Enmienda Reed (inmigración)

La Enmienda Reed , también conocida como la Cláusula de Exclusión de Expatriados , creó una disposición de la ley federal de los Estados Unidos ( 8 USC  § 1182(a)(10)(E) ) que intenta imponer una prohibición de entrada a ciertos ex ciudadanos estadounidenses en función de sus razones para renunciar a la ciudadanía estadounidense . En particular, se puede negar la entrada a las personas que renunciaron a su ciudadanía estadounidense para evitar pagar impuestos sobre la renta . Estados Unidos es uno de los dos países del mundo que grava los ingresos de sus ciudadanos obtenidos en el extranjero para los ciudadanos cuya residencia principal está en el extranjero. El otro país que lo hace es Eritrea .

La Enmienda recibió el nombre de su autor, Jack Reed , y se convirtió en ley como parte de la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y Responsabilidad de los Inmigrantes de 1996 .

Aunque la Enmienda Reed recibió un fuerte apoyo bipartidista durante la etapa de comité, legisladores demócratas, entre ellos Daniel Patrick Moynihan, la criticaron más tarde por considerarla inapropiada, vergonzosa y mal redactada. Los esfuerzos por establecer procedimientos para hacer cumplir la enmienda tropezaron con dificultades al principio, y el poder ejecutivo nunca promulgó las normas de aplicación. El Departamento de Seguridad Nacional ha declarado que no puede obtener la información necesaria para hacer cumplir la enmienda a menos que el ex ciudadano estadounidense "admita afirmativamente" sus razones para renunciar a la ciudadanía, y así, entre 2002 y 2015, solo a dos personas se les negó la entrada a los Estados Unidos por motivos de la enmienda. ^[1]

Varios políticos demócratas y republicanos, entre ellos el propio Reed, Chuck Schumer , Chuck Grassley , Lamar S. Smith y otros, han hecho muchos esfuerzos infructuosos para promulgar definiciones más claras de las clases de ex ciudadanos a los que se les prohibirá el reingreso y para permitir que las agencias ejecutivas compartan información entre sí para hacer cumplir la prohibición.

La Enmienda Reed agregó el siguiente texto a la lista de "Clases de extranjeros no elegibles para visas o admisiones" de la Ley de Inmigración y Nacionalidad de 1952 , bajo la categoría de "Motivos varios": ^[2]

(E) Ex ciudadanos que renunciaron a la ciudadanía para evitar pagar impuestos

Cualquier extranjero que sea ex ciudadano de los Estados Unidos que renuncie oficialmente a la ciudadanía estadounidense y que el Fiscal General determine que ha renunciado a la ciudadanía estadounidense con el propósito de evitar el pago de impuestos por parte de los Estados Unidos es inadmisible.

Esta disposición se encuentra en INA 212(a)(10)(E) ( 8 USC  § 1182(a)(10)(E) ). Fue introducida por el entonces representante Jack Reed (D-RI). ^[3]

Reed presentó por primera vez su enmienda homónima durante el debate sobre la Ley de Inmigración en el Interés Nacional de 1995 (HR 2202). Afirmó que "no hay ningún intento por parte de esta legislación de impedir que alguien renuncie a su ciudadanía", pero que las personas que lo hicieron con el propósito de evadir impuestos "no deberían poder regresar a los Estados Unidos". ^[4] En ese momento, la cuestión de renunciar a la ciudadanía estadounidense con fines fiscales estaba recibiendo una gran cantidad de atención de los medios, lo que también dio lugar a que el Congreso añadiera disposiciones a la Ley de Portabilidad y Responsabilidad del Seguro Médico para ampliar el " impuesto de expatriación " ( 26 USC  § 877) y hacer públicos los nombres de las personas que renunciaban a la ciudadanía estadounidense . ^[5] La enmienda de Reed aparentemente pretendía abordar la cuestión de las personas ricas que habían renunciado a la ciudadanía estadounidense pero luego intentaron obtener visas de residencia para regresar a los Estados Unidos. ^[4] Un ejemplo que se mencionó fue Kenneth Dart de Dart Container , quien se había convertido en ciudadano de Belice y luego intentó obtener una visa diplomática para servir como el nuevo cónsul de Belice en Sarasota, Florida . ^[3] Los congresistas de Florida Sam Gibbons y Dan Miller escribieron al Departamento de Estado para protestar y, en octubre de 1995, el gobierno de Belice había retirado su nominación de Dart como cónsul. Se estimó que las personas ricas que renunciaron a la ciudadanía estadounidense por razones impositivas comprendían alrededor de una docena de las aproximadamente mil personas por año que se convertían en ex estadounidenses. ^[6]

