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Burocracia

Servicio de Impuestos Internos (IRS), marzo de 1965 Burocracia ( / b j ʊəˈr ɒ k r ə s i / ⓘ bure- OK -rə-see ) es un sistema de organización donde las leyes o la autoridad son i...

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Servicio de Impuestos Internos (IRS), marzo de 1965

Burocracia ( / b j ʊəˈr ɒ k r ə s i /ⓘ bure- OK -rə-see) es un sistema deorganización donde las leyes ola autoridadson implementadas porfuncionarios públicos(funcionarios no electos). [ 1 ] Históricamente, una burocracia era una administración gubernamental gestionada por departamentos dotados de funcionarios no electos. [ 2 ] Hoy en día, la burocracia es el sistema administrativo que gobierna cualquier institución grande, ya sea de propiedad pública o privada. [ 3 ] Laadministración públicaen muchasjurisdiccioneses un ejemplo de burocracia, al igual que cualquier estructura jerárquica centralizada de una institución, incluidaslas corporaciones,sociedades,organizaciones sin fines de lucroyclubes.

En la burocracia existen dos dilemas clave. El primero se refiere a si los burócratas deben ser autónomos o rendir cuentas directamente a sus superiores políticos. [ 4 ] El segundo dilema se refiere a la responsabilidad de los burócratas de seguir las normas preestablecidas y al grado de libertad que pueden tener para determinar soluciones adecuadas para circunstancias imprevistas. [ 4 ]

Diversos comentaristas han defendido la necesidad de las burocracias en la sociedad moderna. El sociólogo alemán Max Weber argumentó que la burocracia constituye la forma más eficiente y racional de organizar la actividad humana y que los procesos sistemáticos y las jerarquías organizadas son necesarios para mantener el orden, maximizar la eficiencia y eliminar el favoritismo . Por otro lado, Weber también consideraba que una burocracia sin restricciones representaba una amenaza para la libertad individual , con el potencial de atrapar a los individuos en una " jaula de hierro " impersonal de control racional basado en reglas. [ 5 ] [ 6 ]

Etimología y uso

El término burocracia tiene su origen en el idioma francés : combina la palabra francesa bureau – ' escritorio ' u ' oficina ' – con la palabra griega κράτος ( kratos ) – ' gobierno ' o ' poder político '. [ 7 ] El economista francés Jacques Claude Marie Vincent de Gournay acuñó la palabra a mediados del siglo XVIII. [ 8 ] Gournay nunca escribió el término, pero una carta de un contemporáneo lo citó posteriormente:

El difunto señor de Gournay  solía decir: «En Francia padecemos una enfermedad que amenaza con causarnos estragos; esta enfermedad se llama buromanía». A veces, incluso inventaba una cuarta o quinta forma de gobierno bajo el término «burocracia».

— Barón von Grimm (1723–1807) [ 9 ]

El primer uso conocido en inglés data de 1818 [ 7 ], cuando la novelista irlandesa Lady Morgan se refirió al aparato utilizado por el gobierno británico para subyugar a Irlanda como «la burocracia, o tiranía de oficina, por la cual Irlanda ha sido gobernada durante tanto tiempo». [ 10 ] A mediados del siglo XIX, la palabra apareció en un sentido más neutral, refiriéndose a un sistema de administración pública en el que los cargos eran ocupados por funcionarios de carrera no electos. En este contexto, la burocracia se consideraba una forma distinta de gestión , a menudo subordinada a una monarquía . [ 11 ]

En la década de 1920, el sociólogo alemán Max Weber amplió la definición para incluir cualquier sistema de administración llevado a cabo por profesionales capacitados según reglas fijas. [ 11 ] Weber veía la burocracia como un desarrollo relativamente positivo; sin embargo, en 1944, el economista austriaco Ludwig von Mises opinó, en el contexto de su experiencia en el régimen nazi , que el término burocracia "siempre se aplicaba con una connotación despectiva", [ 12 ] y en 1957 el sociólogo estadounidense Robert Merton sugirió que el término burócrata se había convertido en un " epíteto , un Schimpfwort " en algunas circunstancias. [ 13 ]

