Supervisión bancaria europea

La cuestión de la supervisión del sistema bancario europeo surgió mucho antes de la crisis financiera de 2008. Poco después de la creación de la unión monetaria en 1999, varios observadores y responsables políticos advirtieron que la nueva arquitectura monetaria sería incompleta y, por lo tanto, frágil, sin al menos cierta coordinación de las políticas de supervisión entre los miembros del euro. ^{[ 3 ]}

La primera medida de supervisión implementada a nivel de la UE fue la creación del Proceso Lamfalussy en marzo de 2001. ^{[ 4 ]} Este proceso implicó la creación de varios comités encargados de supervisar la regulación del sector financiero. El objetivo principal de estos comités era acelerar la integración del mercado de valores de la UE. ^{[ 5 ]}

Este enfoque no era vinculante para el sector bancario europeo y, por lo tanto, tuvo poca influencia en la supervisión de los bancos europeos. Esto se explica porque los tratados europeos no otorgaban a la UE, en aquel momento, un poder de decisión real en estos asuntos. La idea de tener que modificar los tratados y de entablar un amplio debate sobre la pérdida de soberanía de los Estados miembros moderó las ambiciones del proceso Lamfalussy. La crisis financiera y económica de 2008 y sus consecuencias en la Unión Europea  incentivaron a los líderes europeos a adoptar un mecanismo supranacional de supervisión bancaria. ^{[ 6 ]}

El objetivo principal del nuevo mecanismo de supervisión era restablecer la confianza en los mercados financieros. La idea era también evitar tener que rescatar bancos con dinero público en caso de futuras crisis económicas. ^{[ 7 ]}

Para implementar este nuevo sistema de supervisión, el presidente de la Comisión Europea en 2008, José Manuel Barroso , solicitó a un grupo de expertos que analizara la mejor manera en que la UE podría regular el mercado bancario europeo. Este grupo estuvo liderado por Jacques de Larosière , un alto funcionario francés que ocupó, hasta 1978, el cargo de Director General del Tesoro de Francia. También fue presidente del Fondo Monetario Internacional de 1978 a 1987, presidente del Banco de Francia de 1987 a 1993 y presidente del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo desde 1993. ^{[ 8 ]} En una postura más controvertida, Jacques de Larosière también ha sido un asesor cercano de BNP Paribas . ^{[ 9 ]}

Este grupo, liderado por de Larosière, presentó un informe que ponía de manifiesto el grave fallo de la supervisión bancaria europea anterior a 2008. ^{[ 6 ]} Basándose en este informe, las instituciones europeas crearon en 2011 el «Sistema Europeo de Supervisión Financiera» (SESF). Su objetivo principal era:

" para garantizar que las normas aplicables al sector financiero se implementen adecuadamente, para preservar la estabilidad financiera y garantizar la confianza en el sistema financiero en su conjunto ". ^{[ 10 ]}

El SEFS reunió, de manera poco convencional, a las autoridades supervisoras europeas y nacionales. ^{[ 11 ]}

A pesar de la creación de este nuevo mecanismo, la Comisión Europea consideró que, al contar con una moneda única, la UE necesitaba avanzar en la integración de sus prácticas de supervisión bancaria. La idea era que la mera colaboración entre las autoridades supervisoras nacionales y europeas no era suficiente y que la UE necesitaba una autoridad supervisora ​​única. Por consiguiente, la Comisión Europea propuso la creación del Mecanismo Único de Supervisión. ^{[ 6 ]}

Esta propuesta se debatió en la cumbre de la eurozona que tuvo lugar en  Bruselas los días 28 y 29 de junio de 2012. Herman Van Rompuy , entonces presidente del Consejo Europeo, había colaborado previamente con el presidente de la Comisión, el presidente del Banco Central y el Eurogrupo en un informe preliminar que sirvió de base para los debates de la cumbre. ^{[ 12 ]} En cumplimiento de las decisiones adoptadas entonces, la Comisión Europea publicó en septiembre de 2012 una propuesta de reglamento del Consejo por el que se establecía la supervisión bancaria europea. ^{[ 13 ]}

