Ley de Reconciliación entre Responsabilidad Personal y Oportunidades Laborales de 1996

El número de casos de AFDC aumentó drásticamente desde la década de 1930 hasta la de 1960, a medida que se redujeron las restricciones a la disponibilidad de ayuda económica para familias pobres (especialmente hogares monoparentales encabezados por mujeres). ^{[ 2 ]} Bajo la Ley de Seguridad Social de 1935, los fondos federales solo cubrían una parte de los costos de la ayuda, lo que incentivó a las localidades a dificultar el acceso a la asistencia social. ^{[ 2 ]} Se pusieron a prueba leyes más permisivas durante la Gran Migración entre 1940 y 1970, en la que millones de personas negras emigraron del sur agrícola a las regiones más industriales del norte y oeste de los Estados Unidos para encontrar trabajo en la industria de defensa durante la guerra y en la posguerra. ^{[ 2 ]} Además, todos los adultos sanos sin hijos y las familias biparentales estaban originalmente excluidos de recibir fondos de AFDC. Las sentencias judiciales durante el Movimiento por los Derechos Civiles anularon muchas de estas regulaciones, creando nuevas categorías de personas elegibles para la ayuda.

Organizaciones comunitarias, como la National Welfare Rights Organization , también distribuyeron paquetes informativos que informaban a los ciudadanos sobre su capacidad para recibir asistencia gubernamental. ^{[ 2 ]} Entre 1936 y 1969, el número de familias que recibieron apoyo aumentó de 162.000 a 1.875.000. ^{[ 6 ]}

Sin embargo, después de 1970, la financiación federal para el programa se quedó rezagada con respecto a la inflación. Entre 1970 y 1994, los beneficios típicos para una familia de tres disminuyeron un 47% después de ajustarlos por inflación. ^{[ 7 ]}

En la década de 1980, el programa AFDC fue objeto de crecientes críticas bipartidistas por su supuesta ineficacia. Si bien reconocían la necesidad de una red de seguridad social, los demócratas a menudo recurrían al argumento de la cultura de la pobreza . ^{[ 9 ]} Los defensores del proyecto de ley argumentaban que los beneficiarios de la asistencia social estaban "atrapados en un ciclo de pobreza". ^{[ 10 ]} Al destacar casos de fraude en la asistencia social , los conservadores a menudo se referían al sistema como una "trampa de asistencia social" y prometían "desmantelar el estado de bienestar". La historia, repetida con frecuencia por Ronald Reagan, de una " reina de la asistencia social" del lado sur de Chicago se convirtió en parte de un discurso más amplio sobre la reforma de la asistencia social . ^{[ 11 ]}

El gobernador republicano Tommy Thompson comenzó a instituir la reforma del bienestar en Wisconsin durante su mandato a finales de la década de 1980 y principios de la de 1990. Al presionar al gobierno federal para que otorgara a los estados mayor libertad para implementar el bienestar, Thompson quería un sistema donde "las adolescentes embarazadas de Milwaukee , sin importar su origen o lugar de residencia, pudieran seguir carreras y perseguir sus sueños". ^{[ 12 ]} Su solución fue el trabajo a cambio de asistencia , por el cual las personas pobres, generalmente madres solteras, tenían que estar empleadas para recibir ayuda. Posteriormente, Thompson se desempeñó como Secretario de Salud y Servicios Humanos bajo el presidente George W. Bush .

La aprobación de la PRWORA fue la culminación de muchos años de debate en los que se discutieron las ventajas y desventajas del AFDC. Ambas partes utilizaron investigaciones para fundamentar sus argumentos, y a menudo cada una empleaba la misma investigación para respaldar la postura contraria. ^{[ 9 ]} El clima político en el momento de la aprobación de la PRWORA incluía una Cámara de Representantes y un Senado controlados por los republicanos (definidos por su Contrato con América ) y un presidente demócrata (definido por la promesa de Bill Clinton de "acabar con el sistema de bienestar tal como lo conocemos"). ^{[ 13 ]}

