Resolución 47 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

La Resolución 47 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas , adoptada el 21 de abril de 1948, se refiere a la resolución del conflicto de Cachemira . Tras escuchar los argumentos de India y Pakistán, el Consejo aumentó el tamaño de la Comisión de la ONU creada por la antigua Resolución 39 a cinco miembros, encargó a la Comisión que fuera al subcontinente y ayudara a los gobiernos de India y Pakistán a restablecer la paz y el orden en la región y a prepararse para un plebiscito para decidir el destino de Cachemira .

En segundo lugar, la Resolución recomendó un proceso de tres pasos para la resolución de la disputa. En el primer paso, se pidió a Pakistán que retirara a todos sus ciudadanos que habían entrado en Cachemira con el fin de combatir. En el segundo paso, se pidió a la India que redujera progresivamente sus fuerzas al nivel mínimo necesario para el mantenimiento del orden público. En el tercer paso, se pidió a la India que designara a un administrador del plebiscito designado por las Naciones Unidas que llevaría a cabo un plebiscito libre e imparcial.

La resolución fue adoptada párrafo por párrafo; no se realizó votación sobre la resolución en su conjunto.

Tanto la India como el Pakistán plantearon objeciones a la Resolución, pero acogieron con agrado la mediación de la Comisión de las Naciones Unidas. Mediante su mediación, la Comisión amplió y modificó la Resolución del Consejo de Seguridad, adoptando dos resoluciones propias, que fueron aceptadas tanto por la India como por el Pakistán. Posteriormente, la Comisión logró un alto el fuego a principios de 1949, pero no se logró debido a desacuerdos sobre el proceso de desmilitarización. Tras considerables esfuerzos, la Comisión declaró su fracaso en diciembre de 1949.

Antes de 1947, Jammu y Cachemira (Cachemira) era un estado principesco bajo la supremacía británica , gobernado por un maharajá hindú . Con la inminente independencia y la partición del Raj británico en los dominios de Pakistán y la India , los británicos anunciaron que la supremacía británica caducaría y a los gobernantes de los estados principescos se les dio la opción de unirse a uno de los dos nuevos países (denominado " adhesión ") o permanecer independientes. El maharajá de Jammu y Cachemira eligió permanecer independiente, sin embargo, la mayoría de la población era musulmana. ^[a]

Tras un levantamiento en los distritos occidentales del estado y una invasión armada de tribus pastunes de Pakistán, el maharajá se adhirió a la India el 26 de octubre de 1947. La India envió tropas aéreas a Cachemira al día siguiente. Numerosas pruebas citadas por los académicos desde entonces apuntan a la complicidad de Pakistán en la instigación y el apoyo a la invasión. Se produjo una guerra limitada entre las tropas indias y los invasores paquistaníes dentro de los confines del estado principesco.

El 1 de enero de 1948, la India llevó el asunto al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en virtud del artículo 35 de la Carta de las Naciones Unidas, que permite a los países miembros llevar a la atención de la ONU asuntos que pongan en peligro la paz internacional. Afirmó que ciudadanos y miembros de tribus paquistaníes habían atacado Jammu y Cachemira, que era territorio indio, y solicitó al Consejo de Seguridad que impidiera a Pakistán continuar con sus acciones. La India también declaró que, a pesar de ser el titular de la adhesión legal del Estado, estaba dispuesta a realizar un plebiscito para confirmar los deseos del pueblo y acatar sus resultados. En respuesta, Pakistán negó su participación en el conflicto y formuló contraacusaciones afirmando que la India había obtenido la adhesión del Estado mediante "fraude y violencia" y que estaba llevando a cabo un "genocidio" contra los musulmanes. ^[2]

El 20 de enero de 1948, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 39, por la que se establecía una Comisión de tres miembros para investigar las denuncias. Sin embargo, dicha Comisión no se constituyó hasta mayo de 1948. Mientras tanto, el Consejo de Seguridad continuaba sus deliberaciones y la guerra también continuaba.

