El semestre europeo

El Semestre Europeo de la Unión Europea se estableció en 2010 como un ciclo anual de coordinación de políticas económicas y fiscales. Proporciona un marco central de procesos dentro de la gobernanza socioeconómica de la UE. ^{[ 1 ]} El Semestre Europeo es un componente fundamental de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y anualmente agrega diferentes procesos de control, supervisión y coordinación de políticas presupuestarias, fiscales, económicas y sociales. También ofrece un amplio espacio para debates e interacciones entre las instituciones europeas y los Estados miembros . ^{[ 2 ]} Como ciclo recurrente de cooperación presupuestaria entre los Estados miembros de la UE, se extiende de noviembre a junio y está precedido en cada país por un semestre nacional que va de julio a octubre, en el que las recomendaciones presentadas por la Comisión y aprobadas por el Consejo deben ser adoptadas por los parlamentos nacionales e incorporadas a la legislación nacional. ^{[ 3 ]}

El Semestre Europeo ha evolucionado a lo largo de los años con una inclusión gradual de objetivos sociales, económicos y de empleo, y se rige principalmente por tres pilares que son una combinación de derecho vinculante y no vinculante debido a una mezcla de mecanismos de vigilancia y posibles sanciones con procesos de coordinación. ^{[ 1 ]}

Los principales objetivos del Semestre Europeo son: contribuir a garantizar la convergencia y la estabilidad en la UE; contribuir a garantizar unas finanzas públicas sólidas; fomentar el crecimiento económico; prevenir desequilibrios macroeconómicos excesivos en la UE; e implementar la estrategia Europa 2020. ^{[ 4 ]} Sin embargo, el ritmo de implementación de las recomendaciones adoptadas durante el Semestre Europeo ha sido decepcionante y ha disminuido gradualmente desde su inicio en 2011, lo que ha dado lugar a un aumento del debate y las críticas sobre la eficacia del Semestre Europeo. ^{[ 1 ]}

El Semestre Europeo se inició en 2010 con el objetivo de mejorar la coordinación entre los Estados miembros de la Unión Europea en materia de políticas fiscales y económicas. Está integrado en la estructura de la Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea y se creó tras la crisis financiera de 2008 y la crisis de la eurozona . ^{[ 1 ]} Estas crisis económicas internacionales afectaron profundamente a los Estados miembros de la UE y pusieron de manifiesto la necesidad de una mejor gobernanza económica y fiscal.

Antes de 2010, las políticas económicas de los Estados miembros de la UE se coordinaban por separado, a pesar de que sus economías eran (y siguen siendo) estrechamente interdependientes en el marco de la Unión Económica y Monetaria. Por lo tanto, los países consideraron oportuno coordinar sus procedimientos de política económica bajo un marco temporal común, así como facilitar y armonizar sus objetivos nacionales de política presupuestaria, de crecimiento y de empleo, teniendo en cuenta los diversos conjuntos de objetivos de la UE. ^{[ 4 ]} El Semestre Europeo tenía como objetivo impulsar y mejorar las estrategias nacionales hacia una mayor coordinación de las políticas fiscales, económicas, de empleo y sociales. Se basa en diferentes actos, así como en acciones y planes de desarrollo como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), la Estrategia Europea de Empleo , la Estrategia de Lisboa , que sienta las bases del Método Abierto de Coordinación, y la estrategia Horizonte 2020. ^{[ 1 ]}

El Semestre Europeo se creó bajo la base jurídica del Paquete de Seis y, en particular, del Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo relativo al refuerzo de la vigilancia de las posiciones presupuestarias y a la vigilancia y coordinación de las políticas económicas. El primer Semestre se inició en 2011. ^{[ 4 ]}

A finales de 2017, el alcance del Semestre Europeo se amplió con el anuncio del Parlamento Europeo , el Consejo y la Comisión Europea de la implementación de una dimensión social dentro del tercer pilar, a través del Pilar Europeo de Derechos Sociales . ^{[ 5 ]}

En 2020, con el estallido de la crisis de la COVID-19 , se simplificaron los requisitos del Semestre Europeo. Durante la ronda de 2020 del Semestre Europeo, los pasos principales se mantuvieron básicamente iguales, pero en respuesta a la alta incertidumbre socioeconómica de la crisis, algunas medidas se hicieron más flexibles para los Estados miembros . A diferencia de otros años, las recomendaciones del Semestre Europeo de 2020 se centraron principalmente en áreas amplias que estaban más relacionadas con la crisis sanitaria, como las inversiones en atención médica, la preservación del empleo, la investigación y el desarrollo y la preservación del mercado único. ^{[ 6 ]} Creado en un contexto de crisis, el Semestre Europeo se adaptará en 2021 en respuesta a la crisis de la COVID-19. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, como parte de NextGenerationEU (que tiene como objetivo ayudar a la UE a recuperarse de la crisis sanitaria), se integró en el marco del Semestre Europeo.