En julio de 2012, el Departamento de Salud y Servicios Humanos publicó un memorando que indicaba que, si los estados encontraban maneras de aumentar el empleo en general, ^{[ 14 ]} podrían solicitar la exención del requisito de que el 50 por ciento de los beneficiarios del TANF de un estado estuvieran empleados. ^{[ 15 ]} La exención permitiría a los estados continuar distribuyendo fondos del TANF sin exigir que los beneficiarios individuales trabajaran. La administración Obama afirmó que esto tenía como objetivo brindar a los estados flexibilidad en la forma en que operan sus programas de asistencia social. ^{[ 16 ]} Algunos estados tuvieron dificultades para ayudar a los solicitantes del TANF a encontrar trabajo, señaló Peter Edelman , director del Centro Georgetown sobre Pobreza, Desigualdad y Políticas Públicas. ^{[ 17 ]}

El cambio fue cuestionado por republicanos como Dave Camp , presidente del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes , y Orrin Hatch , quienes expresaron su preocupación de que el memorando eliminara el enfoque principal de PRWORA. ^{[ 18 ]} Mitt Romney atacó la medida, diciendo que Obama estaba "desmantelando la reforma del bienestar". Sin embargo, PolitiFact afirmó que la afirmación de Romney "no era precisa" y "avivaba viejos resentimientos", otorgándole una calificación de "Mentiras en llamas". ^{[ 19 ]} CNN también informó que las afirmaciones de que Obama estaba "eliminando el requisito de trabajo" eran falsas. ^{[ 20 ]} En respuesta a las críticas republicanas, Kathleen Sebelius , Secretaria de Salud y Servicios Humanos , señaló que varios estados, incluidos algunos con gobernadores republicanos, habían solicitado al Congreso que permitiera exenciones. ^{[ 21 ]}

Un componente de la PRWORA fue la prohibición de por vida del uso de cupones de alimentos a través de TANF para personas condenadas por delitos graves relacionados con drogas. Prohibía que quienes tenían condenas federales o estatales por delitos graves relacionados con drogas recibieran beneficios del Programa de Asistencia Nutricional Suplementaria (SNAP) y TANF de por vida. Aunque se aplicaba a los 50 estados por defecto, los estados también tenían la opción de no acogerse a la prohibición. ^{[ 35 ]} A mayo de 2019, solo dos estados (Carolina del Sur y Virginia Occidental) tenían una prohibición de por vida para los delincuentes por delitos de drogas. El cambio forma parte de las reformas de justicia penal que los legisladores han aprobado con el objetivo de prevenir la reincidencia o la tendencia de los delincuentes condenados a volver a delinquir. ^{[ 36 ]}

Otra disposición de la PRWORA hizo que algunos no ciudadanos de los Estados Unidos no fueran elegibles para los beneficios públicos federales durante los primeros cinco años después de obtener el estatus de inmigrante "calificado". ^{[ 37 ]} Las personas calificadas incluyen:

• Residentes permanentes legales (personas con tarjeta verde)
• Refugiados (1 año para obtener el estatus de refugiado)
• Inmigrantes a quienes se les ha concedido asilo o aquellos con entrada condicional
• Inmigrantes a quienes el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos (DHS) les otorgó libertad condicional por al menos un año.
• Inmigrantes cuyas deportaciones están siendo suspendidas
• Participantes cubanos/haitianos
• Cónyuges inmigrantes maltratados, niños inmigrantes maltratados, padres inmigrantes de niños maltratados e hijos inmigrantes de padres maltratados.
• Sobrevivientes de una forma grave de trata ^{[ 38 ]}

Una vez implementadas las leyes, la mayoría de los inmigrantes con residencia legal quedaron excluidos de recibir asistencia bajo los principales programas federales de beneficios durante cinco años o más. Todos los demás inmigrantes indocumentados, incluidos los residentes temporales, se consideran "no elegibles". Con algunas excepciones, la PRWORA excluyó a las personas de ambas categorías de la elegibilidad para muchos beneficios: TANF, cupones de alimentos, Ingreso Suplementario de Seguridad (SSI), Medicaid y Programa Estatal de Seguro Médico para Niños (CHIP). ^{[ 39 ]}