El Banco Central Europeo acogió con beneplácito la propuesta. ^{[ 14 ]} La canciller de Alemania, Angela Merkel, cuestionó " la capacidad del BCE para supervisar 6.000 bancos ". El entonces vicepresidente de la Comisión Europea , Olli Rehn , respondió a esa preocupación afirmando que la mayoría de los bancos europeos seguirían siendo supervisados ​​por organismos nacionales, mientras que el BCE " asumiría la responsabilidad última de la supervisión, con el fin de evitar que las crisis bancarias se agravaran ". ^{[ 15 ]}

El Parlamento Europeo votó a favor de la propuesta legislativa el 12 de septiembre de 2013. ^{[ 16 ]} El Consejo de la Unión Europea dio su propia aprobación el 15 de octubre de 2013. ^{[ 17 ]} El Reglamento del MSM entró en vigor el 4 de noviembre de 2014.

Es importante destacar que la Supervisión Bancaria Europea se formula como un reglamento y no como una directiva . En efecto, un reglamento es jurídicamente vinculante y los Estados miembros no tienen la opción, a diferencia de las directivas, de cómo transponerlo a su legislación nacional. ^{[ 18 ]}

El BCE publicó su primera evaluación exhaustiva el 26 de octubre de 2014. Este análisis de la salud financiera abarcó a las 130 entidades de crédito más importantes de los 19 estados de la zona euro, que representan activos por valor de 22 billones de euros (equivalente al 82 % del total de los activos bancarios de la zona euro).

El informe de supervisión incluía:

1. Resultados de una Revisión de la Calidad de los Activos (RCA), que evalúa las deficiencias de capital (es decir, el incumplimiento del requisito mínimo de capital ) de cada entidad crediticia importante al 31 de diciembre de 2013.
2. Evaluación de posibles déficits de capital al someterse a una prueba de estrés basada en el escenario de referencia, que corresponde a la última previsión económica publicada por la Comisión para la zona euro en el periodo 2014-2016.
3. Evaluación de posibles déficits de capital al someterse a una prueba de estrés basada en un escenario adverso, desarrollada por la Junta Europea de Riesgo Sistémico en cooperación con las Autoridades Nacionales Competentes, la EBA y el BCE.

Con base en estos tres criterios, la revisión encontró que un total de 105 de los 130 bancos evaluados cumplían con todos los requisitos mínimos de capital al 31 de diciembre de 2013. Se encontró que un total de 25 bancos sufrían déficits de capital al 31 de diciembre de 2013, de los cuales 12 lograron cubrir estos déficits de capital mediante la captación de capital adicional en 2014. A los 13 bancos restantes se les solicitó que presentaran un plan de recapitalización para 2015. ^{[ 19 ]}

Esta es la única vez que se ha realizado una evaluación exhaustiva de los 130 bancos supervisados ​​por el BCE. Desde 2014, el BCE solo ha evaluado exhaustivamente a un número reducido de bancos: 13 en 2015, 4 en 2016 y 7 en 2019. ^{[ 20 ]} Estas evaluaciones exhaustivas se llevan a cabo cuando un banco es reconocido como significativo o cuando se considera necesario (es decir, en caso de circunstancias excepcionales o cuando un país que no pertenece a la zona euro se une al mecanismo). Las evaluaciones exhaustivas requieren demasiados recursos como para realizarlas anualmente.

Por lo tanto, se utilizan otras herramientas de supervisión de forma más regular para evaluar cómo los bancos afrontarían posibles crisis económicas. Como exige la legislación de la UE y como parte del SREP, el BCE realiza pruebas de estrés anuales a los bancos supervisados. ^{[ 21 ]} En 2016, se realizó una prueba de estrés a 51 bancos, que abarcaban el 70 % de los activos bancarios de la UE. Estos bancos entraron en el proceso con un ratio medio de capital ordinario de nivel 1 (CET1, es decir, porcentaje de capital de nivel 1 en poder de los bancos) ^{[ 22 ]} del 13 %, superior al 11,2 % de 2014. La prueba mostró que, con una excepción, todos los bancos evaluados superaron el valor de referencia utilizado en 2014 en términos de nivel de capital CET1 (5,5 %). Los resultados de esta prueba de estrés muestran que, en 2016, los bancos de la UE tenían un mayor potencial de resiliencia y absorción de impactos que en 2014. ^{[ 23 ]} En 2018, se realizaron dos tipos de pruebas de estrés: una prueba de estrés de la EBA para 33 bancos y una prueba de estrés del SSM SREP para 54 bancos. Los resultados agregados de esas pruebas muestran que, en 2018, ambos grupos de bancos habían fortalecido nuevamente su base de capital en comparación con 2016, aumentando su potencial de resistencia a los choques financieros. ^{[ 24 ]} Debido a la pandemia de coronavirus, la prueba de estrés de 2020 se pospuso a 2021. Los resultados de esta prueba deberían publicarse a finales de junio de 2021. ^{[ 25 ]}

