El Semestre Europeo

El Semestre Europeo de la Unión Europea se estableció en 2010 como un ciclo anual de coordinación de la política económica y fiscal. Proporciona un marco central de procesos dentro de la gobernanza socioeconómica de la UE. ^[1] El Semestre Europeo es un componente central de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y agrega anualmente diferentes procesos de control, vigilancia y coordinación de las políticas presupuestarias, fiscales, económicas y sociales. También ofrece un amplio espacio para los debates y las interacciones entre las instituciones europeas y los Estados miembros . ^[2] Como ciclo recurrente de cooperación presupuestaria entre los Estados miembros de la UE, se desarrolla de noviembre a junio y está precedido en cada país por un semestre nacional que se extiende de julio a octubre en el que las recomendaciones introducidas por la Comisión y aprobadas por el Consejo deben ser adoptadas por los parlamentos nacionales e interpretadas como legislación nacional. ^[3]

El Semestre Europeo ha evolucionado a lo largo de los años con una inclusión gradual de objetivos sociales, económicos y de empleo y se rige principalmente por tres pilares que son una combinación de derecho duro y blando debido a una mezcla de mecanismos de vigilancia y posibles sanciones con procesos de coordinación. ^[1]

Los principales objetivos del Semestre Europeo son: contribuir a garantizar la convergencia y la estabilidad en la UE; contribuir a garantizar unas finanzas públicas saneadas; fomentar el crecimiento económico; prevenir desequilibrios macroeconómicos excesivos en la UE; e implementar la estrategia Europa 2020. ^[4] Sin embargo, el ritmo de implementación de las recomendaciones adoptadas durante el Semestre Europeo ha sido decepcionante y ha disminuido gradualmente desde su inicio en 2011, lo que ha llevado a un aumento del debate y las críticas sobre la eficacia del Semestre Europeo. ^[1]

El Semestre Europeo se inició en 2010 con el objetivo de mejorar la coordinación entre los Estados miembros de la Unión Europea en lo que respecta a sus políticas fiscales y económicas. Está integrado en la arquitectura de la Unión Económica y Monetaria de la Unión Europea y se creó después de la crisis financiera de 2007-2008 y la crisis de la eurozona ^[1] . Estas crisis económicas internacionales afectaron profundamente a los Estados miembros de la UE y demostraron la necesidad de una mejor gobernanza económica y fiscal.

Antes de 2010, las políticas económicas de los Estados miembros de la UE se coordinaban por separado y, sin embargo, las economías de los Estados miembros eran (y siguen siendo) estrechamente interdependientes en el marco de la Unión Económica y Monetaria. Por lo tanto, los países consideraron apropiado coordinar sus procedimientos de política económica en un marco temporal común, así como facilitar y armonizar sus objetivos nacionales de política presupuestaria, de crecimiento y de empleo, teniendo en cuenta al mismo tiempo varios conjuntos de objetivos de la UE. ^[4] El Semestre Europeo tenía por objeto impulsar y mejorar las estrategias nacionales hacia una mayor coordinación de las políticas fiscales, económicas, de empleo y sociales. Se basa en diferentes actos, así como en acciones y planes de desarrollo como el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), la Estrategia Europea de Empleo , la Estrategia de Lisboa que establece las bases del Método Abierto de Coordinación y la estrategia Horizonte 2020. ^[1]

El Semestre Europeo se creó con arreglo a la base jurídica del paquete de seis medidas y, en particular, del Reglamento (UE) n.º 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas. El primer Semestre se puso en marcha en 2011. ^[4]

A finales de 2017, el alcance del Semestre Europeo se amplió con el anuncio por parte del Parlamento Europeo , el Consejo y la Comisión Europea de la implementación de una dimensión social dentro del tercer pilar, a través del Pilar Europeo de Derechos Sociales . ^[5]