El término burocracia también se utiliza en política y gobierno con un tono de desaprobación para menospreciar las normas oficiales que parecen dificultar —debido a la insistencia en el procedimiento y el cumplimiento de normas, reglamentos y leyes— la realización de tareas. En el ámbito laboral, el término se usa con frecuencia para culpar a las normas, los procesos y la documentación complejos que se interpretan como obstáculos en lugar de salvaguardias y garantías de rendición de cuentas. [ 14 ] La socioburocricidad se referiría entonces a ciertas influencias sociales que pueden afectar el funcionamiento de una sociedad. [ 15 ]

En el uso moderno, la burocracia moderna se ha definido como compuesta por cuatro características: [ 16 ]

  1. jerarquía (esferas de competencia y división del trabajo claramente definidas)
  2. continuidad (una estructura donde los administradores tienen un salario de tiempo completo y ascienden dentro de la estructura)
  3. Impersonalidad (reglas prescritas y normas de funcionamiento en lugar de acciones arbitrarias)
  4. experiencia (los funcionarios son elegidos por mérito, han recibido formación y tienen acceso al conocimiento)

Historia

Antiguo

Los estudiantes competían en exámenes imperiales para obtener un puesto en la burocracia de la China imperial .

Aunque el término burocracia surgió a mediados del siglo XVIII, los sistemas administrativos organizados y consistentes existían mucho antes. El desarrollo de la escritura ( hacia el 3500 a. C.) y el uso de documentos fueron componentes cruciales de dichos sistemas. El primer ejemplo definitivo de burocracia se dio en la antigua Sumeria , donde una clase emergente de escribas utilizaba tablillas de arcilla para documentar y llevar a cabo diversas funciones administrativas, como la gestión de impuestos, trabajadores y bienes/recursos públicos como los graneros. [ 17 ] De manera similar, el antiguo Egipto contaba con una clase hereditaria de escribas que administraba una burocracia de servicio civil . [ 18 ]

Antigua China

En China , cuando la dinastía Qin (221-206 a. C.) unificó China bajo el sistema legalista , el emperador asignó la administración a funcionarios dedicados en lugar de a la nobleza, poniendo fin al feudalismo en China y reemplazándolo con un gobierno centralizado y burocrático. La forma de gobierno creada por el primer emperador y sus consejeros fue utilizada por dinastías posteriores para estructurar su propio gobierno. [ 19 ] [ 20 ] Bajo este sistema, el gobierno prosperó, ya que los individuos talentosos podían ser identificados más fácilmente en la sociedad transformada. La dinastía Han (202 a. C. - 220 d. C.) estableció una burocracia compleja basada en las enseñanzas de Confucio , quien enfatizó la importancia del ritual en la familia, las relaciones y la política. [ 21 ] Con cada dinastía posterior, la burocracia evolucionó. En 165 a. C., el emperador Wen introdujo el primer método de reclutamiento para el servicio civil a través de exámenes. El emperador Wu (r. 141–87 a. C.) consolidó la ideología de Confucio en la gobernanza principal al establecer un sistema de recomendación y nominación en el servicio gubernamental conocido como xiaolian , y una academia nacional [ 22 ] [ 23 ] [ 24 ] donde los funcionarios seleccionarían candidatos para participar en un examen de los clásicos confucianos , de entre los cuales el emperador Wu seleccionaría funcionarios. [ 25 ]

En la dinastía Sui (581-618) y la posterior dinastía Tang (618-907), la clase shi comenzó a manifestarse mediante el sistema de exámenes de servicio civil totalmente estandarizado , con la contratación parcial de quienes aprobaban los exámenes estándar y obtenían un título oficial. Sin embargo, la contratación por recomendaciones para cargos públicos seguía siendo prominente en ambas dinastías. No fue hasta la dinastía Song (960-1279) que la contratación de quienes aprobaban los exámenes y obtenían títulos recibió mayor énfasis y se expandió significativamente. [ 26 ] Durante la dinastía Song (960-1279), la burocracia se volvió meritocrática . Tras las reformas Song , se realizaron exámenes competitivos para determinar qué candidatos calificaban para ocupar determinados puestos. [ 27 ] El sistema de exámenes imperiales duró hasta 1905, seis años antes del colapso de la dinastía Qing , que marcó el fin del sistema burocrático tradicional de China. [ 28 ]