Los 21 Estados miembros de la zona euro participan automáticamente en la Supervisión Bancaria Europea. ^{[ 26 ]} Bulgaria , al ser el último país en unirse a la zona euro el 1 de enero de 2026, se añadió en consecuencia al ámbito de aplicación de la Supervisión Bancaria Europea.

Según los Tratados Europeos , los países que no pertenecen a la zona euro no tienen derecho a voto en el Consejo de Gobierno del BCE y, por consiguiente, no están obligados por sus decisiones. En consecuencia, los países que no pertenecen a la zona euro no pueden ser miembros de pleno derecho de la unión bancaria (es decir, no pueden tener los mismos derechos y obligaciones que los miembros de la zona euro). Sin embargo, los Estados miembros de la UE que no pertenecen a la zona euro pueden suscribir un «acuerdo de cooperación estrecha» con el BCE. Este procedimiento está regulado por el artículo 7 del Reglamento del MUS (Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo) y la Decisión 2014/510 del BCE. ^{[ 27 ]} En la práctica, estos acuerdos implican la supervisión de los bancos de estos países signatarios por parte del BCE. ^{[ 28 ]} Un acuerdo de cooperación estrecha puede ser rescindido tanto por el BCE como por el Estado miembro participante que no pertenece a la zona euro. Por ejemplo, tanto Bulgaria como Croacia tenían acuerdos de cooperación estrecha con el BCE antes de unirse a la zona euro.

El Banco Central Europeo (BCE) ostenta el liderazgo en la supervisión bancaria europea. ^{[ 29 ]} Se prevé una estricta separación administrativa entre las funciones monetarias y de supervisión del BCE. Sin embargo, la decisión final sobre ambos asuntos recae en el mismo órgano: el Consejo de Gobierno.

El Consejo de Gobierno es el principal órgano decisorio del BCE. Está integrado por los miembros del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo y los gobernadores de todos los bancos centrales nacionales de los Estados miembros de la zona euro . El Consejo de Gobierno, basándose en el dictamen elaborado por el Consejo de Supervisión, es responsable de adoptar las decisiones formales relativas a su mandato de supervisión.

El Consejo de Supervisión se organiza según el artículo 26 del Reglamento del MUS (Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo). ^{[ 30 ]} Está compuesto por todos los supervisores nacionales participantes, un presidente, un vicepresidente y cuatro representantes del BCE. Estos miembros se reúnen cada tres semanas para elaborar las decisiones de supervisión que posteriormente se presentan al Consejo de Gobierno . ^{[ 31 ]}

El Consejo de Supervisión cuenta con la asistencia de un Comité Directivo para la preparación de sus reuniones. Este comité está integrado por el Presidente y el Vicepresidente del Consejo de Supervisión, un representante del BCE (Edouard Fernandez-Bollo desde 2019) y cinco representantes de los supervisores nacionales. ^{[ 31 ]}

Se ha establecido una división de funciones entre el BCE y los supervisores nacionales. Los bancos considerados significativos serán supervisados ​​directamente por el BCE. Si bien el BCE tiene la facultad de asumir la supervisión directa de cualquier banco, los bancos más pequeños generalmente seguirán siendo supervisados ​​directamente por sus autoridades nacionales. ^{[ 16 ]} Actualmente, el BCE supervisa un total de 115 bancos; ^{[ 32 ]} todos los demás bancos son supervisados ​​por su supervisor nacional.