El 18 de marzo, la República de China presentó un nuevo proyecto de resolución en tres partes. La primera parte trataba sobre el restablecimiento de la paz, pidiendo a Pakistán que retirara a sus ciudadanos. La segunda parte trataba sobre la realización de un plebiscito para que el pueblo de Cachemira eligiera entre India y Pakistán. Se pedía a la India que creara una "Administración del Plebiscito" cuyos directores serían nominados por el Secretario General de las Naciones Unidas, pero que funcionarían como funcionarios del Estado. La tercera parte trataba sobre la creación de una administración provisional para el Estado que representaría a todos los principales grupos políticos del Estado. ^[3]

Durante el debate posterior, el proyecto fue modificado considerablemente y la delegación británica hizo varias concesiones a Pakistán. La India expresó su malestar por las modificaciones. ^[4]

La resolución final adoptada constaba de dos partes. La primera aumentaba el número de miembros de la Comisión a cinco y le pedía que se desplazara de inmediato al subcontinente indio para mediar entre la India y el Pakistán. La segunda parte trataba de las recomendaciones del Consejo de Seguridad para restablecer la paz y celebrar un plebiscito. Esto implicaba tres pasos. ^{[4] [5]}

• En el primer paso, se pidió a Pakistán que hiciera "todos sus esfuerzos posibles" para lograr la retirada de todos los miembros de las tribus y los ciudadanos paquistaníes, poniendo fin a los combates en el estado.
• En el segundo paso, se pidió a la India que "redujera progresivamente" sus fuerzas hasta el nivel mínimo necesario para mantener la ley y el orden. Se establecieron los principios que la India debería seguir para administrar la ley y el orden, en consulta con la Comisión, utilizando personal local en la medida de lo posible.
• En tercer lugar, se pidió a la India que garantizara que todos los principales partidos políticos fueran invitados a participar en el gobierno estatal a nivel ministerial, formando en esencia un gabinete de coalición. A continuación, la India debía nombrar a un Administrador del Plebiscito, designado por las Naciones Unidas, que tendría una serie de poderes, entre ellos el de negociar con los dos países y garantizar un plebiscito libre e imparcial. Se debían adoptar medidas para garantizar el retorno de los refugiados, la liberación de todos los presos políticos y la libertad política.

La resolución fue aprobada por nueve votos contra ninguno. La Unión Soviética y la RSS de Ucrania se abstuvieron. ^[6]

La resolución se aprobó en virtud del Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas (que se dedica a la "solución pacífica de controversias"). No consistía en directivas para las partes, sino más bien en "recomendaciones". El ex diplomático de la ONU Josef Korbel afirma que esto vinculaba a las partes sólo "moralmente", pero no "jurídicamente". La solución final del conflicto dependía de los gobiernos de la India y el Pakistán y dependía de su buena voluntad. ^[7]

El Consejo de Seguridad se abstuvo de tomar partido en la controversia. No condenó a Pakistán como agresor, como había solicitado la India, ni abordó la cuestión de la legalidad de la adhesión de Jammu y Cachemira. Korbel afirma que el Consejo de Seguridad podría haber solicitado a la Corte Internacional de Justicia que emitiera una opinión consultiva sobre las cuestiones jurídicas. Si así se hubiera hecho, el Consejo de Seguridad habría estado en una posición más sólida para declarar que una de las partes estaba equivocada y la tramitación de la controversia habría sido más fácil. ^[7]

En definitiva, la actitud del Consejo de Seguridad fue "tímida", según Korbel. Su evaluación de la disputa de Cachemira no era realista, como se descubrió pronto tras prolongados debates, interminables disputas y aplazamientos de las deliberaciones. Con el paso del tiempo, las tensiones y las divisiones políticas en Cachemira crecieron y la solución del plebiscito se hizo cada vez más difícil. ^[8]

El embajador estadounidense ante la ONU, Warren R. Austin, también opinaba lo mismo. Pensaba que la resolución, así como otras posteriores, eran poco realistas e ineficaces. Dependían de la buena voluntad de la India y el Pakistán para cooperar con el Consejo de Seguridad y no le otorgaban la autoridad para imponer sanciones. Las embajadas estadounidenses en la India y el Pakistán estaban igualmente frustradas. ^[9]

Es evidente que el Consejo de Seguridad consideró el problema principalmente como una disputa política en lugar de examinar sus fundamentos jurídicos, en particular si la adhesión de Cachemira a la India era válida. ^[10] Supuso implícitamente que la adhesión era válida pero incompleta, y que dependía de la ratificación por parte del pueblo del Estado. Por ello, pidió a los nacionales paquistaníes que se retiraran en primera instancia, pero sostuvo que el plebiscito era la solución definitiva. ^[11] La especialista jurídica Sumathi Subbiah sostiene que la forma de abordar la situación como una disputa política en lugar de obligaciones jurídicas resultó demasiado débil para obligar a la India y al Pakistán a llegar a una resolución final. ^[12]