Antigua Roma

Una jerarquía de procónsules regionales y sus adjuntos administraban el Imperio Romano . [ 29 ] Las reformas de Diocleciano (emperador de 284 a 305) duplicaron el número de distritos administrativos y llevaron a una expansión a gran escala de la burocracia romana. [ 30 ] El autor cristiano primitivo Lactancio ( c. 250 – c. 325) afirmó que las reformas de Diocleciano llevaron a un estancamiento económico generalizado, ya que «las provincias se dividieron en porciones minúsculas, y muchos presidentes y multitud de funcionarios subalternos pesaban sobre cada territorio». [ 31 ] Después de la división del Imperio, el Imperio Bizantino desarrolló una jerarquía administrativa notoriamente complicada , y en el siglo XX el término bizantino pasó a referirse a cualquier estructura burocrática compleja. [ 32 ] [ 33 ]

Moderno

Persia

La conquista de la mayor parte del Irán continental por parte de Uzun Hasan trasladó el centro del poder al este, donde los Aq Qoyunlu adoptaron las costumbres y la cultura iraníes. En las zonas iraníes, Uzun Hasan conservó la estructura burocrática anterior junto con sus secretarios, pertenecientes a familias que, en varios casos, habían servido a diferentes dinastías durante varias generaciones. Los cuatro puestos civiles más importantes de los Aq Qoyunlu estaban ocupados por iraníes, entre los que se incluían, bajo el mandato de Uzun Hasan: el visir, que dirigía el gran consejo ( diván ); el mostawfi al-mamalek , contable financiero de alto rango; el mohrdar , que colocaba el sello estatal; y el marakur , « maestro de caballerizas » , que supervisaba la corte real. Gracias a sus crecientes ingresos, Uzun Hasan logró ganarse la aprobación de los ulemas (clérigos) y de la élite urbana, principalmente iraní, al tiempo que se ocupaba de los habitantes rurales empobrecidos. [ 34 ]

El Estado safávida se caracterizaba por un sistema de controles y equilibrios, tanto a nivel gubernamental como local. En la cúspide de este sistema se encontraba el Shah, con poder absoluto sobre el Estado, legitimado por su linaje como sayyid , o descendiente de Mahoma . Para garantizar la transparencia y evitar decisiones que eludieran al Shah, se había establecido un complejo sistema de burocracia y procedimientos departamentales que prevenían el fraude. Cada oficina contaba con un subdirector o superintendente, cuya función era llevar un registro de todas las acciones de los funcionarios estatales e informar directamente al Shah. El propio Shah ejercía sus propias medidas para mantener a sus ministros bajo control, fomentando un clima de rivalidad y vigilancia competitiva. Y dado que la sociedad safávida era meritocrática y las sucesiones rara vez se basaban en la herencia, esto significaba que las oficinas gubernamentales sentían constantemente la presión de estar bajo vigilancia y debían asegurarse de gobernar en beneficio de su líder, y no meramente en el suyo propio.

Los otomanos adoptaron las tradiciones y la cultura burocráticas persas.

Rusia

La autocracia rusa sobrevivió al Período Tumultuoso y al gobierno de zares débiles o corruptos gracias a la fortaleza de la burocracia central del gobierno. Los funcionarios gubernamentales continuaron desempeñando sus funciones, independientemente de la legitimidad del gobernante o de la facción boyarda que controlaba el trono. En el siglo XVII, la burocracia se expandió drásticamente. El número de departamentos gubernamentales ( prikazy ; singular, prikaz ) aumentó de veintidós en 1613 a ochenta a mediados de siglo. Si bien los departamentos a menudo tenían jurisdicciones superpuestas y conflictivas , el gobierno central, a través de los gobernadores provinciales , podía controlar y regular a todos los grupos sociales, así como el comercio, la industria e incluso la Iglesia Ortodoxa Oriental .

La burocracia zarista , junto con el ejército , el poder judicial y la Iglesia Ortodoxa Rusa , desempeñó un papel fundamental en la consolidación y el mantenimiento del poder de los zares durante el Zarato de Rusia (1547-1721) y en el Imperio Ruso (1721-1917). En el siglo XIX, las fuerzas transformadoras de la Revolución Industrial impulsaron a muchos países, especialmente en Europa, hacia importantes cambios sociales. Sin embargo, debido al carácter conservador del régimen zarista y su afán por mantener el poder y el control, el cambio social en Rusia se rezagó con respecto al de Europa. [ 35 ]

