Privatización del agua en Brasil

Las primeras privatizaciones del agua en Brasil se llevaron a cabo con capital inglés en Río de Janeiro (1857) y São Paulo (1877) durante el Imperio poscolonial bajo el reinado de Pedro II de Brasil . ^{[ 5 ]} Dos décadas después, los servicios de Campanhia Cantareira en São Paulo se consideraron insatisfactorios y su contrato no fue renovado. Los servicios de Río de Janeiro fueron remunicipalizados de manera similar unos años más tarde tras un "levantamiento popular". ^{[ 5 ]}

La privatización en Brasil se inició bajo la presidencia de Collor , a través del Programa Nacional de Desestatização, creado en abril de 1990. En infraestructura, un importante programa de privatización se inició recién en 1994, abarcando energía, transporte, suministro de agua y saneamiento y telecomunicaciones.

Entre 1994 y 2000 se firmaron un total de 38 contratos con el sector privado (concesiones, BOT y contratos de servicios), con compromisos de inversión por más de 2.500 millones de dólares. ^{[ 6 ]} Los nueve primeros acuerdos de concesión privados se celebraron entre 1994 y 1996, todos en el estado de Sào Paulo ( Limeira , Mairinque , Marília , Mineiros do Tietê , Ourinhos , Pereiras , São Carlos , Salto y Tuiuti ).

Para apoyar el esfuerzo de privatización, en 1997 el Fondo de Compensación para Trabajadores FGTS aprobó el uso del 10% de los fondos asignados al programa Pró-Saneamento para destinarlos a la privatización. Ese mismo año, la Caixa Económica Federal, principal fuente de financiamiento para agua y saneamiento, creó una Oficina Especial de Concesiones de Obras de Agua (Eesan) para apoyar las concesiones privadas. ^{[ 7 ]} Instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial apoyaron la participación del sector privado. Por ejemplo, según Miranda, tras un intento fallido en 1999 de privatizar Compesa, la empresa estatal de agua de Pernambuco , se volvió extremadamente difícil elaborar una propuesta de préstamo aceptable sin la privatización. ^{[ 8 ]}

En 1999, Brasil era considerado como "una de las mayores concentraciones del mundo de oportunidades de privatización de agua y aguas residuales"; Thames Water abrió una oficina en Río de Janeiro y Azurix compró AMX Acqua Management Inc. para "tener un pie en la puerta". ^{[ 9 ]}

Sin embargo, los conflictos jurisdiccionales que caracterizan el entorno regulatorio en el sector de agua y saneamiento complicaron los esfuerzos de privatización. ^{[ 10 ]} Por ejemplo, los intentos de fomentar la participación del sector privado a nivel estatal (en Bahía y Río de Janeiro) han sido impugnados ante la Corte Suprema Federal por gobiernos municipales. ^{[ 11 ]} Según McNallen, el sistema de derecho civil de Brasil , con su limitada adhesión al precedente, es otro obstáculo para una mayor privatización. ^{[ 12 ]} También afectó las concesiones, planificadas para Espírito Santo y Petrolina . ^{[ 13 ]} Según un informe de Business News America, entre 2002 y enero de 2007, no se firmaron contratos privados de saneamiento. ^{[ 14 ]} En parte debido a esta incertidumbre legal, una iniciativa del alcalde para cancelar un aumento de tarifa del 40% en Limeira solicitado por el concesionario Suez fue respaldada por un tribunal federal. ^{[ 15 ]} El contexto específico brasileño de la gobernanza del agua ha producido "disputas sin precedentes" entre funcionarios nacionales, estatales y municipales. ^{[ 16 ]}

En el año 2000, solo el 1% de los municipios habían otorgado concesiones a empresas privadas. El 71% de los municipios de Brasil delegaron los servicios de agua y alcantarillado a empresas estatales y el 28% mantuvieron la prestación municipal. ^{[ 17 ]}