Un banco se considera significativo cuando cumple cualquiera de los siguientes criterios: ^{[ 16 ]}

• El valor de sus activos supera los 30.000 millones de euros;
• El valor de sus activos supera los 5.000 millones de euros y el 20% del PIB del Estado miembro en el que está ubicada;
• El banco se encuentra entre los tres bancos más importantes del país en el que está ubicado;
• El banco tiene una importante actividad transfronteriza;
• El banco recibe, o ha solicitado, asistencia de los fondos de rescate de la zona euro (es decir, el Mecanismo Europeo de Estabilidad o el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera ).

Este estatus de importancia está sujeto a cambios debido, por ejemplo, a fusiones y adquisiciones. En 2020, dos bancos adicionales (LP Group BV en los Países Bajos y Agri Europe Cyprus en Eslovenia ) se unieron a la lista de bancos supervisados ​​por el BCE. ^{[ 33 ] [ 32 ]}

Los Equipos Conjuntos de Supervisión (ECS), integrados por personal del BCE, supervisores nacionales competentes y expertos en el ámbito bancario, sirven de enlace entre los niveles nacional y supranacional. Existe un ECS para cada entidad bancaria importante. Estos actúan como órganos de apoyo, responsables principalmente de la coordinación, el control y la evaluación de las misiones de supervisión. ^{[ 34 ]}

El Proceso de Revisión y Evaluación Supervisora, también conocido como «SREP», es una evaluación periódica de los riesgos asumidos por los bancos europeos . Este proceso, llevado a cabo anualmente por los supervisores del BCE y los Equipos Conjuntos de Supervisión, es un elemento esencial para la implementación del Mecanismo Único de Supervisión . El objetivo del SREP es garantizar que los bancos sigan siendo seguros y fiables, y que cualquier factor que pueda afectar a su capital y liquidez esté bajo control. ^{[ 35 ]} Actualmente, los niveles de capital y liquidez de los bancos están sujetos directamente a un sistema de supervisión del BCE , mientras que anteriormente se realizaban de forma heterogénea a nivel nacional. ^{[ 36 ]}

Esta evaluación se basa en el seguimiento de cuatro áreas diferentes: ^{[ 35 ]}

• Modelo de negocio : evaluación de la estrategia del banco y sus principales actividades;
• Gobernanza interna : examen de la estructura organizativa y la gestión ;
• Riesgos para el capital: análisis detallado de los riesgos vinculados a los créditos , los mercados , los tipos de interés y las operaciones;
• Riesgos para la liquidez: se analiza en detalle si los bancos tienen suficiente efectivo para cubrir sus necesidades a corto plazo.

Además, cada año, el Banco Central Europeo está obligado , según la legislación de la Unión Europea , ^{[ 37 ]} a realizar al menos una prueba de estrés a todos los bancos supervisados. Esta prueba formará parte del ciclo anual SREP. ^{[ 21 ]} Las pruebas de estrés son técnicas de simulación por ordenador que evalúan la capacidad de los bancos para hacer frente a posibles crisis financieras y económicas . ^{[ 38 ]} Los ciclos anuales SREP se basan en datos del año anterior y, tras cada ciclo, se realiza una evaluación individual. ^{[ 35 ]} A partir de estas evaluaciones y simulaciones, los supervisores elaboran un informe sobre la vulnerabilidad de los bancos europeos, con una puntuación que va de 1 (riesgo bajo) a 4 (riesgo alto), y enumeran medidas concretas que estos bancos deben adoptar. Estas medidas pueden ser cuantitativas (relacionadas con el capital o la liquidez) o cualitativas (por ejemplo, un cambio en la estructura de gestión o la necesidad de mantener más capital, especialmente en tiempos de crisis financiera ). ^{[ 35 ]} Estas acciones normalmente deben cumplirse para el año siguiente. En caso de incumplimiento de estos requisitos, el BCE puede imponer una multa de hasta el doble de los beneficios (o pérdidas) generados (o causados) por la infracción, que puede ascender hasta el 10 % de la facturación anual de estos bancos . ^{[ 30 ]} El BCE también puede solicitar a las autoridades nacionales que inicien procedimientos contra estos bancos. ^{[ 30 ]}  En el peor de los casos, cuando existe una alta probabilidad de quiebra de un banco, entra en juego el segundo pilar de la Unión Bancaria Europea , el Mecanismo Único de Resolución . Finalmente, aunque la metodología y el plazo son idénticos para los bancos, las medidas a adoptar pueden diferir significativamente entre ellos ^{[ 39 ]} , así como las sanciones. ^{[ 40 ]}