En 2020, con el estallido de la crisis de la COVID-19 , se simplificaron los requisitos del Semestre Europeo. Durante la ronda de 2020 del Semestre Europeo, los pasos principales se mantuvieron básicamente iguales, pero en respuesta a la alta incertidumbre socioeconómica de la crisis, algunas medidas se flexibilizaron para los Estados miembros . A diferencia de otros años, las recomendaciones del Semestre Europeo de 2020 se centraron principalmente en las áreas generales más relacionadas con la crisis sanitaria, como las inversiones en atención sanitaria, la preservación del empleo, la investigación y el desarrollo y la preservación del mercado único. ^[6] Creado en un contexto de crisis, el Semestre Europeo se adaptará en 2021 en respuesta a la crisis de la COVID-19. El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, como parte de NextGenerationEU (que tiene como objetivo ayudar a la UE a recuperarse de la crisis sanitaria), se integró en el marco del Semestre Europeo.

La gobernanza económica europea está formada por tres pilares que se han asumido en un único marco general: el Semestre Europeo. Antes de 2010, la gobernanza económica europea constaba de dos pilares: la supervisión presupuestaria desde la adopción del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) en 1997 y la coordinación socioeconómica iniciada por la Estrategia de Lisboa a principios de 2000. Desde la crisis de la eurozona , se ha reforzado la dimensión económica de la Unión Económica y Monetaria (UEM) y se ha añadido un pilar adicional, al tiempo que se han reforzado los pilares existentes. ^[7] Los tres pilares que forman el Semestre Europeo desde la crisis son:

• La supervisión presupuestaria que se ha reforzado (con vistas a los actos legislativos que reforman el Pacto de Estabilidad y Crecimiento );
• La vigilancia macroeconómica (creada por el Six Pack );
• La coordinación socioeconómica (reforzada por el Pacto por el Euro Plus que entró en vigor el 13 de diciembre de 2011);
• En alguna literatura, existe un cuarto pilar basado en la solidaridad financiera (formado por diferentes leyes: el Two Pack , el Mecanismo Europeo de Estabilidad y el Pacto Fiscal ) que no juega un papel relevante durante el Semestre porque todos los procesos macroeconómicos y presupuestarios que forman su núcleo son parte de los 3 pilares.

El Semestre Europeo es un marco de procesos que combina el derecho duro y el blando. El blando se refiere a los procesos no vinculantes. De hecho, durante el Semestre Europeo, existe una coordinación entre los Estados miembros que no están legalmente comprometidos y no están obligados a cumplir con sus resultados o sus objetivos. Sin embargo, el Semestre Europeo también tiene un componente de derecho duro . En el marco del derecho duro, deben observarse los procesos de evaluación y recomendaciones presupuestarias y macroeconómicas mencionados como jurídicamente comprometidos por los Estados en los reglamentos o en los tratados. Esto significa que los Estados pueden ser objeto de sanciones en caso de incumplimiento. El primer y el segundo pilar del Semestre Europeo forman el componente de derecho duro. El tercer pilar es el más amplio y el más sensible para los Estados miembros (principalmente debido a su componente social) y se ocupa del derecho blando. ^[8]

Este pilar, en el marco del Semestre Europeo, tiene por objeto garantizar la vigilancia y prevenir la aparición de desequilibrios presupuestarios. En caso de desequilibrios, se adoptan medidas correctoras. ^[7] Los actos legislativos y tratados incluidos en este pilar son los siguientes:

• El Six Pack y, en particular, el Reglamento (UE) n° 1175/2011, de 16 de noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n° 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas.
• El Two Pack y, en particular, el Reglamento (UE) n° 472/2013, de 21 de mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades.
• El Pacto de Estabilidad y Crecimiento formado por las conclusiones del Consejo Europeo de Amsterdam de los días 16 y 17 de junio de 1997, el Reglamento n° 1466/97, el Reglamento n° 1467/97, ​​modificado por el Reglamento n° 1177/2011 y el Reglamento n° 1175/2011.
• El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículo 126) y su Protocolo sobre los déficit excesivos (Protocolo 12)
• El Pacto Fiscal que establece que las normas presupuestarias y de endeudamiento público deben transponerse en una ley nacional preferiblemente de carácter constitucional. ^[9]

El artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prohíbe los déficit excesivos. Además, el protocolo n°12 establece el 3% del PIB como máximo . ^[10] La supervisión multilateral forma parte del Semestre Europeo desde 2011. Por tanto, cada Estado miembro debe facilitar a la Comisión y al Consejo en su programa de estabilidad toda la información relativa a su ratio de déficit (artículo 3 del Reglamento n°1466/97 del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ).