Los rusohablantes se referían a los burócratas como chinovniki ( чиновники ) debido al rango o chin ( чин ) que ostentaban. [ 36 ]

Imperio Ashanti

El gobierno del Imperio Ashanti se basaba en una sofisticada burocracia en Kumasi , con ministerios independientes que se encargaban de los asuntos de Estado. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Ashanti tenía su sede en Kumasi. A pesar de su reducido tamaño, permitía al Estado llevar a cabo negociaciones complejas con potencias extranjeras. El Ministerio estaba dividido en departamentos que gestionaban por separado las relaciones de Ashanti con los británicos , franceses , holandeses y árabes . Algunos historiadores de Ashanti, como Larry Yarak e Ivor Wilkes , discrepan sobre el poder de esta sofisticada burocracia en comparación con el del Asantehene . Sin embargo, ambos coinciden en que era un indicio de un gobierno altamente desarrollado con un complejo sistema de controles y equilibrios . [ 37 ]

Reino Unido

El Departamento de Impuestos Especiales del siglo XVIII desarrolló una burocracia sofisticada. En la imagen, la Aduana en la City de Londres .

En lugar del sistema ineficiente y a menudo corrupto de recaudación de impuestos que prevalecía en estados absolutistas como Francia, el Tesoro pudo ejercer control sobre todo el sistema de ingresos fiscales y gastos gubernamentales. [ 38 ] A finales del siglo XVIII, la proporción de burocracia fiscal por población en Gran Bretaña era aproximadamente de 1 en 1300, casi cuatro veces mayor que la de la segunda nación más burocratizada, Francia. [ 39 ] Thomas Taylor Meadows , cónsul británico en Guangzhou , argumentó en sus Notas Desultorias sobre el Gobierno y el Pueblo de China (1847) que "la larga duración del imperio chino se debe única y completamente al buen gobierno que consiste en el ascenso de hombres de talento y mérito solamente", y que los británicos debían reformar su servicio civil haciendo que la institución fuera meritocrática . [ 40 ] Influenciado por el antiguo examen imperial chino , el Informe Northcote-Trevelyan de 1854 recomendó que el reclutamiento se basara en el mérito determinado mediante un examen competitivo, que los candidatos tuvieran una sólida formación general para permitir las transferencias interdepartamentales y que el ascenso se basara en el mérito en lugar de en el "favoritismo, el clientelismo o la compra". [ 41 ] [ 40 ] Esto condujo a la implementación del Servicio Civil de Su Majestad como una burocracia sistemática y meritocrática. [ 42 ]

En la administración pública británica, al igual que en China, el acceso a la misma se basaba generalmente en una formación general en clásicos antiguos, lo que también otorgaba mayor prestigio a los burócratas. El ideal de la administración pública de Cambridge-Oxford era idéntico al ideal confuciano de una formación general en asuntos mundiales a través del humanismo. [ 43 ] Hasta bien entrado el siglo XX, los clásicos, la literatura, la historia y los idiomas siguieron siendo muy valorados en los exámenes de la administración pública británica. [ 44 ] En el período 1925-1935, el 67 por ciento de los aspirantes a la administración pública británica eran graduados de dichas disciplinas. [ 45 ] Al igual que el modelo chino, que consideraba los valores personales, el modelo británico también tenía en cuenta el físico y el carácter. [ 46 ]

Francia

Al igual que la británica, el desarrollo de la burocracia francesa estuvo influenciado por el sistema chino. [ 47 ] Bajo el rey Luis XIV , la antigua nobleza no tenía ni poder ni influencia política, siendo su único privilegio la exención de impuestos. Los nobles descontentos se quejaron de este estado de cosas "antinatural" y descubrieron similitudes entre la monarquía absoluta y el despotismo burocrático . [ 48 ] Con la traducción de textos confucianos durante la Ilustración , el concepto de meritocracia llegó a los intelectuales de Occidente, quienes lo vieron como una alternativa al antiguo régimen tradicional de Europa. [ 49 ] La percepción occidental de China, incluso en el siglo XVIII, admiraba el sistema burocrático chino como superior a los gobiernos europeos por su aparente meritocracia; Voltaire afirmó que los chinos habían "perfeccionado la ciencia moral" y François Quesnay abogó por un sistema económico y político modelado a partir del chino. [ 50 ] Los gobiernos de China, Egipto, Perú y la emperatriz rusa Catalina la Grande fueron considerados modelos de despotismo ilustrado, admirados por figuras como Diderot, D'Alembert y Voltaire. [ 48 ]