Además del proceso central SREP, el BCE también se encarga de evaluar la adquisición por parte de los bancos de participaciones cualificadas, de conformidad con el Reglamento 1024/2013, art. 4. ^{[ 30 ]}

Antes de la crisis financiera de 2008 , un número creciente de bancos se fusionaban en toda Europa. ^{[ 45 ]} Esta tendencia se detuvo como resultado de la crisis: entre 2008 y 2017, mientras que vimos una disminución en el número de fusiones y adquisiciones transfronterizas , ^{[ 46 ] [ 45 ]} aumentaron las consolidaciones nacionales (es decir, entre dos instituciones nacionales). ^{[ 47 ]} En 2016, había alrededor de 6000 bancos en la Eurozona , la mayoría de los cuales con un claro enfoque en su mercado nacional. ^{[ 48 ]} Hoy, el panorama bancario europeo está compuesto por bancos con una cuota de mercado menor a nivel de la UE que la que se puede observar en los Estados Unidos. ^{[ 48 ]} Como resultado, se dice que el mercado europeo está más fragmentado y, por lo tanto, es menos competitivo que en los EE. UU. o Asia. ^{[ 45 ] [ 49 ]}

Las fusiones transfronterizas en el sector bancario ayudarían a los bancos a diversificar su cartera y, por lo tanto, a recuperarse mejor de las perturbaciones localizadas en la economía. ^{[ 48 ] [ 50 ]} Por otro lado, la dispersión de riesgos en diferentes geografías también podría ser una amenaza para la estabilidad de los mercados financieros: de hecho, cabría preocuparse por un posible efecto de contagio entre regiones. ^{[ 47 ] [ 51 ]} Tales transacciones también podrían conducir a la creación de grupos considerados como « demasiado grandes para quebrar », que, en caso de crisis sistémicas, requerirían un apoyo significativo del erario público. ^{[ 50 ]} Tras las terribles consecuencias de la caída de Lehman Brothers en 2008, las autoridades públicas parecen comprometidas a evitar el colapso de otros bancos sistémicos. ^{[ 52 ]} Uno de los efectos secundarios de estas garantías públicas es el fomento del riesgo moral : protegidas por una red pública, estas instituciones financieras se ven incentivadas a adoptar comportamientos más arriesgados. ^{[ 53 ]} Como ilustra esta oposición de opiniones, si bien las fusiones transfronterizas podrían tener el potencial de reducir la exposición de las empresas individuales a las perturbaciones localizadas, los estudios ^{[ 53 ]} muestran que también aumentan los riesgos sistémicos en los mercados financieros.

En el intento de mitigar esos riesgos, el BCE es, desde 2013, responsable (en el marco del Mecanismo Único de Supervisión), junto con la Comisión Europea , de evaluar la solidez de las fusiones bancarias (Reglamento del Consejo n.º 1024/2013, art. 4). ^{[ 30 ]} Mientras que la Comisión Europea se encarga de comprobar los impactos que tales transacciones tendrán en la competencia y, por lo tanto, en los consumidores, el BCE tiene la tarea de supervisar los riesgos que conllevan las consolidaciones propuestas. Si una transacción incluye la adquisición de más del 10 % de las acciones o derechos de voto de un banco (es decir, una participación cualificada – Reglamento 575/2013, art. 4(1)36), ^{[ 54 ]} debe notificarse a la autoridad nacional competente del Estado miembro en el que está establecido el banco. Esta autoridad nacional debe entonces realizar una evaluación de la operación y remitir sus conclusiones al BCE, que es el órgano decisorio final, validando (con o sin condiciones) o rechazando la transacción (Reglamento del Consejo n.º 1024/2013, art. 15). ^{[ 30 ]}

En 2020, el BCE publicó un documento destinado a aclarar la forma en que evaluaban dichas transacciones, con el objetivo de ser más transparentes y predecibles. ^{[ 42 ]} Si bien las transacciones se evalúan caso por caso, el proceso de supervisión de estas operaciones sigue las mismas tres etapas:

1. Fase preliminar: el BCE aconseja a las empresas que se pongan en contacto con ellos con antelación para obtener información sobre su proyecto de transacción;
2. La fase de solicitud formal: el proyecto se envía oficialmente al BCE para su aprobación;
3. Fase de implementación: si se aprueba, el proyecto y su evolución son supervisados ​​de cerca por el BCE.