El Comité Judicial de la Cámara de Representantes aprobó la enmienda de Reed por una votación de 25 a 5, a pesar de las objeciones de los oponentes de la ley que argumentaban que era punitiva, difícil de aplicar y otorgaba demasiada discreción al Fiscal General . Los 12 miembros demócratas del comité, así como 13 de los 18 miembros republicanos, votaron a favor; los cinco opositores fueron Howard Coble (R-NC), George Gekas (R-PA), Carlos J. Moorhead (R-CA), Bill McCollum (R-FL) y Lamar S. Smith (R-TX). ^[7] Otro proyecto de ley similar, la Ley de Reforma de la Inmigración Ilegal y Responsabilidad de los Inmigrantes de 1996 , contenía la Enmienda Reed en su versión original y se promulgó el 30 de septiembre de 1996. ^[4]

Tras la aprobación de la IIRIRA, el demócrata Daniel Patrick Moynihan, compañero de Reed , pronunció un discurso en el Senado denunciando la enmienda Reed en términos duros, diciendo: "La redacción de la ley es vergonzosa. ¿Cómo puede un extranjero renunciar a la ciudadanía estadounidense? ¿En qué capacidad lo haría oficialmente dicho extranjero? Se supone que un tribunal de justicia consideraría que el lenguaje es incoherente e inaplicable... Así es como legislamos a las cinco de la mañana cuatro días antes del aplazamiento". Moynihan continuó afirmando que era inapropiado utilizar restricciones de visado para hacer cumplir la ley fiscal, la calificó de disposición "que no refleja bien a una sociedad libre" y abogó por el plan alternativo de modificar el impuesto a la expatriación para gravar en su lugar las ganancias de capital acumuladas. ^[8]

Entre las críticas de diversos académicos y profesionales a la ley, Renee S. Liu la describe como "una respuesta inapropiada" al problema que buscaba abordar, mientras que Michelle Leigh Carter sostiene que puede "infringir inconstitucionalmente el derecho fundamental a expatriarse". ^{[5] [9]} El profesor de derecho de la Universidad de Temple, Peter Spiro , también sugirió que entra en conflicto con la Ley de Expatriación de 1868 , así como con las garantías de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de que todas las personas tienen derecho a salir de cualquier país y a cambiar su nacionalidad. ^[10]

El gobierno de los Estados Unidos nunca ha emitido regulaciones para implementar la Enmienda Reed. ^[11] Un problema con la aplicación de la ley fue que el Fiscal General nunca estuvo autorizado a obtener la información requerida del Servicio de Impuestos Internos para poder determinar si la pérdida de la ciudadanía de un ex estadounidense estaba motivada por razones impositivas. ^[12] Esta restricción surge del 26 USC  § 6103.

Michael G. Pfeifer de Caplin & Drysdale afirma que no está claro si la Enmienda Reed está destinada a aplicarse a todas las personas que "renuncian" a la ciudadanía estadounidense al cometer un "acto de expatriación" con la intención de perder la ciudadanía estadounidense (todos los actos enumerados en 8 USC  § 1481(a) , incluidos (1) obtener la nacionalidad en un país extranjero, (2) jurar lealtad a un gobierno extranjero, (3) servir en un ejército extranjero bajo ciertas condiciones, o (4) trabajar para un gobierno extranjero), o solo a aquellos que "renunciaron" específicamente al hacer una renuncia formal a la nacionalidad según § 1481(a)(5) o (6). ^[13] Mark Nestmann, de The Nestmann Group, afirma que, a pesar de la no aplicación de la Enmienda Reed, aconseja a sus clientes que eviten hacer una renuncia formal a la nacionalidad y, en su lugar, se naturalicen como ciudadanos de un país extranjero y luego obtengan un Certificado de pérdida de nacionalidad de los EE. UU. sobre la base de haber cometido un "acto de expatriación" según el § 1481(a)(1). ^[14]