El objetivo a medio plazo (OMP) es el déficit considerado en un período de tiempo más amplio y que no está sujeto a los efectos de los ciclos económicos ni a las medidas presupuestarias a corto plazo. ^[7] El OMP es un parámetro importante que tiene en cuenta la Comisión durante su evaluación de la situación presupuestaria de un Estado miembro. El OMP debe conducir a un equilibrio de los déficit de cada Estado miembro y se calcula como la diferencia entre el gasto público y el crecimiento potencial del PIB. De hecho, el Reglamento (UE) n°1175/2011 por el que se modifica uno de los dos reglamentos que constituyen el Pacto de Estabilidad y Crecimiento establece que el OMP debe estar entre el -0,5% del PIB y el equilibrio o superarlo . Todos los Estados miembros que no hayan alcanzado una determinada tasa de referencia de gasto público (déficit) basada en el crecimiento del PIB a medio plazo (única para cada Estado miembro según las proyecciones) tienen que seguir una trayectoria de ajuste definida por la Comisión y el Consejo . ^[11]

El límite máximo del 60% de endeudamiento en relación con el PIB de cada Estado miembro se introdujo por primera vez en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo del Tratado de Maastricht (artículo 1) con el fin de preparar la convergencia de los Estados hacia la adopción del euro ^[12] . Además, el criterio del 60% se retomó en el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo adjunto al Tratado de Lisboa (artículo 1). ^[10] Para la supervisión multilateral, cada Estado miembro debe facilitar a la Comisión y al Consejo en su programa de estabilidad toda la información relativa a su ratio de endeudamiento (artículo 3 del Reglamento n° 1466/97 del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ). Además, el Reglamento n° 472/2013 ^[13] en su artículo 6 establece que si un Estado miembro solicita asistencia financiera, se realizará una evaluación sobre la sostenibilidad de su deuda pública.

En caso de déficit excesivo, desviación del objetivo a medio plazo o de la senda de ajuste, la Comisión puede activar la fase correctiva del PEC y recomendar durante el semestre europeo la apertura de un procedimiento de déficit excesivo . El Consejo adopta automáticamente la recomendación contra un Estado miembro de la zona del euro, a menos que una mayoría cualificada de los Estados se oponga a ella (mayoría cualificada inversa) siguiendo el procedimiento establecido en el Pacto Fiscal. En el caso de los Estados no pertenecientes a la zona del euro, el Consejo debe aprobar la recomendación de la Comisión con una mayoría cualificada de los votos. ^[7]

Numerosos países, como Bélgica o Italia, se han visto sometidos a dicho procedimiento. ^{[nb 1]} Sólo dos países nunca han visto un procedimiento de déficit excesivo iniciado contra ellos: Estonia y Suecia . ^[14]

Todos los Estados miembros tienen que elaborar su marco presupuestario de acuerdo con unas normas precisas detalladas en la Directiva 2011/85 del Six Pack . Esas normas están relacionadas, en particular, con la contabilidad, las estadísticas, el realismo de la información presupuestaria, etc. En caso de sospecha de manipulación de datos o de información errónea, la Comisión puede iniciar una investigación en un Estado miembro que puede dar lugar a sanciones. ^[15] Por ejemplo, España recibió sanciones fiscales en virtud de ese procedimiento debido a que la Comunidad Autónoma de Valencia había tergiversado sus estadísticas. ^[1]

Este pilar tiene por objeto supervisar y prevenir la aparición de desequilibrios macroeconómicos . ^[7] En su informe anual sobre el mecanismo de alerta, la Comisión ofrece una evaluación de la situación económica y financiera de cada país utilizando distintos indicadores. Existen dos tipos de indicadores:

• Ejemplo de indicadores internos: endeudamiento público y privado, nivel de desempleo, etc.
• Ejemplos de indicadores externos: los tipos de cambio, los datos de exportaciones de cada Estado, etc.