En la segunda fase, el BCE presta especial atención a la sostenibilidad del modelo de negocio propuesto (por ejemplo, bajo qué supuestos se ha construido, qué se ha planificado en términos de integración de TI, etc.) y al mecanismo de gobernanza en juego (por ejemplo, cuáles son las habilidades y la experiencia de los líderes). Con esta comunicación, el BCE también tomó la iniciativa de aclarar cómo estaba calculando los requisitos de capital de la nueva entidad y cómo evaluaría la calidad de los activos de este nuevo organismo .

Según dos analistas de PwC , la publicación de este documento por parte del BCE parece indicar que desea fomentar la consolidación bancaria. ^{[ 49 ]} Esta postura del BCE no es nueva. En noviembre de 2016, el BCE escribió en su Informe de Estabilidad Financiera la siguiente frase con respecto al sector bancario:

“ La consolidación podría aportar algunos beneficios de rentabilidad a nivel sectorial al aumentar las sinergias de costes e ingresos sin empeorar el llamado problema de las empresas «demasiado grandes para quebrar» ” (Examen de Estabilidad Financiera del BCE, noviembre de 2016, pág. 75) ^{[ 55 ]}

Este posicionamiento del BCE, a favor de los bancos más grandes y competitivos de Europa, refleja un cierto sesgo de esta institución hacia el sector financiero. ^{[ 56 ]} Este sesgo puede explicarse por los diferentes mecanismos de poder en juego:

• Poder instrumental: los banqueros centrales, a través de sus interacciones con grupos de expertos y sus experiencias profesionales previas , mantienen relaciones estrechas con profesionales del sector financiero, lo que les permite enmarcar sus preferencias en apoyo de estas empresas. ^{[ 52 ]}
• Poder estructural: los bancos tienen hoy una influencia tan grande en la economía europea, dando empleo a muchas personas y financiando a muchas organizaciones, que el BCE tiene incentivos para proteger este sector. ^{[ 52 ] [ 56 ]}
• Poder infraestructural: los banqueros centrales dependen del sector bancario para transmitir los objetivos de su política a la economía real . Al fijar su tasa de interés a corto plazo , el banco central espera obtener una influencia indirecta, a través de las operaciones crediticias de los bancos privados, sobre diferentes variables macroeconómicas (por ejemplo, la inflación ). ^{[ 57 ] [ 56 ]}

Debido a estos mecanismos, se argumenta que los intereses de los banqueros centrales suelen coincidir con los del sector bancario. ^{[ 52 ]} En lo que respecta a la consolidación bancaria, la postura del BCE, en apoyo de los grandes bancos competitivos que operan en toda Europa, tiende a favorecer una situación de estabilidad financiera a corto plazo, a expensas de las consecuencias a largo plazo derivadas de un aumento del riesgo sistémico europeo. ^{[ 56 ]}

La centralización de la supervisión bancaria a nivel de la UE y la armonización de las regulaciones bancarias en la UE ya han sido una forma de fomentar la consolidación en la industria financiera. ^{[ 46 ]} Sin embargo, persisten muchos obstáculos a la consolidación: económicos (p. ej., malas condiciones económicas en Europa), regulatorios (p. ej., discrepancias nacionales en el derecho corporativo) y culturales (p. ej., barreras lingüísticas). ^{[ 48 ] [ 50 ]} Centrándonos en los obstáculos vinculados a las prácticas regulatorias y de monitoreo, a pesar de los esfuerzos de armonización, el hecho de que aún existan algunas inconsistencias nacionales en esas prácticas se ha identificado como una barrera a la consolidación (p. ej., algunos países evalúan a las subsidiarias como entidades separadas, otros como parte de un solo grupo). ^{[ 50 ]} Otro problema es la tendencia de algunos Estados miembros de la UE, desde la crisis de la deuda soberana de la UE , a imponer requisitos mínimos de capital a sus bancos nacionales, lo que dificulta la libre circulación de capitales entre las subsidiarias de la UE. ^{[ 50 ]} Esta reacción podría explicarse por la actual incompletitud de la Unión Bancaria : al carecer de un tercer pilar —la distribución del riesgo—, las autoridades nacionales no estarían dispuestas a renunciar a sus prerrogativas. ^{[ 47 ]} En resumen, a pesar de la voluntad del sector y de las autoridades de impulsar la competitividad de la industria bancaria europea, persisten obstáculos para una mayor integración del mercado bancario europeo.