La Francia napoleónica adoptó este sistema de meritocracia [ 49 ] y pronto experimentó una rápida y drástica expansión del gobierno, acompañada por el auge de la administración pública francesa y sus complejos sistemas burocráticos. Este fenómeno se conoció como «buromanía». A principios del siglo XIX, Napoleón intentó reformar las burocracias de Francia y otros territorios bajo su control mediante la imposición del Código Napoleónico estandarizado . Pero, paradójicamente, esto condujo a un mayor crecimiento de la burocracia. [ 51 ]

Los exámenes de la función pública francesa adoptados a finales del siglo XIX también se basaban en gran medida en estudios culturales generales. Estas características se han comparado con el modelo chino anterior. [ 46 ]

El mundo industrializado/globalizado

A mediados del siglo XIX, las formas burocráticas de administración estaban firmemente establecidas en todo el mundo industrializado. Pensadores como John Stuart Mill (1806-1873) y Karl Marx (1818-1883) comenzaron a teorizar sobre las funciones económicas y las estructuras de poder de la burocracia en la vida contemporánea. Max Weber fue el primero en respaldar la burocracia como una característica necesaria de la modernidad , y a finales del siglo XIX las formas burocráticas habían comenzado a extenderse del gobierno a otras instituciones de gran escala. [ 11 ] [ 52 ] El sector terciario de las economías comenzó a aumentar en relación con el tamaño de los sectores primario y secundario. [ 53 ] El término "cuello blanco" aplicado a los empleados burocráticos aparece a partir de 1910. [ 54 ]

Dentro de los sistemas capitalistas , comenzaron a aparecer estructuras burocráticas informales en forma de jerarquías de poder corporativas , como se detalla en obras de mediados del siglo XX como The Organization Man (1956) y The Man in the Gray Flannel Suit (1955). Mientras tanto, en la Unión Soviética y los países del Bloque del Este , una poderosa clase de administradores burocráticos, la nomenklatura , llegó a gobernar casi todos los aspectos de la vida pública [ 55 ] , especialmente cuando la planificación y el control estatales se expandieron a la esfera económica.

La década de 1980 trajo consigo una reacción adversa contra la percepción de un " gobierno grande " y su burocracia asociada. Políticos como Margaret Thatcher y Ronald Reagan llegaron al poder prometiendo eliminar las burocracias reguladoras gubernamentales, que consideraban excesivas, y devolver la producción económica a un modo más puramente capitalista, que consideraban más eficiente. [ 56 ] [ 57 ] En el mundo comercial, gerentes como Jack Welch amasaron fortuna y renombre eliminando estructuras burocráticas dentro de las corporaciones. [ 58 ] Aun así, en el mundo moderno, la mayoría de las instituciones organizadas dependen de sistemas burocráticos [ 59 ] para gestionar información, procesar registros y administrar sistemas complejos, aunque la disminución del papeleo y el uso generalizado de bases de datos electrónicas están transformando la forma en que funcionan las burocracias. [ 60 ]

Teorías

Karl Marx

Karl Marx teorizó sobre el papel y la función de la burocracia en su Crítica de la filosofía del derecho de Hegel , publicada en 1843. En su obra , Hegel había defendido el papel de los funcionarios especializados en la administración pública , aunque él mismo nunca utilizó el término burocracia . Por el contrario, Marx se oponía a la burocracia. Marx postuló que, si bien la burocracia corporativa y la gubernamental parecen operar en oposición, en realidad dependen mutuamente la una de la otra para existir. Escribió que «la corporación es el intento de la sociedad civil de convertirse en Estado; pero la burocracia es el Estado que realmente se ha convertido en sociedad civil». [ 61 ]

León Trotsky

León Trotsky desarrolló una teoría crítica de la burocracia soviética emergente durante los primeros años de la Unión Soviética. Según el politólogo Thomas M. Twiss, Trotsky asoció el burocratismo con el autoritarismo , el centralismo excesivo y el conservadurismo . El teórico social Martin Krygier destacó el impacto de los escritos de Trotsky posteriores a 1923 en la formación de una visión más receptiva de la burocracia entre los marxistas posteriores y muchos no marxistas. Twiss argumentó que la teoría de Trotsky sobre la burocracia soviética era esencial para el estudio de la historia soviética y la comprensión del proceso de restauración capitalista en Rusia y Europa del Este. El politólogo Baruch Knei-Paz sostuvo que Trotsky, por encima de todos los demás, había escrito «para mostrar las raíces históricas y sociales del estalinismo» como sistema burocrático. [ 62 ]

Una de las predicciones que hizo Trotsky en su obra de 1936, La revolución traicionada , fue que la URSS se encontraría ante una disyuntiva: o bien el derrocamiento de la burocracia gobernante mediante una revolución política, o bien la restauración capitalista liderada por la burocracia.