Los países que se enfrentan (o pueden enfrentarse) a desequilibrios macroeconómicos son sometidos a un análisis en profundidad que puede dar lugar a la apertura de un procedimiento de desequilibrio macroeconómico excesivo. Si se ha iniciado un procedimiento de desequilibrio macroeconómico excesivo contra un Estado miembro, el Consejo recomendará medidas que los Estados deberán adoptar y la Comisión se encargará de supervisar de cerca su aplicación. Si no se observa ninguna mejora, la Comisión puede publicar una recomendación en la que se reconozca públicamente el incumplimiento de las medidas correctoras. El Consejo la adoptará automáticamente, salvo que se oponga a ella una mayoría cualificada de Estados miembros. ^[16] La Comisión también puede recomendar al Consejo la imposición de sanciones, cuyas condiciones se detallan en el artículo 4 del Reglamento n° 1174/2011.

En 2018, 12 países fueron sometidos a un examen en profundidad por parte de la Comisión porque enfrentaban desequilibrios macroeconómicos: Bulgaria, Croacia, Chipre, Francia, Alemania, Irlanda, Italia, Países Bajos, Portugal, Eslovenia, España y Suecia. ^[17]

La coordinación socioeconómica se refiere a la coordinación de las políticas socioeconómicas nacionales y europeas con el objetivo de promover el crecimiento y el empleo. El Semestre Europeo de 2011 estuvo dominado por la búsqueda de la consolidación fiscal y la austeridad macroeconómica, con una preocupación limitada por los objetivos de cohesión e inclusión social. ^[18]

Sin embargo, a medida que la crisis de deuda soberana dentro de la eurozona se transformó en una crisis económica y de empleo más amplia, lo que llevó a una rápida erosión del apoyo público a la UE , se ha visto un reequilibrio significativo entre los objetivos sociales, económicos y de empleo en la orientación política de los sucesivos semestres europeos. ^[18] En el documento de reflexión de 2017 de la Comisión Europea sobre la profundización de la Unión Económica y Monetaria , la Comisión Europea sugirió que el Semestre podría reforzarse aún más fomentando la cooperación y el diálogo entre los Estados miembros en diferentes niveles para garantizar y alentar una implementación interna más fuerte de las reformas. ^[19]

Es el periodo más importante del semestre si tenemos en cuenta los cinco documentos que se elaboran: la Encuesta Anual sobre el Crecimiento; el Informe sobre el Mecanismo de Alerta; el Informe Conjunto sobre el Empleo; la recomendación de la Comisión para la zona del euro; y los dictámenes de la Comisión sobre los proyectos de planes presupuestarios. ^[2]

El semestre europeo comienza con la presentación por parte de los Estados miembros de la zona del euro de sus proyectos de planes presupuestarios. Esto marca también el inicio de un diálogo entre los Estados miembros y la Comisión . Antes de que el presupuesto de cada Estado miembro sea debatido en su parlamento nacional, la Comisión debe evaluarlo en función de numerosos elementos, como la situación macroeconómica y presupuestaria del país o las recomendaciones del Consejo formuladas durante semestres anteriores. ^[20]

La Comisión publica tres documentos que explican y demuestran la situación general del empleo, las prioridades sociales y la estabilidad económica en la Unión Europea. También emite recomendaciones generales para la zona del euro y un dictamen específico sobre los proyectos de planes presupuestarios de los países de la zona del euro.

