Cláusula de emolumentos extranjeros

La Cláusula de Emolumentos Extranjeros es una disposición del Artículo I , Sección 9 , Cláusula 8 de la Constitución de los Estados Unidos que prohíbe al gobierno federal otorgar títulos de nobleza y restringe a los funcionarios federales la recepción de obsequios, emolumentos , cargos o títulos de estados y monarquías extranjeras sin el consentimiento del Congreso de los Estados Unidos . ^{[ 1 ]}

También conocida como la Cláusula de Títulos de Nobleza , fue diseñada para proteger a los funcionarios federales estadounidenses contra las llamadas "influencias extranjeras corruptoras". La cláusula se ve reforzada por la prohibición correspondiente de los títulos de nobleza estatales en el Artículo I, Sección 10 , y, de manera más general, por la Cláusula de Garantía Republicana en el Artículo IV, Sección 4. ^{[ 2 ]}

Como la Cláusula de Emolumentos Extranjeros rara vez ha sido objeto de análisis o interpretación judicial sustantiva, ^{[ 3 ]} su significado y alcance exactos siguen siendo objeto de debate; el consenso entre los expertos legales es que la prohibición se aplica ampliamente a todos los funcionarios federales, ya sean designados o electos, incluido el presidente, y abarca cualquier tipo de ganancia, beneficio, ventaja o servicio. ^{[ 4 ]}

Ningún título de nobleza será otorgado por los Estados Unidos: y ninguna persona que ocupe un cargo remunerado o de confianza bajo su autoridad, sin el consentimiento del Congreso, aceptará ningún presente, emolumento, cargo o título de cualquier tipo, de ningún rey, príncipe o estado extranjero. ^{[ 5 ]}

Era práctica diplomática habitual en Europa que los emisarios o diplomáticos extranjeros recibieran regalos del gobierno anfitrión al finalizar su servicio. ^{[ 6 ] [ 7 ]} En 1651, la República Holandesa se convirtió en el primer estado en prohibir a los ministros de Asuntos Exteriores aceptar «cualquier regalo, directa o indirectamente, de cualquier manera», debido a la preocupación de que tales regalos fomentaran la corrupción. ^{[ 8 ]} El diplomático holandés Abraham de Wicquefort criticó la prohibición por ser contraria a las normas jurídicas internacionales y potencialmente perjudicial para las relaciones exteriores: «La costumbre de hacer un regalo... está tan arraigada que tiene la misma importancia que el derecho internacional » y añadió que la negativa a aceptar tales regalos «condena los sentimientos de todos los demás reyes y potentados del universo». ^{[ 6 ]}

Los fundadores de los Estados Unidos también debatieron cómo equilibrar las preocupaciones sobre la influencia corruptora de los regalos extranjeros con el deseo de ajustarse al protocolo diplomático establecido, ya que rechazar tales regalos podría interpretarse como una ofensa para los países anfitriones. ^{[ 9 ]} El primer marco de gobierno de los Estados Unidos, los Artículos de la Confederación , ratificados en 1781, adoptó en gran medida la norma holandesa al establecer que ninguna persona que ocupara un cargo remunerado o de confianza bajo los Estados Unidos, o cualquiera de ellos, aceptaría ningún presente, emolumento, cargo o título de ningún tipo, de ningún rey, príncipe o estado extranjero. ^{[ 10 ]} De conformidad con los Artículos, Benjamin Franklin , quien había recibido una opulenta tabaquera del Rey de Francia, solicitó la aprobación del Congreso de la Confederación para conservar el regalo, la cual fue concedida. ^{[ 11 ]}

Las intenciones de los Padres Fundadores al incluir esta cláusula eran dos: impedir el establecimiento de una sociedad nobiliaria en los Estados Unidos y proteger las formas republicanas de gobierno de la influencia de otros gobiernos. En el Federalista n.° 22 , Alexander Hamilton afirmó: «Una de las debilidades de las repúblicas, entre sus numerosas ventajas, es que facilitan demasiado la entrada de corrupción extranjera». Por lo tanto, para contrarrestar esta «corrupción extranjera», los delegados de la Convención Constitucional redactaron la cláusula de tal manera que sirviera como un recurso general para cualquier intento de gobiernos extranjeros de influir en las políticas estatales o municipales mediante regalos o títulos. ^{[ 12 ]}