La PRWORA impuso nuevos requisitos de ciudadanía para los beneficios públicos federales. La participación de los inmigrantes en los programas de beneficios públicos disminuyó considerablemente tras la promulgación de las leyes de reforma del bienestar social de 1996. ^{[ 40 ]} En vista de las restricciones a la financiación federal que imponía la ley, se permitió a los estados otorgar ayuda con sus propios fondos para atender las necesidades de bienestar social de los inmigrantes. ^{[ 38 ]}

Independientemente de la incorporación, los esfuerzos de asistencia social y los beneficios del TANF disminuyen a medida que la población latina crece desde un tamaño nominal hasta el 10 por ciento de la población. A partir de ese punto, la incorporación influye en las políticas de una manera distinta. Si bien la incorporación es una función de la población, no es perfectamente receptiva, dado que las poblaciones que percibirían los beneficios (es decir, poblaciones mayores al 10%) solo aumentaron de cinco estados en 1984 a diez en 2001. Los estados restantes mostraron relaciones negativas entre la población latina y la generosidad de la asistencia social, y la incorporación legislativa no logró superar este fenómeno. ^{[ 47 ]}

El último intento importante de reforma de la PRWORA tuvo lugar en 2002, cuando el Comité de Finanzas del Senado aprobó un proyecto de ley para reautorizar la legislación y restablecer algunos de los beneficios eliminados por la ley. El proyecto de ley reautorizó los fondos federales para TANF y los servicios de atención médica. Sin embargo, la Cámara de Representantes no logró autorizar el proyecto de ley. ^{[ 48 ]}

Los opositores a los servicios de asistencia social introdujeron la idea de los requisitos laborales para programas de asistencia social anteriores, como la Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF). En lugar de la Ayuda a Familias con Hijos Dependientes (AFDC), que era un programa de asistencia social, el cambio de AFDC a TANF introdujo la idea de tener que calificar para la asistencia social a través del empleo. Sin embargo, una investigación del Centro de Prioridades Presupuestarias y Políticas (CBPP) encontró que los requisitos laborales no reducen la pobreza como esperaban sus defensores. El CBPP descubrió que el aumento del empleo se debilitó con el tiempo después de que se implementaron los requisitos laborales. También encontraron que "el empleo estable entre los beneficiarios sujetos a requisitos laborales resultó ser la excepción, no la norma". ^{[ 49 ]} Además de citar muchas barreras para el empleo, incluso después de la introducción de los programas de trabajo. Finalmente, encontraron que la mayoría de las personas sujetas a requisitos laborales "permanecieron pobres, y algunas se volvieron más pobres". ^{[ 49 ]}

La Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) estimó en marzo de 1999 que la subvención básica en bloque del TANF (autorización de gasto) ascendería a 16.500 millones de dólares anuales hasta 2002, asignándose a cada estado una cantidad proporcional a su historial de gastos. Estas subvenciones resultaron ser superiores a la capacidad de gasto inicial de los estados, dado que el número de beneficiarios del AFDC y del TANF se redujo en un 40% entre 1994 y 1998 debido al auge económico. Como consecuencia, los estados acumularon superávits que podrían utilizarse en años posteriores. Además, contaban con la flexibilidad de destinar estos fondos a programas de cuidado infantil y otros servicios. La CBO también estimó que los desembolsos del TANF (gasto real) ascenderían a 12.600 millones de dólares en los años fiscales 1999 y 2000, aumentarían a 14.200 millones de dólares en 2002 y alcanzarían los 19.400 millones de dólares en 2009. A modo de comparación, el gasto total en el año fiscal 2000 fue de aproximadamente 2 billones de dólares, lo que representa alrededor del 0,6%. Además, la CBO estimó que los saldos no gastados aumentarían de 7.100 millones de dólares en 1998 a 25.400 millones de dólares en 2005. ^{[ 54 ]}