• La Encuesta Anual de Crecimiento (AGS):

El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento (EPAC) es una comunicación de la Comisión a las demás instituciones europeas . ^{[nb 2] [21]} Es un documento completo del Paquete de Otoño que analiza las tendencias más recientes en términos de políticas económicas y sociales y establece las prioridades económicas y sociales generales para la UE. También proporciona a los Estados miembros orientación política para el próximo año. La Comisión ofrece en el documento una visión general del estado de la economía europea y examina lo que se ha logrado en los últimos años en términos de crecimiento, empleo e inversión. También señala el desafío clave al que se enfrenta la economía que puede conducir a desequilibrios macroeconómicos, financieros y presupuestarios, así como la definición de objetivos económicos y sociales a largo plazo para Europa. ^[22] La encuesta anual sobre el crecimiento se basa en el progreso hacia los objetivos de Europa 2020 , el informe macroeconómico que analiza la situación económica de la UE y el informe conjunto sobre el empleo. ^[23] Las prioridades del EPAC han evolucionado con el tiempo: de 2011 a 2014, las prioridades del EPAC se centraron en la consolidación fiscal, la lucha contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, así como la modernización de la administración pública. ^{[24] [25] [26]} Entre 2015 y 2018, la atención se centró en impulsar la inversión, llevar adelante reformas estructurales y aplicar políticas fiscales responsables. ^{[27] [28] [29] [30]} Además, en 2019, las prioridades subrayaron que las iniciativas de política a nivel nacional deberían centrarse en generar inversiones y reformas de alta calidad que aumenten el crecimiento de la productividad, la inclusión y la capacidad institucional, al tiempo que se sigue garantizando la estabilidad macrofinanciera y unas finanzas públicas sólidas. ^[31] Por último, en la Estrategia Anual de Crecimiento Sostenible de 2020, hubo un enorme cambio de prioridades que hizo hincapié en la transición hacia una economía sostenible e inclusiva, el progreso tecnológico, las soluciones sostenibles y los cambios demográficos. De hecho, la Estrategia 2020 tiene cuatro dimensiones: sostenibilidad ambiental, aumento de la productividad, equidad y estabilidad macroeconómica. ^[32]

• Informe del Mecanismo de Alerta (AMR):

Se trata de un informe dirigido por la Comisión a otras instituciones europeas : el Consejo , el Banco Central Europeo , el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social Europeo . Este informe marca el inicio del ciclo anual del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM) para identificar y abordar los riesgos de desequilibrios macroeconómicos de conformidad con los artículos 3 y 4 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011 sobre la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos. Se utilizan varios indicadores para determinar los países que necesitan un examen exhaustivo (IDR) debido al riesgo macroeconómico al que se enfrentan o pueden enfrentarse. ^[33]

• El Informe Conjunto sobre el Empleo (JER):

Este informe se elabora de conformidad con el artículo 140 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea . En él se describen los logros o avances sociales y laborales más importantes de la UE . También se indican las medidas adoptadas por los Estados miembros de conformidad con las directrices para las políticas de empleo de cada país. Además, se realiza un seguimiento de los Estados miembros mediante un cuadro de indicadores establecido en el pilar europeo de derechos sociales (Decisión 2018/1215 del Consejo, de 16 de julio de 2018). ^[34]

• Recomendación sobre la política económica de la zona del euro:

Se trata de un proyecto de recomendación elaborado por la Comisión en vista de la recomendación del Consejo . El documento prescribe medidas que los Estados miembros de la zona del euro deben aplicar para abordar cuestiones críticas para el funcionamiento de la zona de la moneda única. ^[35]

• Opinión sobre los proyectos de planes presupuestarios de los miembros de la eurozona :

El dictamen evalúa la conformidad del proyecto de plan presupuestario de cada Estado miembro con las normas fiscales y presupuestarias (primer pilar). También ofrece una visión general de la aplicación por parte de cada Estado de las recomendaciones específicas por país (REP) abordadas durante el anterior semestre europeo. ^[20]

El Consejo adopta las recomendaciones sobre la política económica de la zona del euro basándose en la recomendación de la Comisión . El Consejo adopta también conclusiones sobre el Informe sobre el Mecanismo de Alerta y sobre el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento. ^[4]

Durante estos dos meses, el parlamento nacional de cada Estado miembro adopta su presupuesto. ^[2]