Un proyecto de ley (Proyecto de Ley 4147/2001) que habría otorgado a los estados la autoridad para conceder servicios en áreas metropolitanas no se aprobó debido a la oposición de grupos comerciales. ^{[ 18 ]} La principal controversia en torno al proyecto de ley giraba en torno a la interpretación de la Constitución Federal . Pero el discurso también estuvo impregnado de una retórica que presentaba al sector privado como "intrínsecamente abusivo al fijar tarifas e incapaz o reacio a invertir para servir adecuadamente a las zonas más pobres". ^{[ 19 ]} Finalmente, se aprobó otro proyecto de ley (Proyecto de Ley 5296/2005) que aclaraba el papel del gobierno federal en el sector, pero no aclaraba los respectivos roles de los estados y los municipios. ^{[ 2 ]} La ley entró en vigor en enero de 2007 como la ley de saneamiento (Ley 11.445). Posteriormente, se firmaron siete nuevos contratos para asociaciones público-privadas (APP) solo en 2007, y Abcon esperaba entre 15 y 20 más en 2008. ^{[ 14 ]}

La ley de saneamiento permite la celebración de contratos de servicios sin necesidad de un proceso de licitación. El fiscal general de Brasil, Antonio Fernando Souza, la está impugnando y ha solicitado una orden judicial ante el Tribunal Supremo Federal . ^{[ 20 ]}

Tras el periodo de crisis económica e inestabilidad política que culminó con la destitución de Dilma Rousseff y la llegada al poder de Michel Temer, en el marco de las reformas de apertura política y económica, se inició en 2018 el proceso de creación del Marco Legal para el Saneamiento Básico, que continuó durante el gobierno de Jair Bolsonaro, con el objetivo de modernizar, regionalizar y atraer inversiones privadas al sector. Se presentaron al menos cuatro proyectos legislativos, entre ellos dos Medidas Provisionales, que quedaron sin efecto por falta de consenso político.

A mediados de 2019, se presentó el Proyecto de Ley del Senado 3261/2019, propuesto por el Senador Tasso Jereissati, pero el Poder Ejecutivo también presentó otro proyecto de ley (Proyecto de Ley 4162/2019) con contenido similar para agilizar el proceso. Durante la tramitación del proyecto de ley en la Cámara de Diputados, los legisladores de los estados del noreste también se opusieron a la eliminación de los "contratos de programas". El cambio se produjo cuando el Congreso extendió el plazo para la renovación de estos contratos sin licitación hasta marzo de 2022, obteniendo así el apoyo de los legisladores del noreste al proyecto de ley. ^{[ 21 ]}

El Marco Legal para el Saneamiento Básico (Ley N° 14.026/2020) fue aprobado en julio de 2020 y sancionado con vetos por el Presidente Bolsonaro. ^{[ 22 ]}

Con la estandarización regulatoria del sector a través de normas de referencia nacionales, los organismos reguladores locales, regionales o estatales deben seguir un estándar establecido por la Agência Nacional de Água e Saneamento Básico (ANA) para aumentar la seguridad jurídica en la prestación de servicios y fomentar las inversiones públicas y privadas. Sin embargo, esto requiere capacidad institucional, recursos humanos y financieros de la ANA, que aún no ha podido ampliar significativamente su plantilla ni su presupuesto. Las metas de universalización se fijaron para lograr una cobertura del 99 % de la población con agua potable y del 90 % con recolección y tratamiento de aguas residuales para el 31 de diciembre de 2033. ^{[ 23 ]}

Subastada por R$22.7 mil millones en abril de 2021, la Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro - CEDAE ya no es responsable de la distribución de agua en Río de Janeiro , y las empresas Aegea Saneamento e Iguá Saneamento se hicieron cargo de los servicios de agua y alcantarillado en las regiones del estado durante los próximos 35 años. ^{[ 24 ]} Sin embargo, hubo falta de interés por parte de los concesionarios en uno de los bloques de la subasta, y después de deliberaciones, Águas do Brasil adquirió la zona oeste de Río de Janeiro por R$2.2 mil millones. ^{[ 25 ]}

CEDAE seguirá existiendo y será responsable de la captación y venta de agua a los concesionarios.