La Cláusula de Emolumentos Extranjeros es constitucionalmente única en otros aspectos. Primero, es una cláusula "negativa" , una restricción que prohíbe la aprobación de legislación para un propósito particular. Tales restricciones son inusuales, ya que la Constitución se ha interpretado históricamente para reflejar fuentes de poder específicas (es decir, "positivas"), renunciadas por los estados en su capacidad soberana . ^{[ 13 ]} Además, es una cláusula negativa sin un recíproco positivo. Un ejemplo común de esto es cómo la Cláusula de Comercio representa el recíproco positivo a las restricciones impuestas por la Cláusula de Comercio Inactiva (o "Negativa") . Sin embargo, no existe una concesión positiva de autoridad, ni expresa ni implícita, que compense las restricciones impuestas por la cláusula. Por esta razón, la cláusula fue citada por los antifederalistas que apoyaban la adopción de una Declaración de Derechos . Richard Henry Lee advirtió que tales distinciones eran inherentemente peligrosas bajo los principios aceptados de interpretación estatutaria , que inevitablemente "otorgarían muchos poderes generales indefinidos al Congreso" ^{[ 14 ]} si no se controlaban.

¿Por qué, entonces, mediante una cláusula negativa, impedir que el Congreso haga lo que no tendría poder para hacer? Esta cláusula, por lo tanto, no debe tener significado ni implicar que, de omitirse, el Congreso tendría el poder en cuestión, ya sea por el principio de que ciertas palabras generales de la constitución pueden interpretarse de tal manera que se lo otorguen, o por el principio de que el Congreso posee poderes no expresamente reservados . Pero esta cláusula estaba en la confederación, y se dice que se introdujo en la constitución por extrema precaución. Incluso una disposición de precaución implica al menos una duda sobre su necesidad; y si así es en este caso, claramente también es necesaria en todos los casos similares. ^{[ 15 ]}

Lee argued that the true purpose of the clause was merely to protect popular tradition: "The fact appears to be, that the people in forming the confederation, and the convention ... acted naturally; they did not leave the point to be settled by general principles and logical inferences; but they settle the point in a few words, and all who read them at once understand them."^[14] Subsequently, the Bill of Rights was promulgated to allay the fears of Anti-Federalists by safeguarding against the expansion of federal power beyond such limited purpose(s).

The prohibition against officers receiving a present or emolument is essentially an antibribery rule to prevent influence by a foreign power.^[16] At the Virginia Ratifying Convention, Edmund Randolph, a delegate to the Constitutional Convention, identified the Clause as a key "provision against the danger ... of the president receiving emoluments from foreign powers."^[17]

The Department of JusticeOffice of Legal Counsel has opined that

[t]he language of the Emoluments Clause is both sweeping and unqualified. See 49 Comp. Gen. 819, 821 (1970) (the "drafters [of the Clause] intended the prohibition to have the broadest possible scope and applicability"). It prohibits those holding offices of profit or trust under the United States from accepting "any present, Emolument, Office, or Title, of any kind whatever" from "any ... foreign State" unless Congress consents. U.S. Const, art. I, § 9, cl. 8 (emphasis added). ... The decision whether to permit exceptions that qualify the Clause's absolute prohibition or that temper any harshness it may cause is textually committed to Congress, which may give consent to the acceptance of offices or emoluments otherwise barred by the Clause.^[18]

The word "emolument" has a broad meaning. At the time of the Founding, it meant "profit", "benefit", or "advantage" of any kind.^[19] Because of the "sweeping and unqualified" nature of the constitutional prohibition, and in light of the more sophisticated understanding of conflicts of interest that developed after the Richard Nixon presidency, most modern presidents have chosen to eliminate any risk of conflict of interest that may arise by choosing to vest their assets into a blind trust.^[16]

Como ha señalado la Oficina de Asesoría Jurídica , se viola la Constitución cuando el titular de un "cargo remunerado o fiduciario", como el Presidente, ^{[ 20 ]} recibe dinero de una sociedad o entidad similar en la que tiene participación, y la cantidad que recibe es "una función de la cantidad pagada a la [entidad] por el gobierno extranjero". ^{[ 18 ]} Esto se debe a que tal estructura permitiría que la entidad "en efecto sea un conducto para ese gobierno", y por lo tanto el funcionario gubernamental estaría expuesto a una posible "influencia indebida y corrupción por parte del gobierno extranjero". ^{[ 18 ]} El Departamento de Defensa ha sostenido expresamente que "este mismo razonamiento se aplica a las distribuciones de las sociedades de responsabilidad limitada". ^{[ 21 ]}