Según el asesor fiscal internacional retirado del IRS, Willard Yates, el ex Servicio de Inmigración y Naturalización y la Oficina del Asesor Jurídico Principal Asociado (Internacional) del IRS trabajaron juntos en un esfuerzo por crear procedimientos para evitar la limitación del 26 USC  § 6103. Según su propuesta, el Servicio de Aduanas (ahora Aduanas y Protección Fronteriza ) habría tenido que comprobar los nombres de todos los extranjeros que se presentaran en los puertos de entrada de EE. UU . con la lista de ex ciudadanos de los Estados Unidos publicada por el IRS bajo la Ley de Portabilidad y Responsabilidad del Seguro Médico de 1996. Aquellos que fueran identificados como ex ciudadanos de EE. UU. tendrían que firmar una renuncia a sus derechos bajo el § 6103; la Aduana luego enviaría por fax la renuncia al IRS para que el IRS pudiera proporcionar a la Aduana información fiscal relacionada con el ex ciudadano, en particular si el ex ciudadano cumplía con los umbrales de activos del 26 USC  § 877(a)(2) y cualquier carta privada que decidiera si el ex ciudadano tenía o no motivaciones fiscales para renunciar a la ciudadanía estadounidense. ^[15]

Sin embargo, estas propuestas de reglamento planteaban varias dificultades prácticas. En particular, sólo se habría asignado un agente del IRS para gestionar esas solicitudes; si un ex ciudadano estadounidense llegaba un fin de semana, podría tener que ser detenido hasta el lunes para que los agentes fronterizos pudieran determinar la motivación fiscal requerida, ya que no habría personal del IRS disponible para responder a la solicitud de información un fin de semana. Además, el IRS ya tenía una gran carga de trabajo redactando otras directrices para ex ciudadanos y titulares de tarjetas verdes en virtud de las leyes fiscales recientemente aprobadas. ^[15] Además, el DHS indicó más tarde que incluso si el departamento pudiera obtener información fiscal sobre ex ciudadanos, sus agentes "carecían de la experiencia y los recursos para revisar las declaraciones de impuestos de manera significativa o realizar análisis complicados de la responsabilidad fiscal, que involucraran tanto la legislación fiscal nacional como la extranjera". ^[1] Al final, las propuestas de reglamento nunca se emitieron. ^[15]

En junio de 2014, Reed utilizó su posición en el Comité de Asignaciones del Senado para insertar lenguaje en el informe del Senado sobre una versión de la Ley de Asignaciones del Departamento de Seguridad Nacional de 2015 (S. 2534) ordenando al DHS que informara, dentro de los 90 días siguientes a la aprobación de la ley, sobre los pasos que estaba tomando para hacer cumplir la Enmienda Reed, incluyendo un cronograma para emitir orientación o regulaciones, si fuera necesario. ^{[16] [17] [18]} El informe del DHS, presentado al Congreso en noviembre de 2015, declaró que "actualmente no hay opciones recomendables para alterar la aplicación del motivo de inadmisibilidad contra las personas que no admiten afirmativamente renunciar a su ciudadanía estadounidense con el propósito de evitar impuestos estadounidenses". El DHS consideró implementar la Enmienda Reed al presumir que un ex ciudadano que buscaba ingresar había renunciado a la ciudadanía estadounidense con el propósito de evitar impuestos si no pagaba el impuesto de expatriación, obtuvo una ganancia inesperada poco después de la renuncia o estableció su residencia en un paraíso fiscal , y colocar la carga de la prueba sobre el individuo para refutar esta presunción; sin embargo, el departamento concluyó que este procedimiento tendría muchos falsos negativos (no identificar a las personas que renunciaron por razones de evasión fiscal) así como muchos falsos positivos (negar incorrectamente la entrada a personas que tenían otras razones para renunciar a la ciudadanía estadounidense). ^[1]

Según el informe del DHS, a dos personas se les negó la admisión a los Estados Unidos sobre la base de la Enmienda Reed entre 2002 y 2015, mientras que otras cinco personas "fueron identificadas como posiblemente inadmisibles" sobre esa base, pero no fueron expulsadas . ^[1] Joel Paget de Ryan, Swanson & Cleveland afirma que una de esas negaciones (contra una persona que renunció antes de la promulgación de la Enmienda Reed) fue revocada después de que el abogado del renunciante presentó un informe legal a la CBP. ^[19]