Sin embargo, el efecto de la ley va mucho más allá del impacto presupuestario menor. La Brookings Institution informó en 2006 que: "Con su énfasis en el trabajo, los límites de tiempo y las sanciones contra los estados que no colocaban una gran parte de sus beneficiarios en programas de trabajo y contra las personas que se negaban a cumplir con los requisitos laborales estatales, TANF representó un cambio histórico con respecto a la asistencia social basada en derechos, representada por AFDC. Si las reformas de 1996 tuvieron el efecto deseado de reducir la dependencia de la asistencia social, un indicador clave de éxito sería la disminución del número de beneficiarios. Los datos administrativos de TANF reportados por los estados al gobierno federal muestran que el número de beneficiarios comenzó a disminuir en la primavera de 1994 y cayó aún más rápidamente después de que se promulgara la legislación federal en 1996. Entre 1994 y 2005, el número de beneficiarios disminuyó aproximadamente un 60 por ciento. El número de familias que reciben asistencia social en efectivo es ahora el más bajo desde 1969, y el porcentaje de niños que reciben asistencia social es menor que desde 1966". ^{[ 55 ]} Los efectos fueron particularmente significativos en las madres solteras; la proporción de madres solteras empleadas aumentó del 58% en 1993 al 75% en 2000. El empleo entre las madres que nunca se casaron aumentó del 44% al 66%.

Un estudio de 2017 publicado en la American Economic Review por Crystal S. Yang examinó los efectos de la prohibición de la Ley de Reconciliación de Responsabilidad Personal y Oportunidades Laborales sobre los beneficios de asistencia social y los cupones de alimentos para personas condenadas por delitos graves relacionados con las drogas. ^{[ 56 ]} Yang determinó que el acceso a la asistencia social y a los cupones de alimentos al momento de la liberación "disminuye sustancialmente la reincidencia entre los delincuentes de drogas recién liberados".

Además de las tendencias económicas ocurridas durante la aprobación e implementación de la PRWORA, los investigadores no pueden determinar los factores exactos que llevaron a la disminución de la inscripción en AFDC/TANF, incluso en tiempos de recesión económica. Algunos economistas laborales argumentan que la continua disminución de la inscripción en AFDC/TANF no se debió a una mejora en el nivel de vida, sino que fue compensada por un crecimiento exponencial del Crédito Tributario por Ingreso del Trabajo , que para 2012 era el programa de prestaciones en efectivo más grande de los Estados Unidos. ^{[ 57 ] [ 58 ]}

Las primeras pruebas de los efectos persistentes sobre los ingresos y la salud financiera de los hogares bajo la PRWORA fueron la recesión causada por el estallido de la burbuja tecnológica de 2001 y el colapso económico de 2008 causado por la burbuja inmobiliaria y la inestabilidad de los mercados financieros. Durante estos dos períodos de problemas económicos, la inscripción en TANF siguió una tendencia descendente. A medida que disminuía la inscripción en TANF, los indicadores macroeconómicos como la tasa de desempleo, el número de niños en situación de pobreza y pobreza extrema, y ​​el número de hogares monoparentales por debajo del umbral de pobreza siguieron una tendencia ascendente con fuertes aumentos durante la recesión de finales de 2007-2009. Alegando que la inscripción en el programa no se correspondía con la pobreza, los críticos de la reforma del bienestar señalan esto como un fracaso de la PRWORA. ^{[ 59 ] [ 60 ]}

Los esfuerzos de reforma del bienestar, como PRWORA, han sido criticados por centrarse casi exclusivamente en el fracaso y la irresponsabilidad individuales, especialmente entre las personas de color, como factores que conducen a la pobreza. ^{[ 5 ]} Sin embargo, no existe un consenso académico sobre la etiología de la pobreza, y muchas teorías se centran en cambio en las desigualdades estructurales, como las disparidades salariales y la discriminación en la contratación . ^{[ 3 ]} El concepto de "responsabilidad personal" es criticado además por su falta de consideración de las responsabilidades familiares, como el cuidado de los hijos y los padres ancianos, que recaen con mayor peso sobre las mujeres. ^{[ 3 ] [ 67 ]}

El proyecto de ley también ha sido criticado por ignorar y no tener en cuenta las complejidades de la discriminación por género, color y orientación sexual dentro de la sociedad, que contribuyen a la pobreza de las personas de color, las mujeres y las personas LGBT.