Presidencial

Tratamiento tradicional

Los estados extranjeros suelen obsequiar regalos al Presidente de los Estados Unidos. Durante su presidencia, George Washington recibió un cuadro de la Bastilla y la llave de la misma del Marqués de Lafayette , como «un tributo que le debo como hijo a mi padre adoptivo». ^{[ 22 ]} Tras dejar el cargo, Washington también se llevó a Mount Vernon un cuadro de Luis XIV que había recibido como regalo de un diplomático francés que había sido su ayudante durante la guerra de independencia estadounidense. ^{[ 23 ]} Sin embargo, se desconocen las motivaciones de Washington, así como si consideró que la cláusula de emolumentos se aplicaba a alguno de los dos regalos. ^{[ 24 ]}

Los presidentes posteriores a Washington tradicionalmente han solicitado permiso al Congreso para conservar los obsequios. En ausencia de dicho permiso, el presidente deposita el objeto en el Departamento de Estado. Por ejemplo, Andrew Jackson solicitó permiso al Congreso para conservar una medalla de oro obsequiada por Simón Bolívar ; el Congreso se negó a concederle el consentimiento, por lo que Jackson depositó la medalla en el Departamento de Estado. ^{[ 25 ]} Martin Van Buren y John Tyler recibieron obsequios del Imán de Mascate , para los cuales obtuvieron autorización del Congreso para transferirlos al Gobierno de los Estados Unidos o para subastarlos, destinando las ganancias al Tesoro de los Estados Unidos . ^{[ 16 ]}

Administración Trump

El político estadounidense y profesor asociado de derecho en la Universidad de Fordham, Zephyr Teachout, ha argumentado que las extensas transacciones comerciales e inmobiliarias del presidente Donald Trump , especialmente con respecto a agencias gubernamentales en otros países, podrían estar comprendidas dentro del alcance de la cláusula, ^{[ 16 ]} pero el profesor de derecho irlandés Seth Barrett Tillman, de la Universidad de Maynooth en Irlanda, ha escrito que la restricción podría no aplicarse al presidente, basándose en su interpretación de posibles excepciones realizadas durante la administración de George Washington . Tillman también escribió que "Para garantizar la prevención de conflictos éticos, tanto reales como percibidos, Trump debería colocar sus intereses en esas propiedades fuera de su control personal, es decir, en un fideicomiso ciego administrado de forma independiente. Tal medida sería prudente y coherente con las mejores tradiciones y prácticas políticas de Estados Unidos". ^{[ 26 ] [ 27 ]}

Después de que China otorgara provisionalmente 38 marcas comerciales "Trump" en marzo de 2017, los senadores demócratas protestaron por la aceptación de las marcas por parte de Trump sin la aprobación del Congreso. ^{[ 28 ]} En diciembre de 2018, hubo informes de que Arabia Saudita canalizaba indirectamente fondos a Donald Trump a través de empresas de Trump , como sus hoteles, lo que podría constituir una violación de la Cláusula de Emolumentos. ^{[ 29 ]}

El grupo Ciudadanos por la Responsabilidad y la Ética en Washington , incluidos los exabogados de la Casa Blanca Norm Eisen y Richard Painter , presentó una demanda contra Trump alegando violaciones de la cláusula, ^{[ 28 ]} incluyendo la aceptación de las marcas comerciales chinas. ^{[ 30 ]} Una de estas demandas, Blumenthal v. Trump , fue desestimada por falta de legitimación activa por el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Circuito del Distrito de Columbia . ^{[ 31 ]} Otras dos demandas, CREW v. Trump y DC y Maryland v. Trump , fueron desestimadas por falta de objeto el 25 de enero de 2021, por la Corte Suprema que anuló las decisiones de tribunales inferiores que fueron en contra de Trump, porque ya no estaba en el cargo. La decisión de la corte puso fin de manera efectiva a todos los litigios contra Trump sobre el tema de los emolumentos. ^{[ 32 ]}

