer impuestos y gastar los ingresos a su discreción.

Con la facultad de recaudar impuestos viene implícitamente la facultad de gastar los ingresos obtenidos para cumplir los objetivos y metas del gobierno. El alcance del uso que el Congreso debe hacer de esta facultad ha sido objeto de continua controversia y debate desde la creación del gobierno federal, como se explicará más adelante. Sin embargo, las interpretaciones que reconocen una facultad implícita de gasto derivada específicamente de esta cláusula han sido cuestionadas, sugiriéndose la Cláusula de lo Necesario y Apropiado como la verdadera fuente de la facultad de gasto del Congreso. ^{[ 16 ]}

Si bien reconoce que el gobierno federal tiene poderes limitados y enumerados, la Corte Suprema ha sostenido que el Congreso puede incentivar a los gobiernos estatales mediante la asignación de fondos federales para que adopten y apliquen objetivos de política federal que, de otro modo, estarían fuera del alcance de las facultades del gobierno federal para imponer directamente. En South Dakota v. Dole , ^{[ 17 ]} la Corte confirmó una ley federal que retenía una parte de los fondos para carreteras a los estados que no elevaban su edad mínima legal para consumir alcohol a 21 años.

La Constitución establece en la Cláusula de Origen que todos los proyectos de ley para recaudar ingresos deben originarse en la Cámara de Representantes. La idea subyacente a esta cláusula es que los Representantes, al ser la rama más numerosa del Congreso y estar más vinculada al pueblo, conocen mejor la situación económica de quienes representan y saben cómo generar ingresos para el sostenimiento del gobierno de la manera menos onerosa. Además, se considera que los Representantes son los más responsables ante el pueblo y, por lo tanto, son los menos propensos a ejercer el poder tributario de manera abusiva o imprudente.

para pagar las deudas y proveer para la defensa común y el bienestar general de los Estados Unidos;

De todas las limitaciones al poder de recaudar impuestos y gastar, la Cláusula de Bienestar General parece ser una de las más polémicas. La controversia en torno a esta cláusula surge de dos desacuerdos distintos. El primero se refiere a si la Cláusula de Bienestar General otorga un poder de gasto independiente o si, por el contrario, restringe el poder tributario. El segundo desacuerdo concierne al significado exacto de la expresión "bienestar general".

Los dos autores principales de Los Papeles Federalistas presentan dos interpretaciones distintas y contradictorias:

• James Madison , en el Federalista n.º 41 , abogó por la ratificación de la Constitución en El Federalista y en la convención ratificadora de Virginia sobre una interpretación restrictiva de la cláusula, afirmando que el gasto debe estar al menos tangencialmente vinculado a uno de los otros poderes específicamente enumerados, como la regulación del comercio interestatal o exterior, o la provisión para las fuerzas armadas, ya que la Cláusula de Bienestar General no es una concesión específica de poder, sino una declaración de propósito que califica el poder de gravar. ^{[ 18 ] [ 19 ]}
• Alexander Hamilton , en el Federalista 34 y en su Informe sobre Manufacturas de 1791 , abogó por una interpretación amplia que consideraba el gasto como una facultad enumerada que el Congreso podía ejercer de forma independiente para beneficiar el bienestar general, como por ejemplo para atender las necesidades nacionales en agricultura o educación, siempre que el gasto fuera de carácter general y no favoreciera a ninguna sección específica del país sobre otra. ^{[ 20 ] [ 21 ]}

Aunque El Federalista no se distribuyó de manera confiable fuera de Nueva York, ^{[ 22 ]} los ensayos terminaron convirtiéndose en la referencia dominante para interpretar el significado de la Constitución, ya que proporcionaron el razonamiento y la justificación detrás de la intención de los Padres Fundadores al establecer el gobierno federal. ^{[ 22 ]}

Si bien la postura de Hamilton prevaleció durante las administraciones de los presidentes Washington y Adams , los historiadores sostienen que su interpretación de la Cláusula de Bienestar General fue rechazada en las elecciones de 1800 y contribuyó a establecer la primacía del Partido Demócrata-Republicano durante los siguientes 24 años. ^{[ 23 ]} Esta afirmación se basa en el factor motivador que las Resoluciones de Kentucky y Virginia ejercieron sobre el electorado; las Resoluciones de Kentucky, redactadas por Thomas Jefferson , criticaban específicamente la postura de Hamilton. Además, el propio Jefferson describió posteriormente la diferencia entre los partidos respecto a esta postura como «casi el único hito que ahora divide a los federalistas de los republicanos». ^{[ 24 ]}