La gobernanza económica europea se compone de tres pilares que se integraron en un marco general único: el Semestre Europeo. Antes de 2010, la gobernanza económica europea constaba de dos pilares: la supervisión presupuestaria desde la adopción del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en 1997 y la coordinación socioeconómica iniciada por la Estrategia de Lisboa a principios de la década de 2000. Desde la crisis de la eurozona , se reforzó la dimensión económica de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y se añadió un pilar adicional, al tiempo que se fortalecieron los pilares existentes. ^{[ 7 ]} Los tres pilares que conforman el Semestre Europeo desde la crisis son:

• La vigilancia presupuestaria que se reforzó (en vista de los actos legislativos que reformaron el SGP );
• La vigilancia macroeconómica (creada por el Six Pack );
• La coordinación socioeconómica (reforzada por el Pacto Euro Plus que entró en vigor el 13 de diciembre de 2011);
• En cierta bibliografía, existe un cuarto pilar basado en la solidaridad financiera (formado por diferentes actos: el Paquete de Dos Medidas , el Mecanismo Europeo de Estabilidad y el Pacto Fiscal ) que no desempeña un papel relevante durante el Semestre porque todos los procesos macroeconómicos y presupuestarios que forman su núcleo forman parte de los 3 pilares.

El Semestre Europeo es un marco de procesos que combina el derecho vinculante y el derecho no vinculante. El derecho no vinculante se refiere a procesos no vinculantes. De hecho, durante el Semestre Europeo, existe una coordinación entre los Estados miembros que no están jurídicamente comprometidos ni obligados a cumplir con sus resultados u objetivos. No obstante, el Semestre Europeo también tiene un componente de derecho vinculante . Dentro del derecho vinculante, deben observarse los procesos de evaluaciones y recomendaciones presupuestarias y macroeconómicas que vinculan jurídicamente a los Estados en virtud de reglamentos o tratados. Esto significa que los Estados pueden ser objeto de sanciones en caso de incumplimiento. El primer y el segundo pilar del Semestre Europeo conforman el componente de derecho vinculante. El tercer pilar es el más amplio y el más sensible para los Estados miembros (principalmente debido a su componente social) y se ocupa del derecho no vinculante. ^{[ 8 ]}

En respuesta a la crisis de la COVID-19 , la UE adaptó su gobernanza socioeconómica y decidió brindar apoyo financiero a todos los Estados miembros para ayudarlos en su recuperación. En ese contexto, como herramienta clave del Plan NextGenerationEU , surgió el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia como apoyo financiero para los Estados miembros a través de préstamos y subvenciones. ^{[ 44 ]}

El Consejo Europeo decidió utilizar algunos de los instrumentos macroeconómicos existentes de la UE para facilitar la implementación y la gestión del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, en particular el presupuesto de la UE , pero también el Semestre Europeo. En consecuencia, el Semestre Europeo se convirtió en el principal instrumento institucional del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y ahora ambos se complementan. ^{[ 45 ]}

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia exige a los Estados miembros, para el uso del apoyo financiero, planes y estrategias con reformas y proyectos de inversión pública. Las principales herramientas del Semestre Europeo utilizadas para integrar el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia son las Recomendaciones Específicas por País y los Programas Nacionales de Reformas, que facilitan la elaboración de planes para evaluar las trayectorias de reforma. Además, el cronograma del Semestre Europeo se utilizará para facilitar el intercambio de información entre los diferentes actores a lo largo del proceso. ^{[ 46 ]}

Aunque el uso del Semestre Europeo como herramienta para el plan de recuperación de la crisis de la Covid enfrenta críticas, ^{[ 46 ]} también se considera una oportunidad para que el Semestre Europeo sea más efectivo, ya que este proceso hace que la dimensión de gobernanza blanda del Semestre Europeo sea más difícil. ^{[ 45 ]}

En resumen, en 2022, el Semestre Europeo definirá su ámbito de actuación en materia de política económica y de empleo, adaptándose al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. En el marco de la estrategia de sostenibilidad competitiva de la UE, se ha producido un nuevo ajuste en la coordinación de las políticas económicas, en consonancia con los retos derivados de la crisis de la COVID-19. Este ajuste fue confirmado por la Encuesta Anual sobre Crecimiento Sostenible, al inicio del ciclo 2021-2022.

La Comisión clasificó las cuatro dimensiones principales del Semestre Europeo 2022, integrando el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia:

1) Programas nacionales de reforma y programas de estabilidad/convergencia: como de costumbre, los Estados miembros deben presentar sus estrategias de política económica y fiscal, teniendo en cuenta en esta ocasión una nueva dimensión del Programa Nacional de Reforma, que incluye requisitos de presentación de informes semestrales en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

2) Publicación de informes nacionales simplificados: estos informes incluirán una visión general del desarrollo económico y social y de las dificultades que afrontan los Estados. Además, ofrecerán un análisis de su capacidad de adaptación.