En abril de 2023, el presidente Lula firmó dos decretos que revocaron el límite del 25 % para las subdelegaciones en las Alianzas Público-Privadas y extendieron el plazo para que los municipios estructuraran sus operaciones regionalizadas hasta finales de 2025. ABCON, la entidad de empresas privadas, criticó los decretos, mientras que AESBE, la entidad de empresas estatales, los celebró. Algunas empresas, como Sabesp, Copasa y CORSAN, solicitaron su desafiliación de la entidad en respuesta a los decretos. ^{[ 26 ] [ 27 ]}

La inversión en agua y saneamiento por parte de las empresas de servicios públicos, tanto públicas como privadas, ha disminuido en un promedio del 30 % desde 1998. Las proyecciones sobre las necesidades futuras de capital varían. Una fuente estima una necesidad mínima de 60 mil millones de dólares estadounidenses durante los próximos 20 años. ^{[ 28 ]}

Una justificación para la privatización ha sido que aumentaría las inversiones. Por ejemplo, la Asociación Brasileña de Operadores Privados de Agua y Alcantarillado (ABCON) promueve la privatización argumentando principalmente que es la única forma de adquirir las inversiones necesarias en infraestructura. ^{[ 29 ]} Entre 1990 y 2006, el sector brasileño de agua y alcantarillado produjo 52 proyectos privados y recibió US$3.069 millones en capital privado. ^{[ 30 ]}

En algunas concesiones, las inversiones reales se mantuvieron por debajo de los compromisos de inversión, como en las concesiones de Limeira , Manaus y Campo Grande . ^{[ 31 ]} Por ejemplo, en julio de 2000, Campo Grande, la capital del estado de Mato Grosso do Sul , otorgó una concesión de agua y alcantarillado de 30 años y US$217 millones a Aguas de Barcelona , ​​una subsidiaria de Suez-Lyonnaise des Eaux; para noviembre de 2001, la inversión planificada se redujo en un 27,1% con respecto al monto prometido. ^{[ 32 ]}

Una justificación para la privatización ha sido que aceleraría el aumento del acceso al agua y al saneamiento, en particular para los pobres. Sin embargo, según McNallen y Olivier, la selección selectiva de proyectos por parte de particulares ha tenido efectos perjudiciales en la subvención cruzada que ha hecho posible incluso la provisión moderada de servicios de agua y saneamiento a dichos usuarios. ^{[ 33 ]} Según el grupo de expertos PSIRU —financiado por Public Services International , una federación mundial de sindicatos del sector público— , en Manaus , Suez -Lyonnaise des Eaux incumplió sus promesas de ampliar el acceso al 95% de la población inmediatamente después de recibir una concesión de 30 años en junio de 2000. ^{[ 34 ]}

Aparentemente no se ha realizado ningún estudio que analice los cambios en la eficiencia de los servicios públicos privatizados en Brasil. Sin embargo, Motta y Moreira compararon la eficiencia de los servicios públicos públicos y privados en Brasil en un momento dado. Su estudio estadístico transversal examinó la eficiencia técnica relativa de las empresas de agua públicas y privadas en Brasil y reveló que los servicios públicos con participación del sector privado no son mucho más eficientes que los servicios públicos. ^{[ 35 ]} Faria especula que la diferencia relativamente baja en la eficiencia en comparación con la participación del sector privado en otros países puede explicarse quizás por la relativa debilidad del régimen regulatorio brasileño. ^{[ 36 ]} Los operadores locales públicos y privados también enfrentan aparentemente costos específicos de la empresa similares. Las diferencias entre estos se ven eclipsadas por la marcada diferencia entre las empresas estatales y municipales. ^{[ 37 ]} Ayres concluye que la privatización no es una condición suficiente para mejorar la eficiencia, a menos que se combine con una regulación para contener las prácticas anticompetitivas y una estabilización gubernamental adicional. ^{[ 38 ]}

En todo Brasil se han producido aumentos en las tarifas del agua, tanto en las empresas de servicios públicos como en las privadas, lo que ha contribuido a una disminución del consumo de agua.