A finales de mes, la Comisión publica sus informes por país. En ellos se destaca la situación económica y las previsiones de cada Estado, los avances en la aplicación de las recomendaciones específicas por país formuladas por el Consejo en los años anteriores, las prioridades de reforma que el país debe adoptar, así como un resumen de la posible investigación exhaustiva iniciada en virtud del AMR. ^[36] Los informes por país también abarcan todos los ámbitos de relevancia macroeconómica o social con el objetivo de supervisar los avances de los Estados miembros. Los países pueden encontrar en sus informes un análisis detallado de los retos a los que se enfrenta su economía, así como sugerencias de políticas para afrontarlos. Los informes también tienen por objeto proporcionar la base para un diálogo entre los Estados miembros y la Comisión Europea en forma de reuniones bilaterales que se celebran tras su publicación. Los informes por país son importantes para los Estados de cara a la preparación de sus programas nacionales de reforma, así como de sus programas de estabilidad o convergencia. ^[37]

El Consejo Europeo analiza la situación económica de los países de la UE . Aprueba el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y enumera las prioridades económicas generales que deben adoptar los Estados miembros. ^[38] Estas directrices permiten a los Estados miembros desarrollar sus programas de estabilidad (para los miembros de la zona del euro) o programas de convergencia (para los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro) y sus programas nacionales de reforma. ^[2]

Cada Estado miembro envía dos documentos a la Comisión y al Consejo :

• El Programa Nacional de Reformas:

En él se presenta un proyecto detallado de las reformas económicas que cada país pondrá en marcha. También se incluyen todas las reformas que el país ha llevado a cabo (y llevará a cabo) para abordar las recomendaciones nacionales de los años anteriores o simplemente las reformas que el país ha llevado a cabo en relación con su propia situación. Este documento también contiene políticas específicas que el país pondrá en práctica para fortalecer el empleo y el crecimiento. Además, el programa ofrece una visión general de las inversiones estratégicas y el uso de los fondos estructurales realizados por el Estado. También se informa sobre la situación del país en relación con los objetivos de la estrategia marco actual (actualmente Europa 2020). ^[39] Las medidas adoptadas en los Programas Nacionales de Reforma deben ser precisas y representar consecuencias presupuestarias inmediatas y completas en relación con los objetivos y metas nacionales. ^[40]

• El Programa de Estabilidad (para los países de la eurozona ) / el Programa de Convergencia (para los países no pertenecientes a la eurozona ):

Cada país establece en el documento la orientación y los objetivos de su política presupuestaria para tres años. El documento debe demostrar cómo se encuentra el país en la senda de alcanzar su objetivo de medio plazo (OMP) y cómo evitará y corregirá sus desequilibrios macroeconómicos/presupuestarios. Los programas de estabilidad deben contener previsiones macroeconómicas proporcionadas por una autoridad independiente y que serán revisadas y comparadas con las previsiones de la Comisión . Las diferencias deberán explicarse y justificarse. El programa contiene hipótesis presupuestarias y fiscales más precisas para tres años, como el déficit previsto, el nivel de endeudamiento y algunos escenarios macroeconómicos. ^[41]

La Comisión publica y envía al Consejo su propuesta de recomendación con vistas a la adopción de las recomendaciones específicas por país (REP). Los documentos contienen orientaciones políticas para cada país y establecen las reformas macroeconómicas, fiscales y presupuestarias que deben adoptarse o la forma de abordar los desafíos. Los Estados miembros deben seguir y aplicar estas recomendaciones. ^[41] Las REP se elaboran tras una evaluación exhaustiva de los avances logrados con respecto a las REP del año anterior y un análisis detallado de los programas nacionales de reforma y los programas de estabilidad o convergencia.

La preparación inicial y la redacción de los CSR la llevan a cabo los Equipos de País, que están dirigidos por la Secretaría General de la Comisión Europea, con contribuciones de los funcionarios de escritorio y varios responsables de las Direcciones Generales pertinentes de la Comisión Europea . Debe seguir un proceso deliberativo y basado en evidencias. ^[18] A nivel nacional, la Comisión Europea contrata a los Oficiales del Semestre Europeo (OCE), que son expertos en política económica con la función de acercar el Semestre a las partes interesadas nacionales supervisando la implementación de los CSR, alimentando a los Equipos de País con análisis de CSR, perspectivas y sentimientos nacionales y, a veces, explicando detalles complejos de la gobernanza económica de la UE a las partes interesadas nacionales. ^[42] Una vez que los Equipos de País han formulado el borrador, lo envían a los Directores Generales de la Secretaría General de la Comisión Europea , la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros , la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión , la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera para su discusión y, finalmente, al colegio de comisarios para su aprobación. ^[18]