El magistrado asociado Joseph Story se basó en gran medida en El Federalista como fuente para sus Comentarios sobre la Constitución de los Estados Unidos . En esa obra, Story criticó duramente tanto la visión madisoniana como una visión anterior, fuertemente nacionalista, de Hamilton, que fue rechazada en la Convención de Filadelfia . Finalmente, Story concluyó que la interpretación correcta era la de Thomas Jefferson, quien consideraba la cláusula como una limitación al poder impositivo, tal como la expresó en su opinión a Washington sobre la constitucionalidad del banco nacional. ^{[ 25 ]} Sin embargo, Story también concluyó que la interpretación correcta del poder de gasto era la de Hamilton respecto al gasto, articulada en su Informe sobre Manufacturas de 1791. ^{[ 26 ]}

Antes de 1936, la Corte Suprema de los Estados Unidos había impuesto una interpretación restrictiva de la Cláusula, como lo demuestra la decisión en Bailey v. Drexel Furniture Co. , (1922) ^{[ 15 ]} en la que un impuesto sobre el trabajo infantil era un intento inadmisible de regular el comercio más allá de la interpretación igualmente restrictiva de la Cláusula de Comercio por parte de esa Corte . Esta visión restrictiva fue revocada en 1936 en Estados Unidos v. Butler . Allí, la Corte coincidió con la interpretación del Juez Story, sosteniendo que el poder de gravar y gastar es un poder independiente; es decir, la Cláusula de Bienestar General otorga al Congreso un poder que no podría derivar de ninguna otra fuente. Sin embargo, la Corte sí limitó el poder de gasto a asuntos que afectan únicamente al bienestar nacional. La Corte escribió:

La cláusula de Bienestar General confiere un poder separado y distinto de los que se enumeran más adelante, no está restringido en su significado por la concesión de estos, y, en consecuencia, el Congreso tiene un poder sustantivo para gravar y asignar fondos, limitado únicamente por el requisito de que se ejerza para proveer al bienestar general de los Estados Unidos. ... Resulta que el poder del Congreso para autorizar el gasto de fondos públicos para fines públicos no está limitado por las concesiones directas de poder legislativo que se encuentran en la Constitución. ... Pero la adopción de la interpretación más amplia deja el poder de gastar sujeto a limitaciones. ... Los poderes de tributación y asignación se extienden solo a asuntos de bienestar nacional, a diferencia del bienestar local.

No obstante, el impuesto impuesto en el caso Butler fue declarado inconstitucional por violar la reserva de poder a los estados establecida en la Décima Enmienda .

Poco después de Butler , en Helvering v. Davis , ^{[ 27 ]} la Corte Suprema interpretó la cláusula aún más ampliamente, rechazando casi por completo cualquier papel para la revisión judicial de las políticas de gasto del Congreso, confiriendo así al Congreso un poder pleno para imponer impuestos y gastar dinero para el bienestar general sujeto casi por completo a la propia discreción del Congreso. En South Dakota v. Dole (1987) ^{[ 17 ]} la Corte sostuvo que el Congreso poseía el poder de influir indirectamente en los estados para que adoptaran estándares nacionales al retener, en una medida limitada, fondos federales cuando un estado no cumplía ciertas condiciones requeridas por el Congreso. Tras ese fallo, la Corte sostuvo más tarde por un voto de 7-2 en National Federation of Independent Business v. Sebelius (2012) que condicionar el Congreso a que un estado recibiera la totalidad de sus fondos federales de Medicaid a que dicho estado optara por expandir su programa de Medicaid de acuerdo con la Ley de Protección al Paciente y Cuidado de la Salud Asequible era un uso inconstitucionalmente coercitivo del poder de gasto del Congreso.

Hasta la fecha, la interpretación hamiltoniana de la Cláusula de Bienestar General predomina en la jurisprudencia. Históricamente, sin embargo, los antifederalistas desconfiaban de tal interpretación de este poder durante los debates de ratificación en la década de 1780. ^{[ 28 ] [ 29 ]} Debido a las objeciones planteadas por los antifederalistas, Madison se vio impulsado a escribir sus contribuciones a los Papeles Federalistas , intentando apaciguar los temores de los antifederalistas sobre cualquier abuso de tal tipo por parte del gobierno nacional propuesto y a contrarrestar los argumentos antifederalistas contra la Constitución. ^{[ 18 ] [ 30 ]}

Los defensores de la visión madisoniana también señalan la limitada participación de Hamilton en la Convención Constitucional, ^{[ 31 ]} particularmente durante el período en que se redactó esta cláusula, ^{[ 32 ]} como evidencia adicional de su falta de autoridad constructiva.