En enero de 2024, los miembros demócratas del Comité de Supervisión y Responsabilidad de la Cámara de Representantes de EE. UU. publicaron su informe «La Casa Blanca en Venta: Cómo Príncipes, Primeros Ministros y Jefes de Gobierno pagaron al presidente Trump», que detallaba pagos por más de 7,8  millones de dólares de gobiernos extranjeros a empresas propiedad de Trump. Después de que los republicanos tomaran el control de la Cámara en las elecciones de mitad de mandato de 2022 , el comité dejó de solicitar registros financieros a la firma contable de Trump, Mazars , lo que llevó al informe a asumir que se habían producido pagos adicionales. ^{[ 33 ] [ 34 ]}

En mayo de 2025, la administración Trump expresó su intención de aceptar el P4-HBJ , un Boeing 747-8 jumbo jet solicitado a la familia real de Qatar para usarlo como el nuevo Air Force One . Con un valor estimado de US$400 millones, este sería el regalo más valioso jamás extendido a los Estados Unidos por un gobierno extranjero. Aunque el regalo se transferirá primero al Departamento de Defensa y posteriormente a la fundación de la biblioteca presidencial Trump , aún podría estar violando la Cláusula de Emolumentos. ^{[ 35 ]} El 12 de mayo, un extenso informe de los medios sobre la controversia surgida en torno al regalo señaló que el bloguero político conservador y presentador de radio Erick Erickson criticó el plan de Trump de aceptar el avión de Qatar y que transmitió a sus seguidores "críticas generalizadas al regalo" de otros conservadores. ^{[ 36 ]} El 28 de mayo, el Washington Post informó que no se había llegado a ningún acuerdo porque Qatar requería un memorando de entendimiento que confirmara que cualquier transferencia dejara claro que la solicitud había sido iniciada por Estados Unidos para garantizar que Qatar no tuviera ninguna responsabilidad legal. ^{[ 37 ]} El 7 de julio de 2025, Pete Hegseth firmó el memorando de entendimiento. ^{[ 38 ]}

La cuestión de los títulos nobiliarios era de suma importancia para los revolucionarios estadounidenses y los redactores de la Constitución. Algunos consideraban que los títulos de nobleza no tenían cabida en una sociedad igualitaria y justa, ya que nublaban el juicio de las personas. Thomas Paine , en una crítica a la nobleza en general, escribió:

Las dignidades y los nombres pomposos tienen efectos distintos en cada persona. El brillo de la Estrella y el título de «Mi Señor» infunden temor en el vulgo supersticioso y le impiden indagar en el carácter de quien lo ostenta. Es más, se ven, por así decirlo, hechizados para admirar en los grandes los vicios que honestamente condenarían en sí mismos. Este sacrificio del sentido común es la señal inequívoca que distingue la esclavitud de la libertad; pues cuando los hombres renuncian al privilegio de pensar, la última sombra de la libertad desaparece del horizonte. ^{[ 46 ]}

Paine creía que los títulos cegaban a la gente, impidiéndoles ver el verdadero carácter de una persona al otorgarles un brillo especial . Muchos estadounidenses asociaban los títulos con la corrupción que habían experimentado en Gran Bretaña, ^{[ 47 ]} mientras que otros, como Benjamin Franklin , no tenían una visión tan negativa de ellos. Consideraba que si un título es ascendente , es decir, se obtiene mediante el trabajo arduo durante la vida de una persona, es bueno porque anima a la posteridad del poseedor a aspirar a alcanzar el mismo título o uno superior; sin embargo, Franklin comentó que si un título es descendente , es decir, se transmite del poseedor a su posteridad, entonces es:

Infundado y absurdo, pero a menudo perjudicial para esa posteridad, puesto que tiende a hacerla orgullosa, desdeñando ser empleada en artes útiles, y cayendo así en la pobreza y en todas las mezquindades, servilismos y miserias que la acompañan; lo cual es el caso actual de gran parte de lo que se denomina nobleza en Europa. ^{[ 48 ]}

• Grewal, Amandeep (2017). "La cláusula de emolumentos extranjeros y el jefe del ejecutivo" (PDF) . Minnesota Law Review . 102 : 639–693 . SSRN 2902391 . 
• Teachout, Zephyr (2012). "Regalos, cargos y corrupción" . Northwestern University Law Review Colloquy . 107 : 30–54 . SSRN 2081879 .