En junio, el Consejo de la UE en sus diferentes formaciones, como el Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO) y órganos consultivos como el Comité de Política Económica (CPE), el Comité de Empleo (EMCO) y el Comité de Protección Social (SPC), analiza y debate el borrador de las recomendaciones específicas por país, que a su vez son discutidas y aprobadas por el Consejo Europeo .

Por último, en julio, el Consejo adopta formalmente las recomendaciones específicas por país, y los Estados miembros deben tenerlas en cuenta en su toma de decisiones nacionales y en el presupuesto nacional del año siguiente. ^[2] Todas las REP adoptadas en el contexto del Semestre Europeo desde 2011 se registran en la base de datos de REP, que es la principal herramienta para registrar y supervisar el progreso anual de cada Estado miembro en la implementación de las REP. ^[43]

En respuesta a la crisis de la COVID-19 , la UE adaptó su gobernanza socioeconómica y decidió brindar apoyo financiero a todos los Estados miembros para ayudarlos a recuperarse. En ese contexto, como herramienta clave del Plan NextGenerationEU , surgió el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que brinda apoyo financiero a los Estados miembros a través de préstamos y subvenciones. ^[44]

El Consejo Europeo decidió utilizar algunos de los instrumentos macroeconómicos existentes de la UE para facilitar la aplicación y la gestión del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, en particular el presupuesto de la UE , pero también el Semestre Europeo. En consecuencia, el Semestre Europeo se convirtió en el “principal vehículo institucional” del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y ahora ambos instrumentos se integran entre sí. ^[45]

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia exige a los Estados miembros, para el uso del apoyo financiero, planes y estrategias con reformas y proyectos de inversión pública. Las principales herramientas del Semestre Europeo utilizadas para integrar el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia son las Recomendaciones Específicas por País y los Programas Nacionales de Reformas, que facilitan la elaboración de planes para evaluar las trayectorias de reforma. Además, se utilizará el calendario del Semestre Europeo para facilitar el intercambio de información entre los diferentes actores a lo largo del proceso. ^[46]

Si bien el uso del Semestre Europeo como herramienta para el plan de recuperación de la crisis de Covid enfrenta críticas, ^[46] también se ve como una oportunidad para que el Semestre Europeo sea más efectivo, ya que este proceso dificulta la dimensión de gobernanza blanda del Semestre Europeo. ^[45]

En resumen, en 2022, el Semestre Europeo debe ofrecer su marco de política económica y de empleo, al tiempo que se adapta al Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Con la estrategia de sostenibilidad competitiva de la UE, se ha producido un cambio adicional en la coordinación de la política económica en consonancia con los desafíos de la crisis de la COVID-19. Este cambio fue confirmado por la Encuesta Anual sobre Crecimiento Sostenible, a principios del ciclo 2021-2022.

La Comisión clasificó las cuatro dimensiones principales del Semestre Europeo 2022, integrando el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia:

1) Programas nacionales de reforma y programas de estabilidad/convergencia: como es habitual, los Estados miembros tienen que presentar sus estrategias de política económica y fiscal, esta vez teniendo en cuenta una nueva dimensión del Programa Nacional de Reforma, que incluye requisitos de presentación de informes semestrales en el marco del mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

2) Publicación de informes nacionales simplificados: los informes nacionales incluirán un panorama general del desarrollo económico y social y de las dificultades que enfrentan los Estados. Además, proporcionarán un análisis de su resiliencia.

3) Propuestas de recomendaciones específicas para cada país: estas recomendaciones destacarán las cuestiones importantes y, en algunas situaciones, análisis en profundidad para identificar la necesidad de análisis de políticas.