Otra perspectiva sobre la Cláusula de Bienestar General, menos conocida pero igual de autorizada que las de Madison y Hamilton, se encuentra en los escritos prerrevolucionarios de John Dickinson , quien también fue delegado a la Convención de Filadelfia . ^{[ 33 ]} En sus Cartas de un granjero de Pensilvania (1767), Dickinson escribió sobre lo que, según su entender, implicaba recaudar impuestos para el bienestar general:

El Parlamento posee, sin duda, autoridad legal para regular el comercio de Gran Bretaña y todas sus colonias. Dicha autoridad es esencial para la relación entre una metrópoli y sus colonias, y necesaria para el bien común de todos. Quien considera a estas provincias como estados distintos del Imperio Británico , tiene una concepción muy limitada de la justicia y de sus intereses . Somos solo partes de un todo ; por lo tanto, debe existir un poder que presida y mantenga esta conexión en el debido orden. Este poder reside en el Parlamento, y nuestra dependencia de Gran Bretaña es la misma que la de un pueblo perfectamente libre.

He examinado todos los estatutos relativos a estas colonias, desde su primer asentamiento hasta la actualidad, y encuentro que todos ellos se fundamentan en este principio, hasta la administración de la Ley del Timbre . Todos los anteriores están concebidos para regular el comercio y preservar o promover una relación mutuamente beneficiosa entre las diversas partes constituyentes del imperio; y aunque muchos de ellos impusieron aranceles al comercio, estos siempre se impusieron con el propósito de restringir el comercio de una parte que perjudicaba a otra, y así promover el bienestar general. La recaudación de ingresos mediante este método nunca fue la intención. ^{[ 34 ]} [énfasis en el original]

La idea que Dickinson transmitió anteriormente, explica Jeffrey T. Renz, profesor de Derecho de la Universidad de Montana , es que gravar para el bienestar general no es más que tributación como medio para regular el comercio. Renz profundiza en este punto:

Si eliminamos la expresión "bienestar general" de la Cláusula Tributaria, nos encontramos con el argumento de que el Congreso no puede imponer aranceles para fines distintos al pago de las deudas y la defensa común. De hecho, omitir la frase "bienestar general" eliminaría prácticamente todos los aranceles con fines regulatorios. Se podría argumentar con fundamento que, si bien el Congreso podría tener la facultad de regular el comercio exterior e interestatal, la omisión de "bienestar general" de la Cláusula Tributaria tenía como objetivo negarle la facultad de regular el comercio mediante aranceles. ^{[ 16 ]}

La frase final de la Cláusula de Impuestos y Gastos estipula:

pero todos los derechos, impuestos y tasas serán uniformes en todo Estados Unidos.

Aquí, el requisito es que los impuestos sean geográficamente uniformes en todo Estados Unidos. Esto significa que los impuestos afectados por esta disposición deben funcionar "con la misma fuerza y ​​efecto en cada lugar donde se encuentre el sujeto del mismo". ^{[ 38 ]} Sin embargo, esta cláusula no exige que los ingresos recaudados por el impuesto en cada estado sean iguales.

Justice Story caracterizó este requisito desde una perspectiva más práctica y justa:

Su propósito era eliminar toda preferencia indebida de un estado sobre otro en la regulación de asuntos que afectaban sus intereses comunes. Si los aranceles, impuestos y gravámenes no eran uniformes, podían existir las desigualdades más flagrantes y opresivas, que afectarían de manera vital las actividades y empleos de la población de los distintos estados. ^{[ 39 ]}

En otras palabras, se trataba de otro control impuesto al poder legislativo para evitar que un grupo más numeroso de estados se uniera para recaudar impuestos que los beneficiaran a expensas del grupo restante de estados, más pequeño.