La caída de la actual dictadura burocrática, si no fuera reemplazada por un nuevo poder socialista, significaría un retorno a las relaciones capitalistas con un declive catastrófico de la industria y la cultura. [ 63 ]

Molino de John Stuart

A principios de la década de 1860, el politólogo John Stuart Mill teorizó que las monarquías exitosas eran esencialmente burocracias y encontró evidencia de su existencia en la China imperial , el Imperio ruso y los regímenes europeos . Mill se refería a la burocracia como una forma de gobierno distinta, separada de la democracia representativa. Creía que las burocracias tenían ciertas ventajas, la más importante la acumulación de experiencia de quienes realmente dirigían los asuntos. Sin embargo, creía que esta forma de gobierno era inferior al gobierno representativo, ya que se basaba en el nombramiento en lugar de la elección directa. Mill escribió que, en última instancia, la burocracia sofoca la mente y que "una burocracia siempre tiende a convertirse en una pedantocracia". [ 64 ]

Max Weber

El aparato burocrático plenamente desarrollado se compara con otras organizaciones exactamente igual que la máquina con los modos de producción no mecánicos.

— Max Weber [ 65 ]

El sociólogo alemán Max Weber (1864-1920) fue el primero en estudiar formalmente la burocracia, y sus obras contribuyeron a la popularización de este término. [ 66 ] En su ensayo «Burocracia» , [ 67 ] publicado en su obra magna « Economía y sociedad» en 1921, Weber describió muchas formas ideales de administración pública , gobierno y empresa . Su burocracia ideal, ya sea pública o privada, se caracteriza por:

  • organización jerárquica
  • líneas formales de autoridad ( cadena de mando )
  • un área fija de actividad
  • rígida división del trabajo
  • ejecución regular y continua de las tareas asignadas
  • Todas las decisiones y facultades especificadas y restringidas por reglamento
  • funcionarios con formación especializada en sus respectivos campos
  • El ascenso profesional depende de las cualificaciones técnicas.
  • cualificaciones evaluadas por reglas organizativas, no por individuos [ 5 ] [ 68 ] [ 69 ]

Weber enumeró varias condiciones previas para el surgimiento de la burocracia, incluyendo un aumento en la cantidad de espacio y población administrados, un aumento en la complejidad de las tareas administrativas realizadas y la existencia de una economía monetaria que requiere un sistema administrativo más eficiente. [ 68 ] El desarrollo de las tecnologías de la comunicación y el transporte posibilita una administración más eficiente, y la democratización y racionalización de la cultura dan como resultado demandas de igualdad de trato . [ 68 ]

Aunque no era necesariamente un admirador de la burocracia, Weber veía la burocratización como la forma más eficiente y racional de organizar la actividad humana y, por lo tanto, como la clave de la autoridad racional-legal , indispensable para el mundo moderno. [ 70 ] Además, la veía como el proceso clave en la racionalización continua de la sociedad occidental . [ 5 ] [ 71 ] Sin embargo, Weber también veía la burocracia como una amenaza para las libertades individuales, y la burocratización continua como la que conduce a una "noche polar de oscuridad helada", en la que la creciente racionalización de la vida humana atrapa a los individuos en una " jaula de hierro " sin alma de control burocrático, basado en reglas y racional. [ 5 ] [ 6 ] El estudio crítico de Weber sobre la burocratización de la sociedad se convirtió en una de las partes más perdurables de su obra. [ 5 ] [ 71 ] Muchos aspectos de la administración pública moderna se basan en su obra, y un servicio civil clásico, organizado jerárquicamente, del tipo continental, se denomina « servicio civil weberiano » o « burocracia weberiana » . [ 72 ] Los científicos sociales debaten si la burocracia weberiana contribuye al crecimiento económico . [ 73 ]