Según el Manual de Asuntos Exteriores (FAM), debido a la falta de regulaciones, el Departamento de Estado no tiene procedimientos vigentes para implementar la Enmienda Reed. ^[20] El FAM instruye a los funcionarios consulares que "[e]l papel del Departamento y del funcionario consular es muy limitado en la implementación de esta causal de inadmisibilidad. A menos que el solicitante aparezca como un resultado positivo en el sistema de búsqueda que revele una determinación de inadmisibilidad según la INA 212(a)(10)(E), debe asumir que el solicitante es elegible". ^[21] Finalmente, el FAM establece que una persona que sea considerada inadmisible debido a la Enmienda Reed podría solicitar una Exención de Inadmisibilidad según la INA 212(d)(3)(A) para obtener una visa de no inmigrante, pero que no hay ninguna exención disponible para obtener una visa de inmigrante. ^[22]

Entre 2000, el primer año para el cual el Informe de la Oficina de Visas del Departamento de Estado incluyó las estadísticas pertinentes, y 2015, ningún funcionario consular encontró que ningún solicitante de visa no era elegible para ingresar a los Estados Unidos basándose en la Enmienda Reed. ^[23] Sin embargo, en el informe del año fiscal 2016 del Departamento de Estado, hubo dos hallazgos de INA 212(a)(10(E) y una inelegibilidad superada; en el año fiscal 2017, hubo un hallazgo de inelegibilidad y una superación. Charles M. Bruce de Moore & Bruce LLP afirma que algunos funcionarios consulares de los EE. UU. pueden haber aplicado "de manera no oficial e indebida" la Enmienda Reed para rechazar la emisión de visas a ex ciudadanos estadounidenses. ^[12] Mark Nestmann afirma de manera similar que conoce casos ocasionales en los que se les han negado visas estadounidenses a ex ciudadanos, y los cónsules citan la Enmienda Reed como su autoridad. ^[14] Sin embargo, Eugene Chow de Chow & King Associates afirma que a pesar de la Enmienda Reed, los funcionarios consulares "rutinariamente emiten visas" a ex ciudadanos estadounidenses, y la Oficina del Asesor Jurídico del Departamento de Estado ha revertido denegaciones basadas en la Enmienda Reed después de tener conocimiento de ellas. ^[24]

Desde 2002, tanto legisladores demócratas como republicanos han presentado proyectos de ley o enmiendas con el objetivo de cambiar el lenguaje del 8 USC  § 1182(a)(10)(E) y aclarar su alcance. Los académicos también han escrito artículos en revistas jurídicas sugiriendo cambios a la Enmienda Reed. Ninguna de estas propuestas se ha convertido en ley.

En junio de 2002, Max Baucus (D-MT), Jeff Bingaman (D-NM) y Conrad Burns (R-MT) patrocinaron una enmienda a un proyecto de ley de asignaciones para agregar una disposición que reescribiría el 8 USC  § 1182(a)(10)(E) de la siguiente manera:

(E) Ex ciudadanos que no cumplan con las disposiciones sobre ingresos por expatriación.—

Cualquier extranjero que sea ex ciudadano de los Estados Unidos que renuncie a su ciudadanía estadounidense (dentro del significado de la sección 877A(e)(3) del Código de Rentas Internas de 1986) y que el Fiscal General determine, después de consultar con el Secretario del Tesoro, que no cumple con las secciones 877A y 2801 de dicho Código (relativas a la expatriación).

La enmienda Baucus-Bingaman-Burns también incluyó una variedad de otras compensaciones de gastos relacionadas con los ex ciudadanos, entre ellas nuevas versiones del impuesto a la expatriación y el impuesto a las donaciones para ex ciudadanos ( 26 USC  § 877A y 26 USC  § 2801 mencionados en la cita anterior), así como cambios a 26 USC  § 6103(i) para permitir que el Servicio de Impuestos Internos comparta la información fiscal de los ex ciudadanos con el Fiscal General para hacer cumplir la prohibición de entrada. ^[25] En septiembre de 2002, Tom Harkin (D-IA) agregó el mismo lenguaje a la Ley de Equidad Fiscal de las Fuerzas Armadas de 2002 durante la revisión del proyecto de ley por parte del Comité Conjunto sobre Tributación . ^[26]