Tanto la India como el Pakistán plantearon objeciones a la Resolución 47. ^[b]

En primer lugar, la India se opuso a que la resolución pusiera a la India y al Pakistán en pie de igualdad, ignorando la denuncia de agresión paquistaní y la adhesión legal de Cachemira a la India. En segundo lugar, se opuso a que no se permitiera a la India mantener tropas en el estado para su defensa. También consideró que la exigencia de un gobierno de coalición pondría al jeque Abdullah , entonces Primer Ministro de Cachemira, en una posición imposible. Dijo que los poderes conferidos al Administrador del Plebiscito eran demasiado amplios y socavaban la soberanía del estado. Consideró que la disposición sobre el retorno de todos los refugiados era poco realista. Por último, la India quería que el Pakistán quedara excluido de la realización del plebiscito. ^[13]

Pakistán se opuso a la retención de las fuerzas indias en Cachemira, incluso al nivel mínimo permitido por la resolución. Quería una representación igualitaria en el gobierno del estado para la Conferencia Musulmana , el partido dominante de la Cachemira ocupada por Pakistán. ^[13] Los círculos gubernamentales paquistaníes consideraron que las deliberaciones del Consejo de Seguridad habían sido favorables a Pakistán, pero las propuestas finales fueron modificadas por Estados Unidos y Gran Bretaña para "apaciguar" a la India. Gran Bretaña fue objeto de críticas particulares. ^[14]

Sin embargo, ambas partes dieron la bienvenida a la Comisión de la ONU y acordaron trabajar con ella. ^[13]

La Comisión de las Naciones Unidas para la India y el Pakistán (UNCIP) estaba formada por cinco miembros: representantes de Checoslovaquia ( Josef Korbel ), Argentina ( Ricardo Siri ), Bélgica (Egbert Graeffe), Colombia (Alfredo Lozano) y los Estados Unidos ( Jerome Klahr Huddle ). Su secretaría estaba encabezada por Erik Colban , embajador de Noruega en el Reino Unido, y el cuáquero británico Richard Symonds actuaba como secretario de Colban. ^[15]

Algunas fuentes afirman que la atmósfera política tanto en la India como en Pakistán era hostil a la Comisión cuando llegó al subcontinente en julio de 1948. ^[16]

Al llegar a Karachi , la Comisión fue informada por Pakistán de que tres brigadas de sus tropas regulares habían estado combatiendo en Cachemira desde mayo, lo que Josef Korbel describió como una "bomba". ^[17] En Nueva Delhi , la India afirmó que concedía la máxima importancia a una declaración de culpabilidad de Pakistán. ^[18] Los combates en Cachemira continuaron sin cesar y la Comisión reconoció que el gobierno del jeque Abdullah en Jammu y Cachemira y el gobierno de Azad Cachemira en Muzaffarabad estaban librando una lucha irreconciliable. ^[19]

El 13 de agosto de 1948, después de conversaciones con ambos gobiernos, la Comisión adoptó por unanimidad una resolución de tres partes que modificaba y ampliaba la Resolución 47 de la ONU. ^[20]

• La primera parte se ocupó del alto el fuego y pidió el cese total de las hostilidades.
• La Parte II se ocupaba de un acuerdo de tregua . En él se pedía la retirada completa de las fuerzas combatientes del Pakistán, incluidos el ejército, las tribus y otros ciudadanos paquistaníes, y se establecía que el territorio evacuado sería administrado por las autoridades locales bajo la vigilancia de la Comisión. Tras la retirada del Pakistán, se esperaba que la India retirara el "grueso de sus fuerzas", reduciéndolas al nivel mínimo necesario para mantener la ley y el orden.
• La Parte III establecía que, tras la aceptación del acuerdo de tregua, los dos países iniciarían consultas con la Comisión para decidir el futuro del Estado de conformidad con la voluntad del pueblo. ^[21]