El politólogo Jan Vogler cuestiona la caracterización que Max Weber hace de las burocracias modernas. [ 74 ] Mientras que Weber describe las burocracias como sistemas que implican una estricta selección por mérito, trayectorias profesionales claramente definidas para los burócratas, la separación total de las operaciones burocráticas de la política y esferas de competencia mutuamente excluyentes para las agencias gubernamentales, Vogler argumenta que la gran mayoría de los sistemas administrativos públicos existentes no son así. En cambio, las burocracias modernas solo requieren una "competencia mínima" de los candidatos a cargos burocráticos, lo que deja margen para sesgos en los procesos de selección que otorgan un trato preferencial a miembros de grupos sociales, económicos o étnicos específicos, lo cual se observa en muchos sistemas burocráticos del mundo real. Las burocracias tampoco están estrictamente separadas de la política.

Woodrow Wilson

En su ensayo El estudio de la administración [ 75 ] , Woodrow Wilson, escrito como académico mientras era profesor en el Bryn Mawr College , defendía la burocracia como un cuerpo profesional, desprovisto de lealtad a la política pasajera. Wilson abogaba por una burocracia que:

...forma parte de la vida política solo como los métodos de contabilidad forman parte de la vida social; solo como la maquinaria forma parte del producto manufacturado. Pero, al mismo tiempo, se eleva muy por encima del nivel monótono del mero detalle técnico por el hecho de que, a través de sus principios superiores, está directamente conectada con las máximas perdurables de la sabiduría política, las verdades permanentes del progreso político.

Wilson no abogó por la sustitución del gobierno por los gobernados; simplemente aconsejó que «las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Si bien la política establece las tareas de la administración, no se le debe permitir manipular sus funciones». Este ensayo se convirtió en un pilar fundamental para el estudio de la administración pública en Estados Unidos. [ 76 ]

Ludwig von Mises

En su obra de 1944 , La burocracia , el economista austriaco Ludwig von Mises comparó la gestión burocrática con la gestión de beneficios. Sostenía que la gestión de beneficios es el método de organización más eficaz cuando los servicios prestados pueden evaluarse mediante el cálculo económico de ganancias y pérdidas. Sin embargo, cuando el servicio en cuestión no puede someterse a dicho cálculo, la gestión burocrática resulta necesaria. No se oponía a la gestión burocrática en general; al contrario, argumentaba que la burocracia es un método indispensable para la organización social, pues es el único que permite que la ley sea suprema y protege al individuo contra la arbitrariedad despótica. Utilizando el ejemplo de la Iglesia Católica, señaló que la burocracia solo es apropiada para una organización cuyo código de conducta no está sujeto a cambios. A continuación, argumentaba que las quejas sobre la burocratización no suelen referirse a la crítica de los métodos burocráticos en sí mismos, sino a «la intrusión de la burocracia en todas las esferas de la vida humana». Mises observó procesos burocráticos tanto en el ámbito privado como en el público; sin embargo, creía que la burocratización en el ámbito privado solo podía producirse como consecuencia de la intervención gubernamental. Según él, «Lo que hay que comprender es que la camisa de fuerza de la organización burocrática paraliza la iniciativa individual, mientras que en la sociedad de mercado capitalista un innovador aún tiene posibilidades de éxito. Lo primero propicia el estancamiento y la perpetuación de métodos arraigados, lo segundo, el progreso y la mejora». [ 12 ]

Robert K. Merton

El sociólogo estadounidense Robert K. Merton amplió las teorías de Weber sobre la burocracia en su obra Teoría social y estructura social , publicada en 1957. Si bien Merton coincidió con ciertos aspectos del análisis de Weber, también señaló los aspectos disfuncionales de la burocracia, que atribuyó a una "incapacidad adquirida" resultante de una "excesiva conformidad". Creía que los burócratas son más propensos a defender sus propios intereses arraigados que a actuar en beneficio de la organización en su conjunto, pero que el orgullo por su oficio los hace resistentes a los cambios en las rutinas establecidas. Merton afirmó que los burócratas priorizan la formalidad sobre las relaciones interpersonales y han sido entrenados para ignorar las circunstancias especiales de cada caso, lo que los hace parecer "arrogantes" y "altivos". [ 13 ]