Las pruebas de estrés son parte integral de las actividades de supervisión del BCE. ^{[ 58 ]} Se han identificado y corregido fallas metodológicas relacionadas con estas pruebas de estrés a lo largo de los años para que estas evaluaciones reflejen adecuadamente el estado de riesgo real de los bancos. ^{[ 59 ]} En las pruebas de estrés de 2014, la solidez del capital de los bancos se evaluó según el enfoque de Basilea III que utiliza el capital común de nivel 1 como único colchón de capital. Esta metodología ha sido objeto de críticas por parte de muchos académicos y organizaciones por su incapacidad para proporcionar buenas estimaciones de la solvencia real de los bancos. Se consideró que este método favorecía a los bancos de inversión que estaban menos expuestos al riesgo de crédito en comparación con los bancos comerciales. ^{[ 60 ]} Hoy en día, las pruebas de estrés siguen siendo defectuosas: por ejemplo, no tienen en cuenta las posibles externalidades y contagios, mientras que se ha demostrado que estos riesgos tienen impactos significativos en tiempos de crisis. Andrea Enria , directora de la Autoridad Bancaria Europea (ABE), también señaló que estas pruebas no tienen en cuenta los posibles ajustes que un banco podría realizar en respuesta a una crisis económica (es decir, las pruebas de estrés presuponen que el banco no reaccionará ante la crisis). Finalmente, hizo hincapié en que, si bien la metodología de las pruebas de estrés es transparente, las decisiones adoptadas por el supervisor como resultado de estas pruebas (por ejemplo, aumentar su capital o disminuir el pago de dividendos ) son fruto de un acuerdo mutuo alcanzado con el banco de forma poco transparente. ^{[ 61 ]}

En su informe de 2018, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) señaló deficiencias en el proceso de Evaluación Integral de la Supervisión Bancaria Europea. Las principales deficiencias identificadas por el TCE fueron los recursos limitados del BCE para recabar la información necesaria para evaluar la calidad de los activos de los bancos y la falta de directrices eficaces sobre la evaluación de riesgos. ^{[ 62 ]}

Una primera limitación al ámbito de aplicación de la Supervisión Bancaria Europea es geográfica: no abarca a todos los Estados miembros de la UE. Este sistema contribuye, por lo tanto, a lo que se conoce como la Europa a varias velocidades . Otra limitación al ámbito de aplicación de la Supervisión Bancaria Europea es que solo se ocupa de la supervisión de los bancos. La supervisión del resto del sector financiero (por ejemplo, las compañías de seguros) sigue siendo competencia nacional. El papel supervisor del BCE se limita a las entidades bancarias individuales tal como se definen en la Directiva IV sobre Requisitos de Capital . ^{[ 63 ]} Esto significa que el BCE no puede supervisar los mercados de derivados extrabursátiles , los mercados mayoristas de títulos de deuda ni el sector bancario en la sombra . Además, algunos aspectos de la supervisión bancaria (por ejemplo, la protección del consumidor o el control del blanqueo de capitales ^{[ 64 ]} ) siguen siendo competencia nacional. ^{[ 65 ]} Asimismo, si bien el BCE supervisa directamente a los bancos más importantes de la zona euro , la supervisión de los bancos más pequeños sigue siendo competencia nacional. Las autoridades nacionales también son responsables de definir su propia política macroprudencial, lo que limita la capacidad del BCE para adoptar una postura proactiva sobre los riesgos sistémicos y de liquidez . ^{[ 66 ]} Finalmente, cuando se puso en marcha la Supervisión Bancaria Europea, algunos economistas se mostraron escépticos con respecto a la composición de su Consejo de Supervisión: criticaron el hecho de que una gran mayoría de este consejo estuviera compuesta por supervisores nacionales que « no aprecian la injerencia del BCE en sus actividades diarias de supervisión nacional ». ^{[ 67 ]}