La estructura de la resolución fue importante para la India. La estructura en tres partes reconocía implícitamente la "agresión" de Pakistán al hacer que el acuerdo de tregua precediera a la consulta sobre el futuro del Estado. Además, no se mencionó el plebiscito, lo que permitió otras posibles vías para determinar la voluntad del pueblo, como la elección de una asamblea constituyente. La India temía que un plebiscito incitara pasiones religiosas y desatara "fuerzas disruptivas". ^[22]

Aunque la India aceptó la resolución de la Comisión, Pakistán puso tantas reservas y salvedades que la Comisión creyó que "equivalía a un rechazo". ^[21] La Comisión supuso que la principal preocupación de Pakistán era la garantía de un plebiscito libre e imparcial después de que cesaran los combates. ^[18] Luego elaboró ​​un suplemento a su resolución de agosto en el que se esbozaban propuestas para la administración del plebiscito. Definía las funciones del Administrador del Plebiscito, que, entre otras, decidiría el destino final de las fuerzas indias y de Azad Cachemira. ^[23] La India objetó que se le estaba pidiendo que hiciera más concesiones a pesar de que Pakistán no había aceptado el acuerdo de tregua. Buscó y obtuvo varias garantías, incluido un acuerdo de que no estaría obligado por el plebiscito si Pakistán no aplicaba las dos primeras partes de la resolución de agosto; ^[24] y la garantía de que las fuerzas de Azad Cachemira se disolverían antes del plebiscito. ^{[25] [26]}

A pesar de las reservas, preguntas y disensos, los dos gobiernos finalmente aceptaron las propuestas, lo que llevó a un alto el fuego en Cachemira el 1 de enero de 1949. ^[27] La ​​Comisión incorporó el suplemento a una nueva resolución aprobada el 5 de enero de 1949. ^[28]

La Comisión regresó al subcontinente en febrero de 1949 para aplicar los términos del alto el fuego, establecer un acuerdo de tregua y preparar un plebiscito. Korbel afirma que la Comisión se enfrentó a "enormes dificultades". ^{[29] [c]}

La India insistió en la disolución de las «fuerzas Azad» como una «condición esencial» antes del plebiscito, lo que, según Korbel, fue un «sacudón» para la Comisión. ^[30] Esto fue acordado en la ronda anterior. ^[25] Sin embargo, la India parece haber adelantado el calendario. ^[31] Las llamadas «fuerzas Azad» estaban formadas por soldados desmovilizados del ejército británico de la India pertenecientes a los distritos de Poonch y Mirpur . Se rebelaron contra el maharajá de Jammu y Cachemira antes de la invasión tribal. Después de la invasión, Pakistán organizó a los soldados en 32 batallones de una fuerza militar seria y los utilizó para luchar contra las fuerzas indias. Durante las discusiones de la tregua, Pakistán insistió en un equilibrio entre las fuerzas Azad y las fuerzas estatales, y exigió que se permitiera a Pakistán entrenar a las fuerzas Azad para tomar las posiciones que las fuerzas paquistaníes abandonarían. Esto llevó a los indios a concluir que Pakistán estaba planeando reanudar las hostilidades tan pronto como comenzara la retirada india. Por ello, exigieron que la disolución de las fuerzas de Azad se produjera durante la propia etapa de tregua. Pakistán rechazó la exigencia de disolución e insistió en la paridad entre las fuerzas de Azad y las del Estado. Pakistán también deseaba ver los planes detallados de la retirada india e insistió en que debería estar "sincronizada" con la retirada paquistaní. ^{[31] [32]}

Tras varias rondas de propuestas de desmilitarización, que fueron rechazadas tanto por la India como por el Pakistán, la Comisión propuso un arbitraje. El Pakistán aceptó la propuesta de arbitraje, pero la India la rechazó, alegando que no se trataba de un asunto que pudiera ser objeto de arbitraje, sino de una "decisión afirmativa e inmediata". La posición de la India era que no podía hacerse distinción alguna entre el ejército del Pakistán y las fuerzas de Azad. La Comisión admitió que las fuerzas de Azad contaban ahora con una fuerza que cambiaba la situación militar y dificultaba la retirada india prevista en la resolución original. ^{[31] [32]}