4) Continuación de la integración de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el Semestre Europeo: la Comisión está trabajando para integrar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el Semestre Europeo y todos los Estados miembros pondrán a disposición informes anuales de seguimiento de los ODS. Además, el informe incluirá los avances de cada Estado en las áreas de los ODS. ^[47]

Si bien los objetivos sociales no están definidos con precisión en el MRR, la Comisión, a través de la gobernanza del Semestre, supervisará el monto gastado en reformas e inversiones centradas en los jóvenes, el género y otros grupos, asumiendo así el papel de promover la correcta distribución del dinero entre los diferentes grupos sociales. ^[48]

La estructura de gobernanza económica del Semestre Europeo ha sido criticada por centrarse más en la formulación de políticas a nivel nacional en lugar de reforzar las políticas a nivel europeo, así como por tener una inclinación hacia instituciones ejecutivas en lugar de instituciones legislativas. ^[49]

Además, se ha considerado que la superposición de las herramientas de gobernanza aumenta la complejidad de la interpretación y la comprensión del Semestre Europeo tanto para las autoridades como para los ciudadanos a nivel nacional y europeo. ^[49]

También se le ha criticado por basarse principalmente en la disciplina presupuestaria en lugar de abordar adecuadamente la coordinación y la integración de las políticas políticas y económicas que favorecerían el crecimiento y el desarrollo. ^[49]

La eficacia del Semestre Europeo también ha sido criticada debido a la disminución anual de la implementación de los Mecanismos Específicos de País por parte de los Estados miembros. Como observaron Efstathiou et al. (2018), hubo una disminución en la adopción e implementación de las REP por parte de los Estados miembros de 2013 a 2017. ^[50] Además, en un estudio anterior de Darvas et al. (2015), se observó que hubo una respuesta e implementación limitadas de las REP por parte de los Estados miembros y una disminución anual en la implementación de las REP del 40% en 2011 al 29% en 2014. ^[51]

Otra crítica planteada por muchos autores es la priorización de los objetivos económicos sobre los objetivos sociales en el Semestre Europeo. Por ejemplo, Zeitlin et al (2018) observan que muchos críticos argumentan que la política social ha estado dominada en gran medida por la política económica y que los actores de la política económica han dominado el proceso del Semestre, así como el proceso de toma de decisiones. Además, escribieron que la base legal de algunos elementos de la arquitectura de coordinación significa que el Semestre es una estructura jerárquica que los Estados miembros experimentan con frecuencia como una imposición desde arriba. ^[52] Sin embargo, en su estudio, señalan que, si bien el Semestre estuvo impulsado en gran medida por consideraciones económicas cuando se inició, ha habido una socialización parcial y progresiva del Semestre Europeo y destacan que comprender la dinámica del proceso del Semestre y sus etapas de desarrollo es fundamental para comprender su evolución más amplia y el sentido de su trayectoria. ^[52]

Además, Bekker (2015) observó que el proceso de coordinación socioeconómica del Semestre Europeo era complejo por naturaleza y que las diferentes dimensiones a menudo eran difíciles de desentrañar, por lo que el Semestre Europeo puede considerarse tanto económico como social. ^[53] Sin embargo, también señala que la subsumición de los objetivos de política social en los ciclos económicos de gobernanza no necesariamente resulta en la subyugación de la política social a los imperativos económicos y concluye que todavía existe una oportunidad para lograr modos complementarios de coordinación. ^[53]

En general, si bien fue creado tras la crisis financiera mundial en un contexto de descontento social con las medidas adoptadas, el Semestre Europeo establece un marco de coordinación en el que la coordinación de las políticas sociales ha cobrado importancia durante la segunda mitad de la década pasada. Si bien su vertiente social ha sido criticada por considerarse superada por los objetivos económicos, cada vez hay más pruebas de que el Semestre se enfrenta a una progresiva socialización. ^[54]

La vinculación del Mecanismo de Reforma Rural al Semestre constituye su último avance y constituye una nueva oportunidad para que los actores sociales participen más en el proceso y asuman su papel legítimo, aunque hasta ahora su participación sigue siendo principalmente específica de cada país. ^[48]