Según Olivier, un aumento de tarifas en 2004 en la red de agua municipal de Manaus por parte de Aguas do Amazonas —un operador privado y filial de Suez Environment , que adquirió una concesión de 30 años en junio de 2000— resultó en una reducción sustancial del consumo, aún más pronunciada entre los usuarios de bajos ingresos. ^{[ 39 ]} Según PSIRU, en otro caso, los usuarios pobres de agua en Paraná volvieron a beber agua de lluvia y otras fuentes contaminadas como resultado de los aumentos de tarifas por parte de la filial de Vivendi, Sanepar. ^{[ 40 ]}

No existen datos específicos sobre el impacto en la salud de la privatización del agua en Brasil. Según Peres et al., es probable que la privatización afecte negativamente la salud de las poblaciones más pobres si aumentan las brechas de servicio entre ricos y pobres. ^{[ 41 ]} Esto contrastaría con la experiencia de al menos otro país que ha sido estudiado en detalle. Según un estudio detallado de 2002 en Argentina, la privatización del agua ha tenido un impacto positivo en la mortalidad infantil. Se encontró que en el período 1991-1997 la mortalidad infantil disminuyó entre un 5 y un 7 por ciento más en las áreas que privatizaron en comparación con aquellas que permanecieron bajo administración pública o cooperativa. También se encontró que el efecto fue mayor en las áreas más pobres (24%). ^{[ 42 ]} Los autores estiman que la razón principal es la expansión masiva del acceso al agua, que se concentró en las áreas más pobres que no recibían servicios antes de la introducción de la participación del sector privado.

Las empresas públicas de agua de Porto Alegre y Recife han desarrollado "modelos participativos y centrados en las personas" para mejorar el acceso al agua. Esto les ha permitido posicionarse no solo como antiprivatización, sino como una alternativa constructiva. ^{[ 54 ]} La DMAE de Porto Alegre, en particular, se ha dado a conocer por su proceso de presupuesto participativo . Según la PSIRU, esto ha permitido a Porto Alegre "combatir continuamente los intentos de privatización" que supuestamente contaban con el apoyo del Congreso brasileño, así como de donantes internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. ^{[ 55 ]} El proceso de presupuesto participativo —que permite que cualquier demanda pública se incluya en el presupuesto del año siguiente, sujeta únicamente a votación popular y evaluación de viabilidad técnica— se ha convertido en un modelo de democracia directa en otras partes de Brasil y del mundo. ^{[ 56 ]}

La empresa estatal de agua y alcantarillado de São Paulo, Sabesp , la mayor empresa de agua de América Latina, ha optado por un camino diferente. En lugar de otorgar una concesión privada, ha vendido acciones en la bolsa de valores brasileña e incluso en la Bolsa de Nueva York . Además, obtuvo préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Japonés de Cooperación Internacional . ^{[ 57 ]} El gobierno del estado de Río de Janeiro también planea vender acciones de su empresa de agua y alcantarillado, Nova Cedae, manteniendo el control mayoritario de la empresa, citando el ejemplo de Sabesp (cuatro intentos de privatizar la empresa en 1998 fracasaron por falta de acuerdo entre los gobiernos municipal y estatal). ^{[ 58 ]} Las acciones de las empresas estatales de agua y alcantarillado de Minas Gerais, Copasa, y de Paraná, Sanepar, también se negocian en la bolsa de valores. En São Paulo, la agencia reguladora estatal ARSESP establece una tasa de retorno para la empresa de servicios públicos (el costo promedio ponderado del capital), que se fijó en 8,06% en 2011. ^{[ 59 ]}

Según PSIRU, estas "empresas de servicios públicos cívicamente activas" son alternativas a los "intentos de privatización inducidos por la desesperación" en Paraná ^{[ 60 ]} y Río de Janeiro. ^{[ 61 ]}

En Paraná , un acuerdo de concesión de 1998 otorgó a Dominó Holdings (formada por Vivendi , el banco brasileño Opportunity y el grupo Andrade Gutiérrez) el control de la empresa estatal de agua y alcantarillado SANEPAR. Recientemente, el Tribunal Supremo Federal autorizó al gobierno estatal a aumentar su participación en SANEPAR, revocando una orden judicial emitida por un tribunal inferior que impedía al estado convocar una junta general de accionistas. ^{[ 62 ]}