La calidad de la supervisión bancaria del BCE depende de la eficacia del Mecanismo Único de Resolución , así como de la creación de un sistema de garantía de depósitos . En 2018, 17 economistas publicaron un documento en el que abogaban por una reforma de la unión bancaria. Estos economistas destacaron la necesidad de consolidar el Mecanismo Único de Resolución , lo que permitiría el establecimiento de mecanismos reales de reparto de riesgos. ^{[ 68 ]} Con respecto al sistema de garantía de depósitos, la Comisión presentó una primera propuesta en noviembre de 2015, pero desde entonces no se ha logrado ningún avance tangible para su implementación. ^{[ 69 ]}

En tercer lugar, tal como se establece en los artículos 130 y 282 del TFUE, debe garantizarse la independencia del BCE respecto de los actores políticos. Sin embargo, el BCE debe depender del Parlamento Europeo y del Consejo para la toma de decisiones relativas a la presentación de informes sobre sus actividades de supervisión y al nombramiento de sus miembros. ^{[ 70 ]} La necesidad percibida de legitimidad democrática que subyace a estos procedimientos puede considerarse que genera un desplazamiento de la rendición de cuentas del BCE a las instituciones —o Estados miembros— de la Unión.

Una última cuestión importante surge cuando están en juego la supervisión prudencial y la política monetaria, como ocurre en el BCE: dado que estas dos áreas están interrelacionadas, ¿cómo evitar posibles conflictos de intereses? ^{[ 66 ] [ 71 ]} En teoría, el Consejo de Supervisión es el encargado de prevenir que se produzcan estos problemas. En la práctica, el BCE ya ha intervenido en las evaluaciones de solvencia de los bancos que supervisa, por ejemplo, mediante la compra de valores respaldados por activos emitidos por esos mismos bancos. ^{[ 72 ]}

En 2017, Banca Monte dei Paschi di Siena , un banco italiano, fue sometido a un procedimiento nacional de insolvencia tras múltiples recapitalizaciones fallidas. ^{[ 73 ]} Sin embargo, ese mismo año, el BCE declaró al banco solvente basándose en las pruebas de estrés realizadas por la EBA en 2016, requisito indispensable para que el banco pudiera beneficiarse de una recapitalización preventiva por parte del gobierno italiano. ^{[ 74 ] [ 75 ]} Muchos Estados miembros, como Alemania, criticaron la metodología del BCE y la consideraron vaga y poco transparente. ^{[ 73 ]}

En 2019, la Comisión Europea celebró un contrato con la gestora de activos estadounidense BlackRock . ^{[ 76 ]} La empresa recibió el mandato de asesorar a la Comisión en materia de riesgo prudencial para implementar la sostenibilidad en el ecosistema de la regulación bancaria . ^{[ 77 ]} Esta no es la primera vez que el BCE trabaja con BlackRock: tras la crisis de deuda de la eurozona , en 2014, la empresa privada ya ayudó al BCE a realizar su evaluación exhaustiva del mercado bancario europeo. ^{[ 78 ]} Se han planteado preocupaciones sobre posibles conflictos de intereses en relación con la elección de una empresa privada debido a la posible influencia en la elaboración de normas del BCE, así como en la credibilidad de BlackRock para desempeñar dicha tarea. La Comisión y BlackRock rechazaron cualquier irregularidad e invocaron, respectivamente, la independencia y la transparencia. ^{[ 79 ]}

La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto nuevas limitaciones en la metodología de las pruebas de estrés . Durante el primer semestre de 2020, los mercados financieros sufrieron fluctuaciones sin precedentes, muy alejadas de lo previsto en las previsiones más severas (por ejemplo, en los escenarios más adversos de la EBA, el petróleo perdería un 15 % de su valor, mientras que en el punto álgido de la crisis de 2020 su precio cayó un 60 %). Esta crisis de la COVID-19 podría considerarse una prueba de estrés real cuyos factores macroeconómicos podrían utilizarse posteriormente para reajustar el escenario más severo de la EBA y el BCE en sus evaluaciones subsiguientes. Esta crisis sanitaria también ha ilustrado el doble papel del BCE: sus acciones durante la crisis reflejaron una combinación entre su mandato como supervisor bancario y sus iniciativas de apoyo a la estabilidad de los mercados financieros. ^{[ 80 ]}