3) Propuestas de recomendaciones específicas para cada país: estas recomendaciones destacarán los temas importantes y, en algunos casos, incluirán análisis en profundidad para identificar la necesidad de análisis de políticas.

4) Integración continua de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el Semestre Europeo: la Comisión está trabajando para integrar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el Semestre Europeo, y todos los Estados miembros dispondrán de informes anuales de seguimiento de los ODS. Además, el informe incluirá el progreso de cada Estado en las áreas de los ODS. ^{[ 47 ]}

Aunque los objetivos sociales no están definidos con precisión en el RRF, la Comisión, a través de la gobernanza semestral, supervisará el monto gastado en reformas e inversiones dirigidas a jóvenes, género y otros grupos, asumiendo así el papel de promover la correcta distribución del dinero a los diferentes grupos sociales. ^{[ 48 ]}

La estructura de gobernanza económica del Semestre Europeo ha sido criticada por centrarse más en la formulación de políticas a nivel nacional que en el refuerzo de las políticas a nivel europeo, así como por tener una inclinación hacia las instituciones ejecutivas en lugar de las legislativas. ^{[ 49 ]} En su informe sobre la competitividad europea, Mario Draghi afirmó que «los procesos establecidos han demostrado hasta ahora ser en gran medida burocráticos e ineficaces para fomentar una coordinación política genuina en toda la UE». ^{[ 50 ]}

Además, se ha considerado que la superposición de los instrumentos de gobernanza aumenta la complejidad de la interpretación y la comprensión del Semestre Europeo tanto para las autoridades como para los ciudadanos a nivel nacional y europeo. ^{[ 49 ]}

También se ha criticado por basarse principalmente en la disciplina presupuestaria en lugar de abordar adecuadamente la coordinación, así como la integración de las políticas políticas y económicas que favorecerían el crecimiento y el desarrollo. ^{[ 49 ]}

La efectividad del Semestre Europeo también ha sido criticada debido a la disminución anual de la implementación de Mecanismos Específicos por País por parte de los Estados miembros. Como observaron Efstathiou et al. (2018), hubo una disminución en la adopción e implementación de las RSC por parte de los Estados miembros de 2013 a 2017. ^{[ 51 ]} Además, en un estudio anterior de Darvas et al. (2015), se observó que hubo una respuesta e implementación limitadas de las RSC por parte de los Estados miembros y una disminución anual en la implementación de las RSC del 40% en 2011 al 29% en 2014. ^{[ 52 ]}

Otra crítica planteada por muchos autores es la priorización de los objetivos económicos sobre los sociales en el Semestre Europeo. Por ejemplo, Zeitlin et al. (2018) observan que muchos críticos argumentan que la política social ha estado en gran medida dominada por la política económica y que los actores de la política económica han dominado tanto el proceso del semestre como el proceso de toma de decisiones. Además, escribieron que la base legal de algunos elementos de la arquitectura de coordinación implica que el Semestre es una estructura jerárquica que los Estados miembros experimentan frecuentemente como una imposición desde arriba. ^{[ 53 ]} Sin embargo, en su estudio, señalan que, si bien el Semestre estuvo impulsado en gran medida por consideraciones económicas cuando se inició, ha habido una socialización parcial y progresiva del Semestre Europeo y destacan que comprender la dinámica del proceso del semestre y sus etapas de desarrollo es fundamental para comprender su evolución más amplia y su sentido de trayectoria. ^{[ 53 ]}

Además, Bekker (2015) observó que el proceso de coordinación socioeconómica del Semestre Europeo era complejo y que las diferentes dimensiones a menudo resultaban difíciles de desentrañar, por lo que el Semestre Europeo puede considerarse tanto económico como social. ^{[ 54 ]} Sin embargo, también señala que la subsunción de los objetivos de la política social en los ciclos económicos de gobernanza no implica necesariamente la subordinación de la política social a los imperativos económicos y concluye que aún existe la oportunidad de lograr modos de coordinación complementarios. ^{[ 54 ]}

En general, si bien se estableció tras la crisis financiera de 2008 en un contexto de insatisfacción social por las medidas adoptadas, el Semestre Europeo establece un marco de coordinación en el que la coordinación de las políticas sociales ha cobrado mayor importancia durante la segunda mitad de la década pasada. Aunque su aspecto social ha sido criticado por considerarse eclipsado por los objetivos económicos, cada vez hay más indicios de que el Semestre se enfrenta a una socialización progresiva. ^{[ 55 ]}

La vinculación del RRF con el Semestre representa su desarrollo más reciente. Constituye una nueva oportunidad para que los actores sociales se involucren más en el proceso y asuman su legítimo rol, aunque la participación de los actores sociales hasta ahora sigue siendo principalmente específica de cada país. ^{[ 48 ]}