Elliott Jaques

En su libro Una teoría general de la burocracia , publicado por primera vez en 1976, Elliott Jaques describe el descubrimiento de una estructura subyacente universal y uniforme de niveles gerenciales o laborales en la jerarquía burocrática para cualquier tipo de sistema de empleo. [ 77 ]

Jaques argumenta y presenta pruebas de que, para que la burocracia aporte una valiosa contribución a la sociedad abierta, deben cumplirse algunas de las siguientes condiciones:

  • El número de niveles en la jerarquía de una burocracia debe coincidir con el nivel de complejidad del sistema de empleo para el cual se crea dicha jerarquía. (Jaques identificó un máximo de ocho niveles de complejidad para las jerarquías burocráticas).
  • Dentro de una jerarquía burocrática, los roles difieren en el nivel de complejidad del trabajo.
  • El nivel de complejidad de las tareas debe corresponderse con el nivel de capacidad humana de quienes las desempeñan. (Jaques identificó un máximo de ocho niveles de capacidad humana).
  • El nivel de complejidad del trabajo en cualquier puesto directivo dentro de una jerarquía burocrática debe ser un nivel superior al nivel de complejidad del trabajo de los puestos subordinados.
  • Cualquier puesto directivo en una jerarquía burocrática debe tener plenas responsabilidades y atribuciones directivas (veto en la selección de miembros del equipo, decisión sobre los tipos de tareas y las asignaciones específicas de tareas, decisión sobre la eficacia y el reconocimiento personal, decisión sobre el inicio de la destitución del equipo dentro del debido proceso).
  • Deben definirse las responsabilidades y atribuciones de trabajo lateral para todos los roles en la jerarquía (siete tipos de responsabilidades y atribuciones de trabajo lateral: colateral, de asesoramiento, de obtención y prestación de servicios, de coordinación, de seguimiento, de auditoría y de prescripción). [ 78 ] [ 79 ] [ 80 ]

David Graeber

En su libro Utopía de las reglas , el antropólogo David Graeber sostiene que la crítica a la burocracia no se ha actualizado desde los años 60 y 70, mientras que, al mismo tiempo, las burocracias se han vuelto más poderosas. Graeber denomina a nuestra época de burocracia financiarizada público-privada como «la era de la burocratización total».

Burocracia y democracia

Los valores constitucionales, incluida la democracia, son argumentos para oponerse al retroceso democrático por parte de las burocracias. [ 81 ] Las democracias tienden a ser burocráticas, con numerosos funcionarios públicos y agencias reguladoras con poder descentralizado . En ocasiones, un grupo puede tomar el control de un estado burocrático, como hicieron los nazis en Alemania en la década de 1930. [ 82 ]

Aunque numerosos ideales asociados a la democracia, como la igualdad, la participación y la individualidad, contrastan marcadamente con los asociados a la burocracia moderna, específicamente la jerarquía, la especialización y la impersonalidad, los teóricos políticos no reconocieron la burocracia como una amenaza para la democracia. Sin embargo, los teóricos democráticos aún no han desarrollado una respuesta adecuada al desafío que plantea el poder burocrático dentro de la gobernanza democrática. [ 83 ]

Un enfoque para abordar este problema rechaza la idea de que la burocracia tenga algún papel en una verdadera democracia. Los teóricos que adoptan esta perspectiva suelen comprender que deben demostrar que la burocracia no necesariamente existe en todas las sociedades contemporáneas, sino solo en aquellas que perciben como no democráticas. Así, los escritores británicos del siglo XIX se referían con frecuencia a la burocracia como la «molestia continental», porque, desde su punto de vista, su democracia era resistente a ella. [ 83 ]

Según Marx y otros pensadores socialistas, las burocracias más avanzadas eran las de Francia y Alemania. Sin embargo, sostenían que la burocracia era un síntoma del Estado burgués y que desaparecería con el capitalismo, que dio origen al Estado burgués. Si bien no se trataba de las democracias que Marx tenía en mente, las sociedades socialistas terminaron siendo más burocráticas que los gobiernos a los que reemplazaron. De manera similar, después de que las economías capitalistas desarrollaran los sistemas administrativos necesarios para sustentar sus extensos Estados de bienestar, la idea de que la burocracia existía exclusivamente en los gobiernos socialistas difícilmente pudo mantenerse. [ 83 ]

Véase también

Referencias

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