Diana Pearce, directora del Centro para el Bienestar de la Mujer, escribe que la pobreza femenina es fundamentalmente diferente a la masculina, pero que el bienestar social se creó para los hombres pobres. ^{[ 68 ]} Afirma que la pobreza femenina se debe a dos problemas exclusivos de las mujeres: la responsabilidad de proveer la totalidad o la mayor parte del sustento económico de sus hijos y las desventajas que enfrentan en el mercado laboral. En 1988, la mujer promedio recibía el 66 por ciento de los ingresos de un hombre promedio; la mujer promedio graduada de la universidad que trabajaba a tiempo completo aún ganaba menos que el hombre promedio graduado de la escuela secundaria. ^{[ 69 ]}

Pero la disparidad salarial no es la única desventaja que enfrentan las mujeres en el mercado laboral. Muchas mujeres no pueden obtener un empleo de tiempo completo no solo por la discriminación de género, sino también por la falta de acceso, el alto costo o la insuficiencia de servicios de guardería. ^{[ 69 ]} Este problema se agrava aún más al considerar la segregación de las mujeres en trabajos mal remunerados, lo que limita sus posibilidades de crecimiento económico. ^{[ 70 ]}

Susan L. Thomas planteó argumentos similares, afirmando que estas desventajas se originaron en el masculinismo . Sostuvo que el masculinismo otorga a los hombres más roles en el mercado laboral, reservando la responsabilidad de la "familia" y la reproducción a las mujeres (blancas), lo que resulta en una pérdida de oportunidades de ascenso y presión sobre las mujeres para que prioricen sus deberes domésticos y trabajen en empleos que les permitan cumplir con estas responsabilidades. ^{[ 4 ]} Afirmó que los sistemas de bienestar social, incluyendo PRWORA, no fueron creados para las mujeres, ya que se basaron en el modelo del "proveedor de alimentos" masculino , que sostiene que las personas son pobres porque están desempleadas y que la solución es darles trabajo. Pero debido a la discriminación que enfrentan las mujeres, encontrar empleos de tiempo completo que les permitan independizarse de la asistencia social no es fácil para las mujeres pobres, proclamó Thomas, y agregó: "Para las mujeres, no es la falta de empleo lo que conduce a sus tasas desproporcionadamente altas de pobreza, sino que su pobreza proviene de las consecuencias ideológicas de una estructuración sesgada por el género en la distribución del poder y los privilegios". ^{[ 4 ]} Thomas criticó entonces el proyecto de ley por no tener en cuenta todos estos factores al decidir quién es "digno" y quién "no digno" de asistencia social.

La PRWORA ha sido criticada por sus términos, que permiten a todos los estados no brindar asistencia a las personas en situación de pobreza, incluso si cumplen con todos los requisitos necesarios. Además, no ofrece fondos federales adicionales a los estados que han agotado sus fondos de subvención global y de contingencia, dejando así a madres e hijos (que cumplen con los criterios de elegibilidad) sin asistencia financiera.

Los estados tienen mayor libertad para crear regulaciones más estrictas que las leyes federales. Esto se manifiesta en regulaciones que: ^{[ 4 ]}

• Hacer que las mujeres trabajen fuera del hogar antes de lo necesario.
• Crear límites de tiempo de trabajo más cortos de lo necesario
• Permitir que los estados retengan los beneficios en efectivo en los casos en que las madres solteras no identifiquen al padre biológico de sus hijos.
• Discriminar a los hogares en los que nacen niños mientras la madre está inscrita en el programa de asistencia social, negándoles los beneficios correspondientes.
• Retener las ayudas sociales a las madres cuyos hijos no asisten a la escuela sin dar una explicación.
• Sancionar a los hogares con adultos menores de cincuenta y un años que no tengan ni trabajen activamente para obtener un diploma de escuela secundaria.
• Exigir pruebas de detección de drogas a los receptores.
• Aplicar las normas de bienestar social de los antiguos estados a los nuevos residentes del estado.
• No se debe exigir a los estados que proporcionen beneficios en efectivo.