Una excepción notable a esta limitación ha sido confirmada por la Corte Suprema. En Estados Unidos v. Ptasynski (1983), ^{[ 40 ]} la Corte permitió una exención fiscal de carácter cuasi geográfico. En este caso, el petróleo producido dentro de una región geográfica definida por encima del Círculo Polar Ártico quedó exento de un impuesto federal sobre la producción de petróleo. El fundamento de la decisión fue que el Congreso había determinado que el petróleo de Alaska pertenecía a una clase propia y lo eximió por ese motivo, aunque la clasificación del petróleo de Alaska dependía de su ubicación geográfica.

En otras partes de la Constitución, el lenguaje también limita expresamente el poder tributario. El artículo I, sección 9, contiene más de una cláusula que aborda este tema. La cláusula 4 establece:

No se impondrá ningún impuesto per cápita, ni ningún otro impuesto directo, a menos que sea en proporción al censo o enumeración que se ordene realizar con anterioridad.

En general, un impuesto directo está sujeto a la regla de prorrateo, lo que significa que los impuestos deben aplicarse entre los estados en proporción a la población de cada estado con respecto a su porcentaje de la población nacional total. Por ejemplo: según el censo de 2000 , California tenía casi 34 millones de habitantes . Al mismo tiempo, la población nacional era de 281,5 millones de personas. Esto le daba a California aproximadamente el 12 % de la población nacional. Si el Congreso impusiera un impuesto directo para recaudar 1 billón de dólares antes del próximo censo, los contribuyentes de California tendrían que financiar el 12 % del total: 120 mil millones de dólares.

El artículo I, sección 9, cláusula 5 establece una limitación adicional:

No se impondrá ningún impuesto ni arancel a los artículos exportados desde ningún Estado.

Esta disposición constituyó una importante protección para los estados del sur, asegurada durante la Convención Constitucional. ^{[ 46 ]} Con la concesión de poder absoluto sobre el comercio exterior al gobierno federal, los estados cuyas economías dependían principalmente de las exportaciones comprendieron que cualquier impuesto que el nuevo gobierno central impusiera a un solo producto de exportación se aplicaría de manera muy desigual entre todos los estados y favorecería a aquellos que no exportaban dicho producto. ^{[ 47 ]}

En 1996, la Corte Suprema dictaminó que esta disposición prohíbe al Congreso gravar con impuestos cualquier mercancía en tránsito de exportación, y además prohíbe los impuestos sobre cualquier servicio relacionado con dicho tránsito de exportación. ^{[ 48 ]}

Poco después, la Corte Suprema reafirmó esta disposición en Estados Unidos v. Estados Unidos Shoe Corp. en 1998. ^{[ 49 ]} Como parte de la Ley de Desarrollo de Recursos Hídricos de 1986, se impuso un impuesto de mantenimiento portuario ( 26  U.SC § 4461 ) a una tasa ad valorem (percentil) del 0,125 % del valor de la carga en lugar de una tasa que dependiera enteramente del costo del servicio prestado por el puerto. La Corte confirmó unánimemente el fallo del Tribunal de Circuito Federal inferior de que una "tarifa de usuario" impuesta de tal manera es, de hecho, un impuesto a las exportaciones y es inconstitucional.  

Sin embargo, el Congreso puede gravar bienes que no estén en tránsito, aunque estén destinados a la exportación, siempre que el impuesto no se imponga únicamente por el hecho de que el bien se vaya a exportar. ^{[ 50 ]} Por ejemplo, un impuesto aplicado a todos los suministros médicos sería constitucional, aunque exista la probabilidad de que una parte de esos suministros se exporte.

Si bien tales decisiones son raras e improbables según la jurisprudencia contemporánea, la Corte Suprema ha demostrado en el pasado su posible disposición a intervenir en el gasto del Congreso cuando sus efectos equivalen a una regulación encubierta de la actividad privada. El caso que ilustra esto es Estados Unidos contra Butler . ^{[ 10 ]}

En este caso, el Tribunal dictaminó que el Congreso había impuesto un sistema regulatorio federal coercitivo a la producción agrícola mediante la Ley de Ajuste Agrícola de 1933 (AAA). Al celebrar contratos con agricultores que reducían la producción de ciertos cultivos, el Congreso colocó a los agricultores no participantes en clara desventaja con respecto a los que cooperaban. Por lo tanto, el programa no era verdaderamente voluntario, ya que no dejaba a los agricultores ninguna opción real; las alternativas eran cooperar o la ruina financiera. En tales circunstancias, el sistema regulatorio esencialmente exigía que los agricultores se sometieran a un sistema que el Congreso no tenía potestad para imponer por sí mismo.