Desde entonces hasta 2008 (es decir, los congresos 108 , 109 y 110 ), muchos proyectos de ley sobre beneficios e impuestos para veteranos presentados en el Senado contenían las disposiciones anteriores (es decir, la promulgación de 26 USC  § 877A y 26 USC  § 2801, y las enmiendas a 8 USC  § 1182(a)(10)(E) y 26 USC  § 6103(i) ), mientras que el Comité de Finanzas del Senado o sus miembros también insertaron estas disposiciones en varios proyectos de ley originados en la Cámara. ^[27] Uno de los intentos que obtuvo más apoyo fue una versión del Senado de la Ley de Salario Mínimo Justo de 2007 , que fue aprobada por el Senado por 94 a 3, pero nunca se presentó para su consideración en la Cámara. ^[28] El último intento de introducir esta disposición fue por parte de Amy Klobuchar (D-MN) en un proyecto de ley de energía renovable en febrero de 2008. ^{[26] [29]} En junio de 2008, las disposiciones sobre impuestos a la expatriación y sobre donaciones de la enmienda original Baucus-Bingaman-Burns (es decir, 26 USC  § 877A y 26 USC  § 2801), pero no sus disposiciones sobre inadmisibilidad o exención de privacidad de la información fiscal, se convirtieron en ley como parte de un proyecto de ley de asistencia a veteranos patrocinado por Charles B. Rangel (D-NY). ^[30]

La Ley para Asegurar la Libertad de los Estados Unidos a través de la Reforma de la Aplicación de la Ley, un proyecto de ley de reforma migratoria presentado por el oponente de la Enmienda Reed George Gekas (R-PA) en julio de 2002, y copatrocinado por otros 44 republicanos, incluido el también oponente de la Enmienda Reed Lamar S. Smith (R-TX), habría ampliado la prohibición de entrada en 8 USC  § 1182(a)(10)(E) para cubrir a todos los renunciantes independientemente de si tenían o no motivaciones de evasión fiscal: ^[31]

(E) Ex ciudadanos que renunciaron a la ciudadanía.—

Cualquier extranjero que haya sido ciudadano de los Estados Unidos y haya renunciado oficialmente a la ciudadanía estadounidense es inadmisible.

La misma disposición también se incluyó en proyectos de ley presentados en 2003 y 2005; en ninguna de las ocasiones fue aprobada. ^[32]

En mayo de 2012, tras la noticia de que el cofundador de Facebook, Eduardo Saverin , había renunciado a su ciudadanía estadounidense, se especuló con que la Enmienda Reed podría invocarse en su contra, y el propio Reed (en ese entonces senador de alto rango de RI) envió una carta a la Secretaria de Seguridad Nacional, Janet Napolitano, instándola a prohibir el reingreso a Saverin. ^{[33] [34] [35]} Sin embargo, el senador Chuck Schumer (demócrata por Nueva York) declaró que la Enmienda Reed "fue escrita de una manera que inhibe su aplicación", por lo que él y Bob Casey (demócrata por Pensilvania) presentaron una nueva legislación, la Ley Ex-PATRIOT , que haría que ciertos ex ciudadanos estadounidenses fueran inadmisibles en los Estados Unidos y les cobraría un impuesto a las ganancias de capital del 30% sobre sus inversiones en Estados Unidos, pero murió en el comité. ^{[33] [36]} Al año siguiente, el propio Reed, junto con Schumer y Casey, presentó la Ley Ex-PATRIOT como enmienda a la Ley de Seguridad Fronteriza, Oportunidades Económicas y Modernización de la Inmigración de 2013 , pero su enmienda no apareció en la versión final del proyecto de ley que se aprobó en el Senado en junio de ese año, ni en la versión del proyecto de ley que se presentó en la Cámara en octubre de ese año. ^{[37] [38] [39]}

En la Ley de Creación de Empleo Estadounidense de 2004 , el Congreso modificó la ley relativa al impuesto a la expatriación , añadiendo disposiciones para tener en cuenta la posibilidad de que un ex ciudadano que cumpliera los umbrales de activos o de responsabilidad fiscal para activar el impuesto pudiera pasar posteriormente cantidades significativas de tiempo en los Estados Unidos. Kirsch describe esto como un "reconocimiento implícito" de los "problemas sustantivos y técnicos" de la Enmienda Reed. ^[40] Kirsch esbozó una propuesta alternativa para adaptar de forma más estricta la Enmienda Reed de una manera que, según él, la haría aplicable. ^[3]

• Carta de Reed de 2012 a Napolitano instando a la aplicación de la Enmienda Reed contra Eduardo Saverin