Diana Spatz, directora ejecutiva de Lifetime , una organización estatal de padres de bajos ingresos en California, aboga por la derogación de PRWORA porque impide que una mujer haga lo que hacía antes de su aprobación: obtener su licenciatura mientras recibía asistencia social. ^{[ 88 ]} Vanessa D. Johnson, profesora de la Universidad Northeastern, afirma que la implementación de PRWORA redujo el acceso de las madres solteras, en particular las afroamericanas, a la educación superior. ^{[ 89 ]} Al establecer límites de tiempo que las obligan a trabajar sin terminar una carrera, Johnson dice que las madres solteras afroamericanas no pueden superarse a través de la educación. Dado que la educación tiene una fuerte correlación con salarios más altos, considera crucial que las políticas de asistencia social permitan a las madres asistir a la universidad para salir de la pobreza.

Otra crítica que algunos académicos hacen al PRWORA es que sus disposiciones de transición al trabajo afectan negativamente la capacidad de las madres de bajos ingresos inscritas en el programa para encontrar empleo. Las madres solteras inscritas en TANF tienden a tener menores tasas de alfabetización y, por lo tanto, encontrar un empleo dentro del plazo del componente de "trabajo a cambio de asistencia" se vuelve más difícil o conduce al subempleo. ^{[ 90 ]} Los programas de bienestar social para la inserción laboral también han sido criticados por ofrecer únicamente capacitación para trabajos mal remunerados. Se ha propuesto un enfoque que prioriza la educación como alternativa que podría brindar a los beneficiarios de asistencia social más opciones de empleo. Si bien incentivar la independencia financiera es un objetivo tanto para los beneficiarios como para los proveedores, muchos inscritos en TANF se sienten desincentivados a buscar trabajo remunerado debido a los bajos salarios y la inestabilidad de esta transición. ^{[ 91 ]}

Los críticos de la ley argumentan que la pobreza en Estados Unidos aumentó a partir de 1979 después de que la campaña presidencial de Reagan criticara el gasto deficitario ^{[ 92 ]} y que la gran reducción temporal en el número de personas que recibían asistencia social fue en gran medida resultado del crecimiento económico constante y fuerte en los años posteriores a la promulgación de la ley. ^{[ 93 ]} El politólogo Joe Soss cuestiona la definición de éxito, preguntándose si el "éxito", medido por la reducción del número de beneficiarios, fue simplemente una construcción política para que los legisladores se atribuyeran fácilmente el mérito ante sus electores. Al analizar los efectos de la reforma del bienestar social, señala que la reducción del número de beneficiarios no es muy exigente, especialmente en comparación con la mejora de las condiciones materiales en las comunidades pobres:

El programa TANF no ofrece beneficios suficientes para sacar a los beneficiarios de la pobreza y, a pesar de una economía sólida, la mayoría de las familias que han dejado de depender del TANF siguen viviendo en la pobreza. Considerar otro objetivo económico tradicional, la reducción de la desigualdad, solo empeora las cosas. La reforma del bienestar social ha coincidido con un crecimiento masivo de las disparidades de ingresos y riqueza; ha hecho poco para frenar la expansión de la desigualdad y, de hecho, puede haber acelerado la tendencia. ¿Ha creado la reforma del bienestar social oportunidades de empleo para los pobres? ¿Ha promovido salarios que permitan a los trabajadores con bajos ingresos salir de la pobreza? En ambos casos, la situación económica sigue siendo la misma: tenemos pocas pruebas de que la reforma haya producido logros que justifiquen la etiqueta de éxito. ^{[ 32 ]}