La decisión del caso Butler se basó en la teoría jurídica de aquella época, que sostenía que la regulación de la producción quedaba fuera del ámbito de competencia del Congreso en materia de comercio. Si bien hoy en día el Tribunal es mucho más propenso a respetar el gasto del Congreso en virtud de la Cláusula de Comercio , aún existen circunstancias en las que dicho gasto puede no estar justificado ni validado por esa facultad. ^{[ 51 ]}

Si bien superar el obstáculo del gasto regulatorio puede ser más fácil hoy que en el pasado, existe otro obstáculo significativo en la doctrina de las condiciones inconstitucionales. Según este principio, el gobierno no puede usar su poder de gasto para adquirir los derechos constitucionales de los beneficiarios del gasto. Además, no se pueden negar los derechos por motivos que violen un derecho protegido constitucionalmente. ^{[ 52 ]}

El Tribunal generalmente ha sostenido que esta limitación de gasto solo se aplica a los derechos de la Primera Enmienda cuando la elección impuesta es irrazonable o vaga, o cuando el beneficiario esencialmente se encuentra en una posición en la que la aceptación de las condiciones se vuelve obligatoria. ^{[ 53 ] [ 54 ]}

En 1987, la sentencia en el caso South Dakota v. Dole ^{[ 17 ]} reafirmó la autoridad del Congreso para imponer condiciones a la recepción de fondos federales por parte de los gobiernos estatales o municipales. Sin embargo, además del requisito de que el gasto sea para el bienestar general, el Tribunal ideó criterios más estrictos para determinar la constitucionalidad de las condiciones impuestas:

• En primer lugar, no debe haber sorpresas; es decir, las condiciones para la recepción deben estar claramente establecidas y el beneficiario debe estar al tanto de esas condiciones y sus consecuencias.
• En segundo lugar, las condiciones impuestas deben estar relacionadas con el gasto en cuestión.
• Por último, el incentivo no debe ser tan significativo como para convertir la cooperación en coerción.

En el caso Dole , la controversia giraba en torno a una condición para la recepción de fondos federales para carreteras: el aumento de la edad mínima para consumir alcohol. Cualquier estado en el que las personas menores de 21 años pudieran poseer y consumir alcohol legalmente perdería, en consecuencia, el cinco por ciento de los fondos federales para carreteras asignados por el Congreso. El Tribunal consideró que se cumplían la segunda y la tercera condición, dado que la necesidad de dichos fondos era fundamental para la seguridad vial. Además, el Tribunal consideró que la pérdida de solo el cinco por ciento del monto no era lo suficientemente sustancial como para resultar coercitiva (a diferencia de lo que sí podría serlo perder la mitad o la totalidad de los fondos).

En 2012, el tribunal sostuvo por primera vez en National Federation of Independent Business v. Sebelius que el Congreso había utilizado su poder bajo la cláusula de gasto de una manera inadmisiblemente coercitiva. ^{[ 55 ]}

El artículo I, sección 9, cláusula 7 impone rendición de cuentas sobre el gasto del Congreso:

No se podrá extraer dinero del Tesoro, sino como consecuencia de las asignaciones presupuestarias aprobadas por ley; y se publicará periódicamente un estado de cuentas regular de los ingresos y gastos de todos los fondos públicos.

La primera parte de esta cláusula indica que el Congreso debe haber asignado por ley los fondos que se van a gastar antes de que estos puedan ser liberados del Tesoro. Esto constituye un poderoso control del poder legislativo sobre el ejecutivo, ya que refuerza aún más el poder presupuestario del Congreso . Esta disposición, junto con la naturaleza bicameral del Congreso y los requisitos de quórum tanto del Senado como de la Cámara de Representantes , funciona como un mecanismo constitucional de control y equilibrio sobre el propio poder legislativo, impidiendo la mayoría de los gastos que, en la práctica, no cuentan con un amplio respaldo implícito, tanto por parte de la Cámara de Representantes como de la aprobación interregional en el Senado.

El Congreso intentó limitar las negociaciones de favores en materia de asignaciones presupuestarias mediante cláusulas adicionales con la Ley de Veto por Partidas Individuales de 1996. Posteriormente, la Corte Suprema de los Estados Unidos anuló la ley por considerar que violaba la Cláusula de Presentación .