Otra dificultad surgió con respecto a las "Zonas del Norte" (actualmente Gilgit-Baltistán ). La India exigió que, tras la retirada paquistaní, estas zonas fueran devueltas al gobierno de Jammu y Cachemira y que se permitiera a la India defender sus fronteras. La Comisión aceptó la base jurídica de la exigencia india, pero temió que provocara nuevos combates entre las fuerzas indias y las fuerzas locales. Propuso que las zonas fueran gobernadas por "autoridades locales" bajo la supervisión de la Comisión y que las fuerzas indias se enviaran sólo si los observadores de la ONU le notificaban su necesidad. Este compromiso fue rechazado tanto por la India como por el Pakistán. ^[33]

La Comisión declaró su fracaso y presentó su informe final al Consejo de Seguridad el 9 de diciembre de 1949. Recomendó que la Comisión fuera reemplazada por un solo mediador; que el problema de la desmilitarización se considerara como un todo sin la secuencia requerida de la resolución de agosto; que los representantes de la ONU deberían tener la autoridad para resolver las cuestiones mediante arbitraje. El delegado checo presentó un informe minoritario en el que sostenía que la declaración de fracaso de la Comisión era prematura, que el problema de las fuerzas de Azad había sido subestimado y que las zonas del norte no recibían la atención adecuada. ^[34]

El Consejo de Seguridad pidió a su delegado canadiense, el general AGL McNaughton , que consultara informalmente a la India y al Pakistán con miras a elaborar un plan de desmilitarización. En el curso de su debate, el 22 de diciembre de 1949, McNaughton propuso que tanto las fuerzas pakistaníes como las indias se redujeran a un nivel mínimo, seguido de la disolución de las fuerzas de Azad y de las fuerzas estatales. La India propuso dos enmiendas de gran alcance, rechazando en la práctica las propuestas de McNaughton. Las propuestas de McNaughton representaban una importante desviación de las resoluciones de la UNCIP, ya que trataban a la India y al Pakistán en pie de igualdad. La India era reacia a esa equiparación. ^{[35] [36]}

A pesar de la aparente objeción de la India, el Consejo de Seguridad adoptó las propuestas de McNaughton en la Resolución 80 y nombró un mediador. La mediación también fracasó.

En 1972, tras la guerra indo-pakistaní de 1971 , India y Pakistán firmaron el Acuerdo de Simla , en el que acordaron resolver todas sus diferencias mediante negociaciones bilaterales. Desde entonces, Estados Unidos, el Reino Unido y la mayoría de los gobiernos occidentales han apoyado este enfoque. ^{[37] [38] [39] [40] [41]}

En 2001, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas , Kofi Annan , durante su visita a la India y Pakistán, aclaró que las resoluciones sobre Cachemira son sólo recomendaciones consultivas y no deben compararse con las de Timor Oriental e Irak . ^[42]

En 2003, el entonces presidente de Pakistán, Pervez Musharraf, anunció que Pakistán estaba dispuesto a "dejar de lado" la demanda de resoluciones de la ONU y explorar opciones bilaterales alternativas para resolver la disputa. ^[43]

En 2020, el secretario general de las Naciones Unidas, António Guterres , pidió la implementación de las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre Cachemira, incluida la celebración de un plebiscito entre los residentes de Cachemira sobre si querían unirse a la India o a Pakistán. ^[44]

• Conflicto de Cachemira
• Cronología del conflicto de Cachemira
• Relaciones entre la India y Pakistán
• Lista de resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 1 a 100 (1946-1953)

• Ankit, Rakesh (septiembre de 2014). Cachemira, 1945-1966: del Imperio a la Guerra Fría (tesis doctoral). Universidad de Southampton.
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• UNCIP (9 de diciembre de 1949b), Tercer informe provisional de la UNCIP (S/1430) (PDF) , Biblioteca Digital de las Naciones Unidas , consultado el 10 de agosto de 2019

• Registros de la Comisión de las Naciones Unidas para la India y el Pakistán (UNCIP) (1948-1950) en los Archivos de las Naciones Unidas

• Obras relacionadas con la Resolución 47 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en Wikisource
• Texto de la resolución en undocs.org
• S/995: Resolución de la UNCIP de 13 de agosto de 1948, Biblioteca Digital de las Naciones Unidas, consultado el 10 de agosto de 2019.
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• Perspectiva paquistaní sobre la resolución de la ONU, Misión de Pakistán ante las Naciones Unidas.